城市居民小区治理制度研究

　　摘要：小区治理与广大人民群众的生活质量息息相关，住得是否安心是一个关涉千家万户的重大民生问题。目前，小区治理制度建设存在问题，容易造成业主与政府的对立。对此，需要加强治理制度建设，加快推进小区治理具体化、程序化、制度化，通过完善相关法律法规，保障业主权益。本文通过介绍我国小区发展经历的阶段，列举了一系列影响治理秩序的问题，同时借鉴境外治理经验，提出一些完善居民小区治理的制度建议。

　　关键词：小区治理;物业服务;业主组织;

　　一、引言

　　（一）理论意义

　　“一般称小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000-15000人)相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。”城市居民小区是构成一座城市的“细胞”，是一个集居住、服务、经济等功能于一体的小社会。小区治理的环境与广大人民群众的生活质量息息相关，住得是否安心是一个关涉千家万户的重大民生问题。小区治理可以说是社会治理的“神经末梢”，既是基层治理的基本单元，也是其重点和难点。正所谓安居才能乐业，业主对于美好生活的向往应当就是完善小区治理的总目标。

　　（二）实践意义

　　基层工作是服务群众的最后一公里。党的十九大强调：“推进社区治理体系建设，这就需要将重点着眼于基层。”小区是基层治理的最前沿，因此，推进社区治理体系建设工作的出发点应当就是推进小区治理制度建设。实践中，影响小区治理环境的问题有些是开发商的遗留问题，有些则是物业服务的问题，但通常业主不作区分，凡是不满意的、不顺心的事情都归责于物业服务，只要业主认为以上问题无法及时有效得到解决，就会把矛头最终指向政府，抱怨政府腐败，抱怨开发商串通政府，抱怨政府对物业公司缺乏监管、不作为。最终结果是政府成了业主们不满的对象。

　　因此，小区治理制度建设不完善容易造成业主与政府的对立，而加强小区治理制度建设，运用法治思维，切实将矛盾化解在基层、将问题解决在基层，是缓解这种紧张的有效方法。

　　（三）文献综述

　　随着我国住房商品化改革、社会经济的快速发展以及城镇化进程逐步加快，房地产行业已经成为国民经济的重要组成部分。2020年我国物业管理行业营业收入达11800.3亿元，占GDP比重达1.16%。与此同时，有关物业和业主权益的案件日益增多，这反映了目前业主对于高质量生活的追求和当前不完善的小区治理环境之间存在矛盾，小区治理问题成为城镇化发展的一大短板。中国城市基层治理中出现的城市居民小区治理问题得到学术界的越来越多关注。

　　当前学术界对小区治理的大部分研究都散落在社会学、公共管理学等方面，鲜有以宪法与行政法的学科角度对我国城市居民小区治理制度的探讨，有关法学的内容也多是强调完善小区业主自治和有关物业管理的研究，缺乏系统完整的小区治理制度研究。笔者查阅了有关的书籍和资料，学习文章逻辑，借鉴前辈观点。这些着述包括但不限于：韩阳在《论住宅小区物业管理》中，对住宅小区物业管理中存在的不足进行总结，针对住宅小区物业管理存在的问题、给小区环境带来的影响提出了建议，并且对如何进一步改善小区环境提出了建议——在进行小区环境治理的过程之中，小区物业起到了十分重要的作用，必须要对物业管理给予高度的重视。毛寿龙在《人类秩序、小区治理与公共参与的纯理论》中对小区治理秩序进行了研究，认为正因为业主大会基本上不可操作，所以小区治理结构的生长存在很大的困难，且从治理结构上来说，管理好的小区也就是物业好，治理结构未必好，同时提出目前比较成功的商业小区治理模式一般都有如下基本元素——首先是成功的民主，其次是成功的规则治理，第三需要有一定水平的公共参与。陈方秀在《我国现代住宅小区物业管理中的业主自治》中认为，在我国物业管理实践中，业主的自治权益不断受到来自政府和物业管理企业的漠视和侵害，要真正实现住宅小区物业管理的自主化，必须从完善相关立法、规范政府行为入手，健全业主自治权益保障体系并培植业主自治的生态环境。另外还参考了一些对小区治理过程中出现的某类具体问题进行研究的文献。

