清代救灾责任的法律规定

　　乾隆二十一年（1756 年）夏，河南夏邑等州县雨水过多，导致严重的洪涝灾害出现。次年二月，河南巡抚图勒炳阿上奏乾隆帝，称夏邑受灾土地上高粱收成很好，只有谷、豆等有所减收，灾情并不严重。

　　乾隆帝下令对夏邑和与之相邻的商邱、永城、虞城四县提供赈济一个月。三月，河南布政使刘慥奏准将夏邑等四县旧欠钱粮缓至麦熟后再征收。到了四月，先后有平民张钦、刘元德拦路控告夏邑水灾十分严重，但是地方官报灾不实，以多报少，并且散赈多有不实之事。

　　乾隆帝密派步军统领衙门员外观音保前往河南微服访查，结果发现夏邑等四县连岁未登，积歉已久，受灾平民生活凄惨，卖儿鬻女现象严重，灾区买两个童男仅需四五百文钱。另外，巡抚图勒炳阿散赈多有不实，许多极贫户在登记时遭到遗漏，或者被任意删除，甚至出现胥吏因缘为奸、侵蚀肥己的状况。由于河南省各级官员报灾不实、办赈不力，乾隆将图勒炳阿革职，发往乌里雅苏台军营，自备资斧效力赎罪。布政使是一省的主要办赈官员，河南布政使刘慥没有将灾情据实入告，未能尽力救灾，交吏部严加察议。

　　此后，又以匿灾不恤，将夏邑县知县孙默、永城县知县张铨革职，押解刑部治罪。

　　乾隆时期这起案件的处理，背后是清代救灾责任的法律化。在清代救灾立法中，对报灾、勘灾、蠲免、缓征、平粜、捕蝗、救火等救灾环节和活动中官员的失责行为，均设有详细的惩处条文，这些条文为救灾体系的有序运作提供了极大的保障。

　　清朝对救灾官员失责行为的行政处分分为罚俸、降级、革职三类。如对报灾迟延的地方官，《大清会典事例》规定：“如州县官迟报，逾限半月以内者罚俸六月，逾限一月以内者罚俸一年，逾限一月以外者降一级调用，逾限两月以外者降二级调用，逾限三月以外、怠缓已甚者革职。”

　　罚俸，即扣罚俸饷，主要分一个月、二个月、三个月、六个月、九个月、一年、二年共七等。

　　降级，有降级留任、降级调用两种。降级留任是官员仍留任，但要降级并依照降级之后食俸，分为降一级留任、降二级留任、降三级留任等。比如，州县发现蝗灾，上司接到禀报后不能快速派出扑捕者，道员府州均降二级留任，督抚降一级留任。降级调用是“视现任之级实降调任”，分为降一级到降五级五等。

　　革职以责任大小、罪情轻重而有革职留任、革职、革职永不叙用三种。康熙三十四年（1695 年），山西平阳发生八级地震，山西巡抚噶尔图没有等中央派来的赈济大臣会同筹划救灾就迅速返回省城，被以严重溺职罪革职。在革职的惩处中，革职永不叙用是最严厉的行政处分。如报灾方面，地方遇有灾伤，州县官讳匿不报者，则革职永不叙用。

　　清朝时的救灾责任法律化，说明清代政府非常重视将救灾与吏治相结合，所谓“救灾贵在得其人”，这些条规对于约束和惩治救灾官员违规行为、提高救灾效率起到了一定的积极作用。

　　乾隆中叶以后，所谓“有治法无治人”，吏治腐败日趋严重，使得严密的救灾法规如同一纸空文。嘉庆帝谈到吏治之坏对荒政的影响时说：“国家办赈章程，良法具在。如果各州县实心经理，该督抚认真查察，自能实惠及民。无如地方不肖之员昧良丧心，视同利薮，而派往查赈之委员等贤不肖亦复回殊，间或有持正之人，而嗜利者多，转深憎恶”（《仁宗睿皇帝实录》卷216）。道光年间，给事中金应麟发现十多年来，督抚中参劾捏灾冒赈者甚少，他认为这绝不是现在的州县官比乾嘉时更好，而是因为上司懒得或害怕去揭发，“故虽百弊丛生，终不破案，实为近来痼习”（饶玉成《皇朝经世文续编》卷 41）。

　　清朝救灾责任的法律化及其实践说明，救灾法律建设必须与吏治相配合，强化相关监督管理机制也非常重要。在今天的救灾法制建设中，应当借鉴清朝的经验教训，既要从法律上明确国家的救灾责任，力求罚则清楚、有效、具有可操作性，同时还要加大执法力度，努力完善监督管理机制，从而有效地防止和打击救灾活动中出现的任何违规行为。