第四章 对我国法律援助制度发展的借鉴意义和建议
随着我国援助制度不断发展进步，逐渐形成了具有中国特色的法律援助制度模式，通过对世界各国法律援助制度的比较研究发现，我国的法律援助事业发展与法治发达国家比较，虽有我国自己的特色、优势以及好的经验和做法，但也还存还在一定的差距。在机构设置、范围、受援人资格、提供模式、经费保障以及案件质量管理方面都应吸取国外的有利经验，合理设置我国法律援助机构、拓宽受援人的资格条件、对法律援助的服务范围进一步扩大、加强完善法律援助的服务提供模式等。
一、统一法律援助机构的设置
在我国，法律援助事业起步较晚，法律援助的立法和管理机构还不够健全，我国应总结世界各国和地区立法及实践经验，根据我国相关立法规定，考虑法律援助实践，应统一机构的设置。联合国最新通过的《关于在刑事司法制度中获得法律援助机会的原则和指南》要求各国应建立一个全国性的法律援助机构，管理、协调和监督实施法律援助工作，确保法律援助机构的独立性，开展工作时不会受到任何个人和任何机构的影响，即各国应当考虑建立具有独立决策权、执行权的法律援助机构，我国除《法律援助条例》规定的职责外，其权限至少还要包括：人事任用权，法律援助服务人员资质认证及服务指派权，制定服务标准、培训要求、需求评估、法律援助预算和工作规划权、以及负责建立独立投诉处理部门的权力等。
我国法律援助机构性质不统一，“法律援助管理机构”与法律援助机构界限混淆。事实上，我国在出现“法律援助管理机构”之前，各级司法行政机关一直在履行着监督管理法律援助工作的职责，并一直由早已设立的法律援助机构代行此项职责且运转良好。现在的所谓的 “法律援助管理机构”有的属于司法行政部门的内设管理机构，有的还是属于直属机构，实际操作中“法律援助管理机构”和“法律援助机构”并没有完全分开，这无疑增加了法律援助机构设置和职权分配问题的复杂性。从司法部内部文件规定来看，“法律援助管理机构”和“法律援助机构”同时负责法律援助不同职责方面的工作，处在同一层级，实际无法明确和界定两者之间的职权，也无法平衡两者者之间的关系。
法律援助机构设置，职权的分配，法律援助制度在我国建立以来其实一直没能得到有效的解决，且日益复杂的首要问题。从实地调研和问卷反馈情况来看，法律援助机构的问题得不到有效解决，已经对法律援助工作造成了很大的影响。从目前正在进行事业单位改革的情况来看，机构设置模式的确立对法律援助的存在方式和发展方向将产生直接的影响。笔者认为，统一法律援助机构的设置，能充分发挥法律援助对我国贫弱群体、司法制度乃至社会经济的积极推动作用，能最大限度地体现法律援助制度存在的价值。
二、扩大法律援助的覆盖面
随着法律援助制度在我国的全面深入发展，应全面扩大法律援助覆盖面。一是扩大法律援助组织机构的覆盖面。截至 2014 年底，我国已经建立起了县级以上的法律援助机构数3700 多个，在各地加强自身法律援助机构建设以外，还应注意将法律援助面向基层乡镇（街道）、社区（农村）、学校等地延伸，依托相关部门的力量，建立一系列的工作站（点），逐步形成一幅城乡结合、纵横交错的法律援助组织网络图。二是扩大法律援助宣传工作覆盖面。随着公众的法律意识和维权意识的增强，法律援助需求量逐年增加，应采取切实有效的法律援助宣传教育措施，提高公众知晓率。三是扩大法律援助服务对象的覆盖面。为了更好、更多地为符合法律援助条件的公民提供服务，扩大法律援助对象覆盖面是法律援助覆盖面最根本的外延和内容。尤其在刑事法律援助适用对象我国新《刑事诉讼法》只限于犯罪嫌疑人和被告人，被害人和自诉人作为距离被加害行为侵犯的权利较近的人，也应当得到关注和保障，维护司法公正，保障人权，需要平等对待犯罪嫌疑人、被告人、被害人和自诉人的程序性权利，满足其对法律援助道德实际需要。四是扩大法律援助事项范围。
我国应在国务院《法律援助》规定的基础上，借鉴美国等国家和地区的对刑事、民事法律援助案件事项范围的规定，结合我国最高人民法院的《民事案件案由规定》，对法律援助事项范围进行更加科学、更加合理、更加细化的完善和补充，要推动各个地方建立动态性的法律援助困难标准和补助标准的范围，使困难补助标准能够适应经济社会发展的需要，以确保更多的困难群众能够平等的享有法律援助给他们带来的公平正义。
三、法律援助提供模式多元化
目前，面对我国人口众多、地域辽阔、少数民族文化复杂、经费短缺、法律援助服务人员不足等问题，应在现有的法律援助提供模式的基础上，加大中央及地方政府的投入，借鉴世界各国经验，丰富法律援助的提供模式。
一是加强国际交流。要适应我国国际地位的变化和法律援助发展的需要，以积极、平等、开放的心态与世界各国和国际组织开展广泛的交流与合作，及时了解掌握世界法律援助发展的大趋势、新动态，使中国法律援助发展能够紧跟时代的脚步，顺应世界发展的潮流，为我国法律援助服务人员开阔视野、学习新理念，提供更好的学习平台。
二是利用网络信息技术，提升法律援助服务。在法律援助经费不足的情况下，应借鉴世界各国利用新技术、新方法的模式，利用好网络平台，为公众提供更便捷、更方便、更全面的法律援助服务，促进法律援助网络化的发展。