　　小区是城市的缩影，小区的容貌构成城市的整体形象，小区治理是城市管理工作系统的重要组成部分。因此，小区治理的成效影响一个城市的市政形象。小区是每个人日常生活的出发点，也是归宿点，我们没有理由不去关注，也没有理由不去努力推进它的发展。

　　二、背景

　　研究小区治理制度，我们首先应当关注我国城市居民小区已经由“熟人小区”向“陌生人小区”转变。

　　城市居民小区的发展经历了两个阶段。

　　第一阶段是“熟人小区”。费孝通《乡土中国》里提到“熟人社会”，传统的乡土社会基于血缘、地域的关系，甚至可以夜不闭户、路不拾遗，邻里之间甚至几代人都能说出名字来。与之相对应的是城市社会。新中国成立后，不少城市住宅区按照单位来建设建造，分配给同一单位或组织机构的人。大家并不单纯只有邻里这一层关系，还有同事、上下级等工作上的关系，其子女之间往往也会有同学关系。说是邻里，其实本质上可能更接近传统村社，差别只是把农业人口关系置换成了产业工人、公务员等职业关系，大家仍然是同劳动同生活的小圈子。这也形成了上个世纪某阶段的大院文化。在过去的这种单位房时代，基于工作单位的关系而组成的熟人小区，几乎是柴米油盐、家长里短的居住共同体。

　　第二阶段是“陌生人小区”。自20世纪80年代后期至今，我国城市建设迅猛发展。伴随着我国住房体制改革，福利分房被住房商品化取替，同时单位制逐渐解体，单位人逐渐成为社会人，住房与单位不再绑定。社会力量以市场化方式参与，成为小区治理的重要力量。在城镇化的进程中，人们住进了现代化的小区，邻居却变成了陌生人。不少人都有此体会：在同一栋楼了住了数年，左邻右舍姓什么都不知道。小区不再由基本属于同一个工作单位的熟人组成，过去紧密的邻里关系变得十分松散，基于情面和人情世故的传统邻里关系向基于规则合同契约的现代城市关系转变，而后者得到有效的保障是前者发挥作用的前提。小区治理环境变得复杂，治理难度增大，这对小区治理制度提出了更高的要求。

　　现代城市的形成主要是基于契约关系，而非身份关系。这符合梅因在其名着《古代法》中的着名论断：“所有进步社会的运动，到此为止，都是‘从身份到契约’的运动。”我国小区治理的大环境正处于“陌生人小区”阶段，梅因所说的“从身份到契约”也可以转换成“从团体本位到个人本位”。基于现状，如果要构建和谐有序的小区环境以及团结的居民关系，应该从提倡契约精神开始。契约本身未得到构建和普遍遵守的情况下，单纯地构造人情社会，至少在城市这个前提下是脆弱和不牢固的。

　　因此，我们完善小区治理要先打好社会基本契约关系的构造基础。我们没有必要过于感慨回不到过去大杂院式的熟人小区：没有必要在一个社区中构建传统式样的人际关系，实施起来也很困难，效益也不高，也未必水土相符。要构建和谐有序的小区环境以及团结的业主关系，应该从提倡契约精神开始，树立规则意识，由人治小区向法治小区转变。有了这个基础才能有后续的升华。良法是善治之前提，立法是法治的基础。应加快推进小区治理具体化、程序化、制度化，通过完善相关法律法规保障业主权益。

