政府在新生代农民工心态塑造中的责任缺失

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【题目】新生代农民工群体健康心态培育的政府职责探究 
【引言】新时期农民工良好心态构建政府责任探析引言 
【第一章】新生代农民工的基本情况 
【第二章】新生代农民工社会心态不良的主要表现 
【第三章】政府在新生代农民工心态塑造中的责任缺失 
【第四章】新生代农民工良好社会心态塑造的政府责任分析 
【结语/参考文献】政府塑造农民工正确心态的责任研究结语与参考文献

　　三、政府在新生代农民工良好心态塑造中的责任缺失

　　缺即不到位，失指过错、失误。政府责任缺失主要是指责任主体对法律赋予的职责未能恰当履行的现象。其中，包括政府未能充分作为甚至不作为以及政府作为不当两种情况。

　　根据上述对新生代农民工不良社会心态的分析，我们不难发现，该群体不良心态的形成与发展更多与二元城乡结构的制约、社会保障的缺乏、户籍制度的桎梏密切相关。而上述因素的存在很大程度上又与政府的不作为和作为不当有着密不可分的联系。下面，笔者尝试从当前政府部门在新生代农民工群体良好心态塑造中的责任缺失状况进行分析，主要表现在以下三个方面：（1）相关政策落实与监督不力；（2）诉求表达渠道不畅；（3）户籍制度导致公民身份的不平等。

　　（一）相关政策的落实与监督不力

　　为解决农民工进城务工面临的各种问题，中央政府先后出台了多项政策。考虑到政策发挥作用需要一定的运行时间，本文选取了 2002 年至 2005 年中央相继出台的若干项政策和要求，与当前新生代农民工的现实处境进行对照。

　　1.早期出台的相关政策情况

　　2002 年，时任国务院副总理的温家宝在中央农村经济工作会议上，提出了解决进城务工农民工问题的 16 字方针：公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。

　　2003 年“国办发 1 号”文件具体的做出了 6 个方面的要求：取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等；解决拖欠克扣农民工工资，保障农民工权益；解决农民工子女的义务教育问题；对农民工进行职业培训；改善农民工在城市的生活居住条件及工作环境；对农民工进城务工做好跟踪服务。2004 年，中央政府再次发文要求改善农民工进城务工的就业环境。2005 年，中央 1 号文件正式做出将农民工列入产业工人队伍的决定。

　　2.政策落实与监督乏力

　　相关政策出台的动机自然是改善农民工在城市务工期间的生活与工作状况，保障农民工群体的基本权益。政策的运行有其周期，发挥作用也需要一定的时间作为支撑，这是我们完全可以理解的。当前，回顾上述自 2002 年至 2005 年出台的若干政策和要求，我们有理由相信，10 到 15 年的政策运行空间理应足够上述政策效果的出现，但结合本次实地调研发现的情况和收集到的数据来看，新生代农民工仍未获得作为产业工人所应获得的公平对待，在就业机会均等、薪酬按时发放、子女城市入学等多个方面明显处于弱势地位。

　　本次调研中，笔者采用 5 分量表从 6 个方面具体考察了新生代农民的生活满意度情况，分别是工作、收入、居住、饮食、休息和医疗情况。将统计结果转化为百分制，得到该群体对上述六项的满意度得分，分别为 47.5 分、37.6 分、45.2分、52.0 分、55.0 分和 38.2 分。也就是说，新生代农民工群体对与自身基本生活密切相关的工作、收入、食宿、闲暇和社会保障等方面的情况没有一项是满意的。

　　结合调研过程中的观察所得和实地体验，笔者认为，这并非是新生代农民工群体贪图享受、不知满足的结果。高强度的工作和高密度的寝室居住环境等现状，仍在很大程度上没有任何改善。恶劣的生活与工作环境、较低的生活满意度，极易导致新生代农民工群体产生不公平、被剥夺的心态。

