主审法官责任制的涵义与落实路径

　　目前，我国的案件审理往往由独任庭或合议庭审理“事实”，而由庭长、院长或审判委员会来“定性”，法官相对独立的司法地位在民主集中制的审判体制下一直难以得到实现。这种审与判、权与责相分离的状况，不仅使得审判权的行使受到众多阻滞，最终也会阻碍司法公正与司法权威的实现。因此，如何有效强化法官审判职能、提高诉讼效率、激励审判人员工作积极性，最终实现司法公正，应当成为司法改革的重要方向，而落实主审法官责任制无疑是朝着这一方向努力的积极举措之一。因此，本文侧重探讨主审法官责任制在当前语境下的应有之义及相关制度建设的着力点，期望能为完善主审法官责任制提供借鉴。

　　一、主审法官责任制的规范涵义
　　
　　(一) 主审法官的责任范围

　　主审法官的责任，就是法官处理案件时在授权范围内必须保证所办案件达到一定的办案质量标准，反之则需承担相应的不利后果。如所周知，法官的根本职责是在审判过程中定纷止争以维护社会的公平正义。而我国目前很多法官的角色意识、职能定位以及职权范围模糊不清，他们“不仅要审理案件、依法作出裁判，还要努力化解矛盾、做好相关善后处理工作、完成由地方财政拨款的一名公务员所应当履行的大量社会事务，如处理群众来信和上访、保护辖区内特殊投资主体或纳税大户的经济利益、深入社会进行法律宣传教育提高公民法律意识等等。法官处在审判职能与非审判职能交叉融合、法律利益与地方利益共聚平衡的重负之下。”［1］
　　
　　因此，明确主审法官的责任范围，就是要把法官从繁杂的日常事务中解脱出来，其核心便在于明晰法官的审判职责。

　　《中华人民共和国人民法院组织法》第 9 条规定: “人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行; 简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”可见，法官审判职责的实现是在“以合议制为原则，以独任制为补充”的条件下实现的。但是，目前“基层法院审判案件的数量占全国法院审理案件总数的 90% 以上，简易程序的适用率平均达到 80%以上，该比例实际上也是独任审判的适用率。”［2］由此，肯定以及适当扩大主审法官审判权，不仅符合法律规定，也是司法实践的现实要求。

　　而现实情况则是“主审法官应负责审理案件，有权确定审理案件的时间、地点和方式; 有权决定判决、调解、裁定管辖、驳回起诉，准许或不准许撤诉以及财产保全和先予执行。在执行中有权决定查询、冻结、扣押、划拨、拍卖、变卖被执行人应当履行义务的部分财产，有权裁定驳回案外人提出的异议，但必须按法律规定办理手续。”［3］同时，主审法官有裁判、调解案件的责任、有审查申诉和执行案件的责任，还有在审判工作中违反法律、法规、审判纪律且造成一定后果的需要自行承担责任。此外，须注意的是，我国目前确定适用独任制还是合议制的标准不明晰，因此，改革的方向应当是将案件性质作为是否适用独任审判的重要标准，同时兼顾案件标的额等因素。

　　此外，考虑到执行方式上的灵活性，还可以将独任审判与合议制在一定条件下相互转换，例如合议庭或者法官独任审判案件根据审理过程中发现的“复杂程度”，来确定是否需要更换审判方式，还可以适当增加当事人的自由选择审判组织的权利等等，这样就能尽量避免以“案件复杂”为由剥夺法官的主审权。

　　(二) 主审法官独立行使审判权

　　主审法官除了应当承担相应责任外，还需法律赋予一定范围的职权，其中，独立审判权是核心。法官独立行使审判权，其本质是“法官依据其自身的法律知识和审判实务经验，从良知和正义出发，审慎地判断证据，认定事实，理解并适用法律，对案件作出裁判的过程。”［4］司法独立能否真正实现，从根本上说就是看法官能否独立地履行职务、行使权力。而司法独立或法官独立与世界司法通行的观念与实践也是一致的，“据对世界 142 部成文宪法的统计，有105 部宪法规定了司法独立或法官独立，占 73．9% ”。［5］最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》规定: “行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”“因此，从根本上讲，在司法程序中的审判独立应当是法官的独立。因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度”。［6］从这个角度来说，法官审理案件的判断性思维要求法官独立行使审判权。正如学者所言，“所谓司法独立本质上是法官 个 人 的 独立。”［7］1987 年 8 月联合国经社理事会通过的《世界司法独立宣言》第 2 条规定: “每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁的情况下，对案件秉公裁决”。

