就地城镇化发展的实践与机制综述(4)

　　四、就地城镇化发展的一般路径
　　
　　县域城镇化是中国新型城镇化的重要支撑。从诸城案例总结，以县城和中心镇为重点，以新型农村社区建设为基础，促进农民在县域内实现多层次的就地转移的做法以及扩权强镇、土地流转等实践都取得了一定的成就。但同时也暴露出了半城镇化问题突出、农民进城意愿不高、人口转移滞后于产业转移等问题。下面从公共政策、公共服务、土地流转和扩权强镇等角度，总结就地城镇化优化发展的一般路径。
　　
　　（一）发挥公共政策引导作用
　　
　　对于一些县域而言，进入城镇的农村人口转为城镇户口的意愿不强，如何增强县城的吸引力成为多数县域需要重点关注的问题。深化公共制度改革，鼓励和吸引本地农民及外来人口落户城镇，逐步消除半城镇化现象，成为重要的着力点。
　　
　　第一，鼓励和吸引本地农村人口落户城镇，并保证进城农民权益。以户籍改革为突破口，对于具有稳定职业、合法稳定住所（含租赁）的人员及共同居住的近亲家属等农业转移人口要及时给予落户，享受与城镇居民同等待遇。
　　
　　第二，逐步建立统一的城乡住房保障体系，提供廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及发放租房、购房补贴等方式，解决落户城镇的农村居民家庭住房困难。对于进城农民应保障其相关权益，进城农民户籍更改后在过渡期限内可保留承包地经营权、宅基地使用权、山林经营权，继续享受国家有关惠农政策及原户籍地生育政策等；在子女义务教育方面，保证能够就近入学、公平就学，可以继续享受农村义务教育“两免一补”政策等。
　　
　　第三，鼓励外来人口迁移定居。大力推进流动人口服务管理体制和机制创新，试行各部门出台的有关就业、义务教育、技能培训等政策不再与户籍挂钩。把举家迁徙的外来人口作为外来人口户籍制度改革的重点，对于暂不符合条件或暂时没有意愿申请落户的外来人口，特别是高学历、高技能型人才，应进一步完善管理制度，健全服务措施，使其在劳动报酬、子女上学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面享受与当地居民同等的公共服务待遇。
　　
　　（二）保障公共服务均等化配置
　　
　　基本公共服务均等化是新型城镇化的重要内容，为此应逐步提高基本公共服务水平，推进教育、医疗卫生、社会保障等领域基本公共服务城乡均等化，不断缩小城乡差距，实现城乡统筹协调发展。
　　
　　第一，努力促进教育资源均衡发展。逐步缩小县域教育平衡发展的差异系数，保证城乡、校际之间公共教育资源均衡配置。加大对农村学校财政支持，改善农村学校的办学条件，积极探索农村中小学急需学科岗位增加特殊津贴制度，建立教师农村学校服务期制度。加强对外来人口子女、留守儿童、家庭困难学生及残疾儿童等特殊群体关注。妥善安置外来人口子女就读，实行划片招生，就近安排到居住地所在公办学校就读，建立外来人口子女接受义务教育经费保障机制和困难救助渠道。
　　
　　第二，提高医疗卫生水平，建立健全城乡均等的医疗卫生服务体系。构筑城乡公共卫生服务体系，实现城乡基本公共卫生服务均等化。加强县、市级医院为龙头、镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设，健全社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生体系。完善覆盖城乡居民基本医疗保障制度，不断提高职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗这三项基本医保参保人数和报销比例，探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。
　　
　　第三，提高社会保障水平，积极稳妥地推进城乡社会保障制度的衔接与整合，促进城乡社会保障均等化。建立和完善城乡统一的基本养老保险制度，加大政府对参保居民缴费的补贴力度。坚持“应保尽保”的原则，不断提高对城乡困难居民的资助力度，要逐步实现城乡居民低保水平的无差异化。加强异地进城农民社会保障工作，用人单位应为录用的异地农民按照政策规定办理好各项社会保险参保手续。
　　
　　（三）推进土地流转和新型社区建设
　　
　　随着工业化和城镇化进程加快，农民兼业化、农村空心化趋势日益突出，适时推进土地流转和农民集中居住十分必要。
　　
　　第一，完成农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、房屋所有权确权，依据相关法律，遵循农民意愿，有序引导推进土地承包经营权的流转。探索建立政府调控和市场配置相结合的土地管理模式，将新增建设用地指标和非农建设补充耕地指标都纳入有形市场，促使土地利用指标从无偿计划分配到政府政策调控和有偿市场配置相结合，建立城乡统一的建设用地市场。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，鼓励流转土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展规模经营。
　　
　　第二，适度推进新型农村社区建设。在推进新型社区建设的进程中，首先推进农村宅基地制度改革，创新宅基地流转换房制度，通过社区建设提供基本公共服务，通过有选择的发展聚合区促进农民集中居住。在社区建设过程中，避免单一化模式推进农民上楼，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，探索多元化的社区建设模式，例如实施村庄合并型、旧村完善型、城中村改造型、服务共享型等。
　　
　　（四）以扩权强镇促进小城镇发展
　　
　　在新型城镇化背景下的就地城镇化发展进程中，还应当对较大的镇、强镇进行扩权，加快特大型乡镇的改革步伐，强化其人口吸收能力。提升小城镇发展活力的路径在于加快体制改革与创新，为此应深化行政管理体制改革，探索新型财税分配机制，进一步简政放权，实施“扩权强镇”.根据发展现实需求合理撤并乡镇，优化机构设置，理顺条块关系，重点做好城建、治安等城市建设和社会管理方面的行政管理权限的下放。
　　
　　对于发展条件较好、规模较大的中心镇应当按照现代化小城市的目标进行规划，充分争取和利用各种专项建设资金，优先保障用地指标。优化公共服务，加大公共财政对示范镇社会事业投入，积极推进便民服务、文体活动、科技服务、社区服务以及中小学校、幼儿园、敬老院等设施建设。对于一般乡镇则应当适时撤并，扩大镇街规模，突出差异化、特色化发展，加强产业经济的支撑，做大做强经济规模。加快镇街驻地及周边村庄整体改造，将其培育为农村人口转移的重要集聚区。