　　值得关注的是，国家如此密集地出台了多项要求切实维护农民工的合法权益的政策措施，然而为什么目前新生代农民工的基本权益保护仍面临如此大的困境？这不禁让人对政策执行力和政策效果以及政府公信力产生怀疑。新生代农民工群体流动人数较多且流动性较强，给相关政府部门的政策执行带来了两大难点：

　　首先，相关政府部门需要服务的人数多，政策执行过程中成本较高；其次，群体流动性强，导致流入地和流出地政府部门在管理中相互推诿，最终导致了“管理真空”的出现。同时，具体的政策落实情况又缺乏专门部门的定期监督与考核。这些因素都造成了相关的政策和要求仅仅停留在纸面上，无法在实际中有效落实，致使新生代农民工群体的基本权益迟迟得不到有效改善。

　　（二）诉求表达渠道不畅

　　新生代农民工群体弱势心态、无能为力心态的滋生与蔓延，与其缺乏适当的诉求和利益表达渠道密切相关。劳资矛盾在我国长期存在，并且现阶段，劳资纠纷呈现不断增加的趋势，新生代农民工群体具有较高的维权意识，但不得不面临的情况是，现实中很少存在有效的诉求表达渠道。在这样的背景下，政府的责任缺失主要体现在两个方面：第一，对于新生代农民工自组织的警惕与约束；第二，工会这一半官方组织发挥作用十分有限。这也就是说，政府一方面剥夺了新生代农民工群体自组织获取表达渠道，另一方面政府允许的法定诉求表达渠道实效又极其有限。

　　1.对新生代农民工自组织的警惕与约束

　　有效的诉求表达机制可以保障社会中的每个群体有畅通的表达自我利益诉求的正常渠道。这一渠道的存在有助于社会成员在体制机制内进行利益表达和申诉，避免社会成员选择体制外方式进行权利申诉和维护，降低社会不稳定的可能性。

　　社会成员进行自我组织，以组织化形式与利益相关方进行沟通和交流，是合理的表达利益、化解利益冲突的一种有效方式。结合新生代农民工群体（劳方）具体情况，围绕着工作生活状况、薪资福利获取等基本权益，该群体的利益相关方主要有相关政府部门和用工单位（即资方）。政府部门和用工单位作为正式组织，其组织化程度较高，而新相反地，新生代农民工群体尚未建立正式组织，或即使建立，组织化程度也较低。

　　新中国建立前，组织起来的农民和工人在革命运动中展示了巨大的力量。新中国建立后，工农兵运动也在相当长的时期内对我国社会的常态秩序构成了一定冲击。正反两方面的历史经验告诉我们，组织起来的同质性个体，同时具备十分强大的建设性力量和破坏性力量。改革开放以来的 30 多年，尤其是近十多年来，国家出于对发展大局的维护，对于稳定的强调越发强烈，从而不可避免地导致对社会组织、社会群体的规模和力量的约束和限制。

　　最新统计数据表明，新生代农民工人数已近 1.2 亿，且当前该群体生活处境、心态状况不佳已基本成为社会共识，全国各地已发生若干起以新生代农民工为主体的罢工维权事件，如广州南海工人罢工事件。针对新时期新生代农民工群体总量大、流动性强、维权意识强烈且劳资冲突日益增加的现实，不少地方政府尝试探索通过提高新生代农民工群体的自组织化程度，如广州市曾试图将新生代农民工“同乡会”合法化，借此加强对该群体的管理和服务。然而在全国维护社会整体稳定的总体需求下，地方政府的改革探索也无疾而终，国家对于新生代农民工群体的自组织状况始终保持着警惕和约束的态度。当然，这是以牺牲该群体一个重要的利益诉求表达渠道为代价的。