　　第 3 条规定: “在作出裁决的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立。”可见，主审法官独立行使审判权是实现司法独立的重要途径之一。

　　主审法官独立行使审判权包括两层含义，一是“外部独立”，是法官在行使审判权时不接受来自法院外部诸如政府机关、社会团体及个人的干涉。二是“内部独立”，指法官在行使审判权的过程中不受来自法院系统内部非程序性的干预。目前，我国的司法独立首先是指行政机关无权干涉司法权行使，但司法权不能独立于作为最高权力机关的全国人民代表大会及其常委会; 其次，我国的司法独立更侧重的是人民法院作为一个整体独立行使职权，并不包含审判组织和法官的“独立”。事实上，司法独立、法院独立与法官独立既是三个不同的层面，又是不可分割和替代的整体。法院的独立审判权最终是通过一个人格化的终端———法官来实现的，换言之，司法独立的标准本质上都是为了保障法官独立行使裁判权而设立的。

　　(三) 主审法官的审判权要接受监督

　　主审法官享有的独立审判权只能是一种相对独立的权力。由于“法官的教育经历、思想品德、思维方式和潜在的心理因素等个人因素会对案件的裁判结果产生影响”。［8］
　　
　　因此，主审法官责任制并非是说主审法官可以随意地行使审判权，其审判活动仍然需要接受外界的监督。完善主审法官监督制约机制，既是对法官个人综合素质的整体要求，也是维护司法尊严的有效保证。

　　对主审法官的监督应偏重于程序公正的监督，以明晰惩戒法官事由为前提，以主观故意为追究起点，在监督方法上应以违法责任追究为主，重点落实法官法设置的监督，具体应当包括以下几个方面:(1) 任职监督; (2) 社会监督; (3) 个案监督; (4) 考核监督; (5) 媒体监督。此外，还有来自于上级法院的监督、人大及其常委会的监督，等等。虽然监督的形式多样，但要真正考察其中的“有效”监督。所谓“有效”监督，就是拥有真正能在监督过程中发现真伪、辨别是非的监督能力。由于司法审判活动的专业性特征，无论是来自社会组织、个人，还是法院的上级机构，如人大及其常委会等，是否具备这个监督能力是需要考量的重要因素。因此，加强对监督机构本身监督能力的审查并非无谓之举。还有，一般不建议采用事前监督，以免干扰法官的独立裁判。

　　法律应当严格规定审判监督的职权范围和运作程序，“如果允许其他国家机关、甚至个人任意以监督名义否定法院生效裁判，法院裁判的确定性、权威性将无从谈起，当事人的权利义务关系、社会生活将一直处于一种不安定状态，法院和法律在公众心目中的地位和权威也将日渐下降”。［9］(P619)不能任意以主审法官可能裁断失误等不确定因素为由，随意更换案件的主审法官，或者强令其改变裁断意见。因此，司法监督应朝着法制化、规范化和制度化方向发展，主要秉承依法监督、事后监督和有限监督的原则进行，杜绝被监督对象在行使审判权过程中的主导作用受到侵犯。正如史蒂文·鲁贝特所指出的那样:“在法官滥用职权、行为有损尊严、存在偏见或不审而判、玩忽职守、无视法律等情况下，要求其承担责任，很明显几乎不会对其独立性造成任何威胁。但在有些情况下，对法官进行惩戒，可能会危及到审判独立，其中最重要的威胁就是根据法官裁判的内容对其进行制裁。尤其是法官善意的将法律适用于疑难案件，但做出的裁判具有争议或不合公众口味，甚至错误时，对法官施加制裁或可能施加制裁，必然导致法官变得胆小谨慎，因为担忧和疑虑使得他们宁愿选择安全的方式而不是裁判的正确。”［10］
　　
　　因此，对法官审判权的监督仍要以维护主审法官的权威为前提，对法官受弹劾的事由、受弹劾程序等需要作出明确的法律规定。只有这样才能最终树立司法权威，决不能使防止司法权滥用的机制蜕变成其他权力干预司法权的工具。