　　三、影响居民小区治理的主要问题

　　（一）物业服务供给与业主需求不对称

　　物业服务公司是受业主委托与业主委员会签订物业服务合同或者通过与建设单位签订前期物业合同而向全体业主提供专业化物业服务的企业，物业服务企业开展的受托服务工作是政府市政管理工作的延伸和补充。例如，物业区域的环保、卫生、治安、交通等服务管理事项，实际上是政府市政管理在物业产权私有化的基础上实现“私营化”。然而在现实生活中，物业服务企业与业主之间经常处于对立的关系，这成为物业纠纷频发、影响小区有效治理的重要因素。

　　总体来说，形成对立关系主要是由于物业服务供给与业主需求不对称。物业公司作为企业，其根本目的在于赢利本无可厚非，但不能以此为借口降低服务质量从而牺牲业主利益。部分物业服务企业存在行为不规范、管理服务质量不达标的问题。某些物业服务企业管理制度不健全，缺乏科学的管理能力，部分从业人员综合素质较低，缺乏应有的沟通能力、服务意识和操作技能等，导致不按照规定或约定履行自身职责，或者提供了质价不符的管理服务。

　　如今我国一些经济发达地区的房价已经达到了几万、十几万每平方米，业主承担了如此高昂的房价，面对的却是与房价明显不匹配的物业服务，极易让业主产生心理落差，满意度与获得感大打折扣。新建小区一般比较光鲜亮丽，但大多难逃入住后不出几年便呈现出颓败之势的规律。一方面是由于自然原因，例如建筑外表面由于常年风吹日晒、雨水冲刷，遭受自然侵蚀；另一方面是由于缺乏日常维护，例如电梯、健身器材等共用设施经常无法及时进行维护检修，出现故障导致业主被困甚至受伤的情况时有发生。

　　新冠疫情暴发更是凸显出由于物业人员配备不足导致的种种问题。人员数量较少，小区管控难度较大，容易让小区成为失管地带，产生防控漏洞。小区是疫情防控的第一线，而就是这么重要的一道防线，经常是一人值守兼任多职，既当保安为小区居民测量体温，又当出入证办理登记人员，还要做好返家入户登记，经常还要客串一下小区快递员为隔离居民送生活必需品、搬运快递等。人员配备不足，又与物业费无法及时收取有关。甚至有人调侃：衡量一个小区整体物业服务质量如何，可参考门口保安人员精神风貌如何。一个保安人员都穿着邋遢、不修边幅的小区，一般就是物业费收不齐的小区，连保安人员工资都需要压缩的小区，整体物业服务质量不会很高。

　　众多小区都存在物业费收不齐的现象，只要大部分业主交了物业费，剩下的小部分人物业公司一般情况下会采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，实际上是大部分交了物业服务费的业主“养着”少部分不交费的业主。通常业主都对自己拒交物业费有着充分的理由，归纳起来就是：既不满意物业公司提供的服务，又不见物业公司改进。众多纠纷迟迟得不到妥善解决，广大业主认为自己支付的物业服务费用与享受到的服务完全不对等，于是产生心理落差，以拒交物业费作为对抗。

　　物业服务费无法及时收齐，物业公司资金缺乏，会导致服务质量下降。已经交费的业主没有享受到相应的服务，更进一步加重物业公司与这部分业主之间的对立。已经交了物业费的业主看到没交物业费的业主“平安无事”，便也拒交物业费，形成了“低服务质量——低缴纳率——更低服务质量”的恶性循环，小区衰败由此开始。

　　（二）业主组织缺位

　　首先是业主委员会成员的选举。召集专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上的业主参与表决，往往仍会受小区规模、选举经费、参与意愿以及利害关系群体的阻碍等因素影响，即便有政府主管部门的指导及居民委员会的协助，选举活动仍步履维艰，动辄耗费数月，甚至部分小区根本无法进行选举。繁杂的操作性规定是物业服务纠纷源头之一，通过层层限制业主意思表示整合机构的权利，削弱了其自治性。