三是探索建立有中国特色的值班律师制度。从英国、加拿大、澳大利亚等国的值班律师制度来看，值班律师在法律援助提供服务方面发挥了重要的作用。在 2012 年的我国《刑事诉讼法》修改后，法律援助机构应主动加强与公安机关、检察机关以及法院的合作，各部门的法律援助律师值班室应由法律援助机构统一确定、指派和管理。尤其是看守所值班律师办公室应成为贯彻《刑事诉讼法》和开展刑事案件速裁程序工作一项重要的制度载体。需要进一步规范值班律师的管理，扩大值班律师的服务范围和服务内容，应尝试对没有聘请律师的犯罪嫌疑人和被告人一律提供法律援助，能使值班律师制度更好地发挥保障人权维护司法公正的作用。
四是推动建立符合新形势需要的 12348 法律服务平台，逐步实现热线服务全覆盖。从法律援助和法律服务发展趋势看，利用网络和电话为公民提供免费法律咨询服务是世界各国法律援助的通行做法，具有便捷高效、节省资源的优势。在党中央要求大力加强法律援助工作、建设公共法律服务体系的新形势下，参考其他部委相关短号电话建设的经验，我们建议，以各地已建 12348 法律援助咨询电话为基础，建立起纵向贯通、横向连接的 12348法律服务平台系统。积极推进 12348 热线工作规范化建设，实行对全国法律援助服务热线“12348”的统一管理，推动出台《司法部关于加强“12348” 法律服务热线工作的意见》，发挥“12348”在公共法律服务体系中的作用。从实际出发，加大对热线工作的经费和基础设施建设的保障力度，加强热线咨询人才的队伍建设。还要进一步加大“12348”热线的宣传推广力度。加强与各主流媒体的合作与联系，积极运用在电视、广播、报纸、新闻网站等媒体开辟“12348”热线工作专栏等多种形式，正面宣传 12348 热线工作的新措施、新成果，扩大 12348 工作的社会知晓度，提高 12348 品牌的影响力，把法律援助和公共法律服务宣传工作提高到新的水平。
五是加强法律援助的异地协作。随着我国社会经济的迅速发展，公民间的经济交往不断增多，人员流动频繁，因按国务院《条例》的规定，法律援助的管辖实行属地原则，在法律援助工作实践中会遇到甲地管辖的案件，需要到异地调查取证，流动人口便成了法律援助异地协作的最大需求群体，所以，我国应制定出《法律援助异地协作办法》，来指导和推动全国法律援助异地协作工作的开展，各地区之办理间协作法律援助案件的机制更顺畅，可共同推动全国法律援助事业的发展。
六是发挥社会团体参与法律援助工作的作用。目前，社会组织参与法律援助的类型有社会团体、高等院校的法律诊所以及法律援助基金会。我国法律援助主要是以政府为主导，社会参与的方式，应借鉴加拿大、英国和我国香港地区的经验，多支持和鼓励社会组织参与法律援助服务，建立科学的管理体系。
四、加强法律援助经费的保障与管理
法律援助经费是各法律援助机构开展法律援助工作、贫弱困难群众获得免费法律服务的经济基础，其拨付、管理使用也是各国和地区立法重点调整内容之一。应按照财政部、司法部联合下发的《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》以及司法部下发的《关于加强法律援助经费使用监督管理工作的意见》的要求，并借鉴国外做法在下一步法律援助立法中对法律援助经费应作出专章调整。
笔者认为一是应明确法律援助经费的概念，即法律援助经费专指业务经费，甚至是专指办案费用，指导地方合理、合法使用法律援助专项经费。二是对法律援助经费预算科学合理化，并制定预算的具体指标。各级司法行政机关应与财政部门应加强沟通协调，提出对法律援助经费的需求，并研究制定法律援助办案业务成本开支和成本核算得办法，对各项预算支出标准进行细化。三是建立健全经费管理机制。法律援助经费的管理各级机构应设立专门账户或单列科目，并实行单独核算。四是明确经费支出具体措施和办法，明确法律援助办案补贴指标体系。包括复印费、收集证据费，专家证人费、法医专家费及差旅费等。五是借鉴国际做法，从司法全局高度建立法律援助经费保障机制。比如，联合国指南中就要求会员国要建立充分的法律援助专项基金，确保检察机构和法律援助机构之间按比例公平分配资金。
五、完善我国法律援助质量管理体系
世界各国在法律援助服务质量管理方面采取了各种不同形式的，并行之有效的质量管理方法和措施，主要做法有：一是通过提高法律援助办案人员的业务水平来达到法律援助服务质量整体提高的目的；二是成立了专门的法律援助质量监督委员会，具体负责处理有关法律援助质量问题；三是通过对法律援助资源的配置的优化，促进法律援助质量的提高；四是加强法律援助质量标准化的建设。所有这些先进和有益的做法都值得我国去学习和借鉴。针对我国目前的法律援助质量管理情况，我们应该采取切实措施、积极探索，加强制度的建设与创新，提高法律援助的社会信誉，提高政府的公信力，形成一套合理有效的法律援助质量管理机制。一是各级法律援助服务人员要树立以法律援当事人为中心的法援价值观；二是要树立法律援助质量保障的责任观；三是建立一个法律援助质量控制委员会，提高质量管理能力和水平；四是以现在司法部同行评估试点的标准为起点，建立起科学的评估制度和法律援助质量发布制度；五是优化法律援助工作流程，推进案件质量管理的标准化。六是进一步丰富法律援助质量控制和评价措施。七是创新管理手段，实现法律援助案件质量的信息化。八是要建立一整套法律援助律师的奖惩与退出机制。