　　二、主审法官责任制遇阻的原因

　　我国的司法独立原则一直很难真正实现，从根本上说与中国的国情有关。中国传统社会在宗法制度等因素的影响下，“国家”完全私有化，当时的状况是: “(一) 集权而非分权; (二) 知识的统治; (三)非专 业 化 知 识 的 统 治; (四) 没有对抗的司法。”［11］(P176 －185)从皇帝至普通官僚阶层都是国家各种权力的集合体，即皇帝和官员既是行政长官，也可以是司法审判长官，司法独立自然也就无从谈起。晚清至近代以来，虽然清政府以及民国在相关法律条文中也有司法独立等相关精神的体现，但都因政局的动荡以及封建社会惯性等因素而未能真正实施。

　　建国后的司法实践中，集体审议和决定案件结果的做法长期处于被倡导的地位。因此，对主审法官责任制的讨论离不开对民主集中制原则的宪法解释，相关内容有: 其一，人民法院是审判权的主体。

　　新中国第一部宪法及后来修订的宪法中都没有明确规定法官是审判权主体，审判委员会制度就是体现人民法院作为审判权主体的典型表现。其二，人民法院院长由人大选举，法院由人大设立。其三，法院对人大负责并受人大监督，人民法院产生的政治基础是人民代表大会制度。其四，人民法院接受党的领导和监督。可见，宪法规定的“法院独立”也是相对的，人民法院依然要在党的领导下并接受人大等相关部门的监督。这些都是民主集中制的表现形式，与现行宪法精神是吻合的。

　　中国审判制度中的民主集中制也有其优点，如果运用得当就可能减少个人决策和判断的失误。但其缺点在于: 其一，不利于提高司法效率。一些案件需要经过法官、审判委员会以及法院主管领导的层层批复，但这些审批通常会面临时间上的不确定性、运行程序上的随意性、不规范性等问题，这些无疑都影响司法效率和司法公正。其二，容易模糊和淡化法官个人的权利与责任。法官在现有审判规则下可能是“直接审”却不一定能“直接判”，而审判委员会以及法官的主管领导则“直接判”而无须“直接审”。

　　尤其是造成重大社会影响的案件，在逐级的上报过程直至最后判定中，法官逐步丧失最终判定权并可藉此推脱个人责任。其三，不利于维护司法公正。

　　目前的司法实践中，审判委员会决定案件的权力往往只是院长决定案件权力的另一种表述和体现，有时，“法院院长往往在遇到疑难复杂重大案件时(甚至未经合议庭评议) 就提交给法院党组，或党的政法委，或党委政府，或这些单位的领导人，避开了审判委员会; 尔后，又把有关党政部门及其领导的意见带回合议庭和审判委员会。”［12］这必然使现实中的“人情案”、“关系案”获得滋生土壤，法官权力虚化、独任审判员与合议庭的审判流于形式，进而产生司法腐败等恶劣现象。这种情况下的“审判委员会并不能发挥帮助法官抵制外界干扰的作用，反而成为行政权等外部权力影响司法权最便捷、最隐蔽的通道。

　　同时，审判委员会制度的存在也使得合议庭制度、独任审判制度流于形式，法官独立更是无从谈起。”［13］可见，中国目前仍未出现宪法文本意义上的审判独立。

　　三、落实主审法官责任制的路径

　　如上所述，主审法官责任制面临着先天的立法缺陷，自然也就得不到后天的程序保障。而主审法官责任制毕竟又与当今的司法独立、法院独立存在众多交集，即它们都强调司法权力受到一定程度和范围的监督、突出审理活动的专属性等等。因此，落实主审法官责任制具有现实必要性，笔者认为应当从以下几个方面切入。

　　(一) 充分发挥主审法官的主导作用

　　落实主审法官责任制，要把“责任”理解为主审法官应该担负的一项神圣使命。这样，责任才能激发主审法官去践行法律所赋予的个人职权。为了更好地发挥主审法官独立审判的主导作用，需要在深化对宪法、法律理解的基础上，重点加强以下几个层面的法律实施机制: 一是在独任审判的案件中，由独任法官直接决定一般案件的审判结果。1987 年通过的《世界司法独立宣言》第 3 条规定: “在作出裁决的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立。司法系统的任何等级组织，以及等级和级别方面的任何差异，都不应影响法官自由地宣布其判决的权力。”因此，主审法官可以凭借自己对法律的理解，公正、客观地进行审判或发表意见，通过独任制或合议制自主履行审判职能、制作司法判决、处理程序上的申请、认定证据的证明力与证明资格等，即法官只对法律负责，全权审理和裁判一般案件。