　　业主组织一头连着物业公司，一头连着广大业主，当出现物业服务供给与业主需求不对称的问题时，有一个履职尽责的业主组织就显得至关重要。《物业管理条例》第五十三条规定：“召开业主大会会议，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应当给予指导和协助。”《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”问题是多数情况下此种监督指导和协助极为有限，由于法律对业委会成立的非强制性态度，成立业主大会和选举业委会缺乏有效的机制。

　　作为桥梁和纽带的业主组织如果缺位，会导致不能有效地整合业主的意思，不利于合民意、集民智。无组织则无权利，无组织就无法凝聚业主力量。完善小区治理需要发展业主自治组织，发展业主自治组织需要明确业主自治的法律地位，赋予其一定的权利。业主大会是小区权利机构，但是我国法律一方面不承认业主大会的独立责任，一方面又必须保证业主大会内部成员的有限责任，产生了一种内在的逻辑混乱。

　　（三）相关法律规定不够完善

　　除了上文提到的法律对业委会成立的非强制性态度问题，另外还有法规不健全、执法环境较差以及相关法律法规对小区治理方面的规定过于分散等问题。除了《民法典》第六章“业主的建筑物区分所有权”和《物业管理条例》涉及一些，其他规定多散见于各地方性法规、部门规范性文件，缺乏统一的效力位阶更高的小区治理方面的法律规定。

　　现有的相关法律规定也过于笼统并且缺乏执行力。例如根据《业主大会和业主委员会指导规则》第八条规定，物业管理区域内，已交付的专有部分面积超过建筑物总面积50%时，建设单位应当按照物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的要求，及时报送筹备首次业主大会会议所需的文件资料。那么没有及时报送或者不报送的结果怎样呢？第五十条规定：“已交付使用的专有部分面积超过建筑物总面积50%，建设单位未按要求报送筹备首次业主大会会议相关文件资料的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府有权责令建设单位限期改正。”具体如何改正，未按要求报送资料的违法行为有何惩罚措施，对此没有规定具体实施细则。仅仅把早就应该报送的资料延期报送就可以了吗？如果不改正呢？没有法律责任制度做保障，法律、法规设定的各种义务就如同道德宣示，难以实现其调整社会关系的功能，更难以实现其立法目的。

　　有效的监督惩罚措施能够对相关违法行为形成威慑，从而增强相关法律法规的执行力。这些问题都是将来立法需要进一步完善的。

　　四、境外居民小区治理比较与经验

　　西方学者认为业主组织的性质类似于政府部门，包括在小区征收管理费、制定制度规则、向业主提供服务和私人分割公共利益等。奥布莱恩等人研究发现，业主自治组织在地方治理方面也起着举足轻重的作用，甚至被视为“私人政府”，可以承接一部分原本应由政府提供的公共服务。有学者在研究中国业委会价值时认为，随着中国住房改革的实施，其政治影响表现体制内私有制内容的增加。业委会的出现更像是中国富裕阶层开始主张自己的一种方式，是一种以微观上具有重要政治意义的方式扞卫自己物质利益的方法。

　　（一）多元小区治理体系

　　我国香港是中国经济和社会发展的代表城市之一，在基层小区治理上积累了数十年丰富的经验。我国香港以法制社会和公民社会为基础，在多元文化的包容之下，香港特区政府在社区大力推广的是以自治为主、行政为辅的业主立案法团治理模式。同时，在财政上给予了民间组织大力支持，属于“政府出钱，民间组织办事”的“合作互动”。

　　香港特区政府为加强对物业的管理，促进居民的联系，维护社区的稳定，在居民居住区推动成立互助委员会和业主立案法团等居民组织。互助委员会（互委会）由大厦居民构成，目的在于改善大厦的保安、清洁和一般管理事宜。截至2022年3月，全港共有超过1600个互委会。但互委员会根据《社团条例》注册成立，不属于法人团体，其法律地位以及其成员的法律责任不明确，其活动准则主要是居民的自愿合作，不易解决内部纠纷，对不参加互委会的住客没有约束力，其管理权限和法律地位明显不足。业主立案法团是私人大厦业主根据《建筑物管理条例》成立的法人团体。法团成立有严格的要求及程序，《建筑物管理条例》旨在为法团的成立和运作提供法律纲领，以便私人大厦业主成立法团，更妥善地管理自己的物业。