　　2.工会组织发挥作用十分有限

　　理论上说，各级工会组织是我国工人阶级联系和沟通的桥梁，是工人群体权益的代表者。在我国，工会组织具有半官方的性质，在新生代农民工自组织受限的情况下，各级工会组织理应更好地发挥新生代农民工群体诉求渠道的作用，但实际情况并非如此。工会的企业覆盖面有限、新生代农民工群体入会人数则更加有限，导致了工会组织无法在新生代农民工群体利益受损时，有效地代其发声。

　　首先，工会组织一般仅在国有和集体所有制企业中设立。除此之外，工会组织还存在于一些为数不多的规模大、效益好的民营企业中。而新生代农民工群体，由于受自身文化水平和技能所限，仅有极少数人可以进入国有、集体所有制企业或名气较大的私营企业中工作，绝大多数的用工单位是人数较少、规模有限的民营企业。一方面，这类企业不存在工会；另一方面，即使成立了工会，也只是徒有其表。在这样的现实条件下，工会无法有效承担起新生代农民工群体利益诉求表达渠道的作用。

　　其次，即使在已经建立起工会组织的企业中，新生代农民工入会的比例也不太理想。2010 年，全国总工会为了解新生代农民工情况，抽取了全国范围内 1000家建立有工会的企业进行调查。结果显示，新生代农民工入会率偏低，该群体中加入工会组织的人数比仅为 44.6%,很大一部分人不清楚所在企业的工会负责人是谁以及工会办公的地点在哪里。①本次调查也发现，当新生代农民工遇到紧急困难的情况时，仅有 5.8%人表示曾获得过工作单位、党团工会等正式组织的帮助与支持。由此可见，工会这一半官方组织无法成为新生代农民工群体维护权益、进行诉求表达的有效渠道。

　　（三）户籍制度致公民身份不平等

　　20 世纪 50 年代开始实行的户籍制度，是我国城乡二元经济社会结构在制度上的体现。户籍制度存在的最大问题是，户籍与公民身份权利、各项社会福利相挂钩。由于户籍制度的存在，新生代农民工群体实际上成为游离于城市和乡村的双重边缘人，导致该群体边缘化心态普遍。同时，由于户籍制度在短时间内很难发生变化，导致新生代农民工群体对于未来的身份定位产生了迷茫与焦虑，对于改变自身处境产生无能为力的感觉。

　　从政府责任缺失的角度来看户籍制度，我们可以说，户籍制度的制定与实施是政府作为不当的体现，它人为地将一国公民划分为城市居民和农村居民，并根据身份的不同分别进行资源的配给，人为地制造并允许不公平现象的存在。尽管户籍制度的存在曾经发挥了一定积极作用，但是，户籍制度运行至今，负面作用日益凸显。因此，政府应尽快启动户籍制度改革，将附着在户籍制度之上的一系列社会福利功能剥离，还原户籍制度仅仅作为人口管理与服务的一种标识。然而。

　　户籍制度及与之相配套的资源分配制度的存在，不可避免的损害了人数众多的农村籍居民的利益，尤其是处于城市和农村之间的农民工、新生代农民工群体等“夹心层”的利益，客观上对当今社会上城乡之间、居民收入之间差距逐步拉大起了推波助澜的作用。

　　户籍制度人为造成公民身份的不平等，对于新生代农民工而言，主要体现在他们无法在城市中获得与其能力和贡献相匹配的公正待遇。笔者实地调查中发现，仅有不到三成的新生代农民工表示在城市工作及生活过程中，从来没有或者比较少的遭受不公正待遇。此外，从他们所遭受到的不公正待遇的具体表现来看，调查结果表明，“无法得到相应的社会福利”占 32.8%;“同工不同酬”占 21.3%;“工作机会不平等”占 18.6%;“拖欠工资”占 13.9%;“工作种类不平等”占 12.6%.

　　由此可见，新生代农民工遭受的不公平对待主要集中于社会保障、工作机会以及薪资报酬等领域，而这一问题的根源即为户籍制度所导致的公民身份不平等。