　　二是法官对案件的审理依法定程序运作，任何组织和个人都无权干预。这些组织和个人包括法官所在法院的各级领导、上级法院以及社会媒体舆论等等。

　　三是主审法官审判案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。这种公开审判应当有相关法律法规进行制度化，这既有利于监督主审法官是否独立自主地进行公正审理，也可以对其他个人和组织的干预、操控进行有效屏蔽，客观上消除“暗箱操作”的腐败土壤。四是“法官职务的稳定性、法官的任免、惩戒、升迁、调动程序的正当化等都应受到法律的保障”。［14］(P183)
　　
　　另外，主审法官对制发其所审理案件的裁判文书具有主导权，可以自主签发，不须经过法院相关领导层层签字。总之，我们必须改变传统审判中的习惯做法，真正从制度上确立法官主导的地位。

　　(二) 落实主审法官责任制的程序保障

　　如前所述，审判委员会由于各种原因而存在诸多弊端，但若将之立即取消显然也不符合我国的实际，因为取消之后的合议庭与独任审判未必能做到独立办案。而且法院院长、庭长等行政领导仍然可以影响合议庭乃至主审法官的审判倾向。法院内部管理体制行政化的现状，导致法官在审判案件过程中不能独立于行政领导和上级法院。因此，人民法院审判业务的去行政化运行机制是落实主审法官责任制的首要条件。最高人民法院前院长肖扬在1999 年法院工作报告中指出: “法院改革的重点是改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作的法院管理体制。”因此，就当前来说首先要审判委员会“放权”和“还权”，让审判委员会成为对审判工作进行宏观指导的咨询监督机构，对案件只有分析、研究和提供参考意见的权力。因为立即取消审判委员会，可能会出现具备“主审”资质的法官数量短期内无法达到要求，反而容易导致审判质量的下降。因此，要将所谓的“对社会造成重大影响、危害”等案件的标准具体化，为合议庭和主审法官创造一定的独立审判权。其次，使合议庭组成人员固定化，案件分配制度化。合议庭的责任需落实到主审法官个人，否则“共同负责”就会变成“无人负责”，这样减少合议庭成员的随意性、不确定性，增强合议庭组成人员的约束性，压缩行政权力的干预空间。再次，制定相关法律明确规定主审法官对案件的处置权限，并保障法官的司法豁免权。

　　(三) 建立健全主审法官责任制的配套制度

　　当前，主审法官责任制难以实行的制约因素还来自于法官制度以及这种制度下法官的自身素质。在行政化管理体制下，法官职业平庸化、法院领导非专业化等，造成了“司法长官缺乏法律知识与经验。

　　其次，法学未有繁荣昌盛。再次法律职业集团未能形成。最后，司法方式未成为独特的技术与技巧。”15］(P164)因此，主审法官责任制的落实，还需要做好以下几个方面的工作: (1) 建立严格的法官任用制与淘汰制。我们应对法官专业知识、法律从业经验提出更高的要求，还要实行取得法官资格和出任法官条件相分离制度; 严格对法院院长、副院长任职的专业化要求; 核定法官员额，建立高素质的法官队伍。(2) 构建职业化的法官管理制度，消解法官对职位升迁的向往。首先，在法院内部废除组织人事管理的行政化模式，进行诸如法官序列、书记员序列、行政管理人员序列等分类，各序列由不同的法律法规进行管理，让法官成为名符其实的法官。其次，完善法官考核晋升制度。重点考察主审法官的庭审技能、事实认定技能、调查研究技能、法律论证技能以及司法操守等方面的成绩，由法官序列的人员组成评定小组进行评议，真正实现对法官业务能力的公正评定。再次，实现审判管理与行政管理的完全分离，建立经选举产生并由院长主持下的法官管理委员会，统一负责法官审判业务的管理工作。(3)还需将法官的继续教育培训制度化、常态化，不断更新法官的知识结构、开拓法官的业务视野，从而提高法官的审判能力。此外，完善法官的职业保障机制，使得法院在人事管理权、经费使用权等方面不受制于行政机关，全面落实法律赋予法官的职业权利和应享受的职业待遇。

　　四、结 语

　　党的十六大把“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”作为新时期推进司法体制改革的一项重要任务。因此，实行主审法官责任制，是将法官依法独立裁断案件由理论构想转化为现实实践的过程，虽然目前并无明确的立法作为依据，但积极借鉴国外司法经验、更新观念、勇于突破本身便是我国司法改革的重要方向之一。

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