　　管理和维修建筑物并非简单的事情，涉及的工作繁多，包括清洁公用地方、处理垃圾、保安，以及非经常性的工作，例如聘任物业公司和维修建筑物等。如建筑物未成立法团，根据建筑物公契的规定，建筑物所有管理和维修事宜可能须由全部业主共同决定。对于由数百甚至数千个单位组成的大厦或屋苑来说，这不但费时费事，而且不大可行。

　　要妥善管理建筑物，让业主有舒适的居住环境，并使他们的资产不会因建筑物管理和维修不善而受到影响，成立法团虽不是唯一的途径，但却是最可行的方法。法团是根据条例成立的独立法人组织，在法律上代表所有业主管理建筑物的公用部分，行使和执行有关的权利、权力、特权和职责，并有权任免物业管理公司及监督其工作。法团负有法律责任，妥善管理和维修建筑物的公用部分，并须采取一切合理必需的措施，以执行公契载明有关建筑物公用部分的管理职责。法团有权决定是否聘请受薪员工、物业管理公司或其他专业机构及人员，协助或由其代表法团执行法团根据条例或公契拥有的职责和权力。管理私人大厦是业主应尽的责任，香港特区政府在大厦管理方面的政策，一直是鼓励和协助业主成立合适的居民组织，以便他们有效地管理大厦。

　　与内地不同之处在于，香港特区的业主自治组织（业主立案法团）由政府主导和策划推动成立，业主立案法团是法人团体，成立之后具有管理业主的法律权力。内地小区业主委员会成立过程中政府起到的推动作用有限，业主不积极申请成立业主委员会，政府便没有动力去促成，即使业委会成立，因其并非官办的行政性组织，又缺乏行政指导监督，其执行力也极为有限。基于此，建议在小区治理体制上借鉴我国香港经验，探索由政府、业主和企业共同组成小区治理组织，具体承担小区管理的职能，共同促进小区的有序治理。

　　今后可尝试从以下方面进行改革：一是引进香港特区业主委员会是法人组织的做法；二是各级党委、政府要鼓励在职干部兼任业主委员会主任，与基层党建结合起来，将问题解决在基层，将矛盾化解在基层；三是成立专门的工作协调机构，指导业主委员会依法履职，保证业主正当权益；四是市、县(区)、街道分别给予支持和帮助，解决工作中的实际困难，落实工作经费和工作津贴。

　　（二）推动专业化物业服务模式

　　发达国家的物业管理制度发展较早，发展至今均较为成熟。美国乔治·A·霍尔特首先创办了现代意义上的物业管理行业组织，此后又成立了建筑物业主组织，也是第一个全美业主组织。美国住宅小区基本上是业主自我管理，小区都有一个“业主协会”（Home Owner of Association）简称“HOA”，由业主组成并强制性参加。

　　业主协会是物业小区内自治性的管理组织。美国《统一区分所有物业产权法》第三章第一条规定：业主协会的组织形式为非营利公司法人或非公司法人。HOA在美国是非营利性的法人组织，具有独立的法律地位，可以作为法律主体。美国的业主协会由小区内所有业主组成，并代表业主们对共有部分行使权利和承担义务。开发商在规划的时候就要决定是否成立HOA，全体业主们决定要交多少费用以便维持社区基本维护维修，还要设定规章制度（Bylaw），常称为的CC&Rs，（全称Covenant,Condition and Restrictions）意为契约、条件和限制。

　　HOA在美国是非营利性的法人组织，具有独立的法律地位，可以作为法律主体。成立HOA后，就会由指定的物业管理公司基于这个社区的CC&Rs来进行管理。专业化管理是美国物业管理最显着的特点之一。物业公司一般只负责整个住宅小区的整体管理，职责主要是制订管理计划、编制预算、制订保养计划、负责租金收取和营销活动等。物业具体服务内容由业主决定，由物业公司聘请专业的保洁、保安、绿化、设备维修等服务公司承担，尤其是保安工作由安检警察来做。安检警察隶属于警察局，具有执法权，可以对业主违规违约行为进行处理。业主要遵循物业的规定，HOA有权力对业主进行罚款，业主有违规行为的话，一般第一次会警告，业主不可以不理，等卖房子的时候还是要清除违规。

　　对此，我们可以借鉴美国经验，推动专业化物业服务模式，转变业主观念，加强业主自治建设。一方面，物业公司应该积极作为，主动提高物业服务质量，加强人员培训，对于专业性比较强的工作可以将服务项目外包，实现管理与具体作业的分离，满足业主需求，提高服务效率。另一方面，正所谓“一分钱一分货”，业主既然想要高质量的服务，就应接受物业费适当的上涨以提高物业公司改善物业服务质量的积极性，当然具体涨价幅度要通过全体业主投票决定。同时也要明确规定价格对应的服务质量的标准。如果物业公司达不到服务治理标准，可按照违约处理，业主可追究其违约责任。行政部门也应当加强监管，设定一定的处罚标准，处罚由警告、罚款直至剥夺其行业资格使其退出市场依次组成，对物业公司产生警示作用，督促不合规的物业公司积极整改。

　　五、完善居民小区治理主要制度建言

　　推进小区治理制度建设，重点应当关注物业公司以及业委会双主体的作用，二者要做到不缺位、不越位。

　　（一）推动业主组织应建尽建、有效履职

　　业委会作为业主大会的常设机构，目前对于业委会法律地位的态度还是比较审慎的，理由大多是为了防止其滥用职权，体现了行政机关对于业主自治组织的履职能力存在疑虑。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。基层政府不宜对小区事务进行大包大揽，否则容易造成业主与自己的直接对抗。因此，应该鼓励小区业主自我管理，政府则是做好规则的提供者和监督者。

　　业委会应建尽建、有效履职是物业服务质量的重要保障。具体选举是小区业主实现自治权的过程，但街道办或其他有关部门应当加强对选举过程的监督，如果在业委会成立的关键环节无法保证公平公正，一味强调业主自治无异于无源之水、无本之木。按照《布莱克维尔政治学百科全书》对自治的定义，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”，小区自治是业主或业主组织对其所在小区全权治理的一种模式。显然，在这种完全的小区自治中，政府并不构成小区权力的一部分，小区的日常运作和各种事务的处理完全依赖个人及小区自治组织。虽然这样的自治模式满足了业主自我管理、各负其职的愿望，但由于政府的缺位，小区难以直接分享政府拥有的资源。

　　发展业主自治的重要前提是有一个能够真正代表全体业主共同利益的业委会，因此在选举过程进行适当的行政干预是有必要的，对不符合规定的业委会不予备案，不得以自治为名完全排斥政府的介入。街道办等有关部门具有对辖区内小区业委会的成立进行指导和监督的法定职权。在对业委会备案申请进行审查的过程中，应当首先对业委会提交的备案材料的完备性和正确性进行审查，但如果仅仅止于书面审查，可能会流于形式，因此，除了审查所提供的材料是否齐全之外，还应当对选举程序和人员构成的合法性进行审查，切实履行好监督职责。

　　业委会建立之后，还要预防业委会在履职过程中形成权力垄断。成立业委会的初衷是本小区的事务大家说了算，而在现实履职过程中常常出现小区的事务由业委会少部分人说了算的情况。大部分业主忙于各自本职工作，对业委会的监督较为匮乏。业委会的职权是业主大会赋予的，若其履职行为无法体现全体业主的意志，应当充分保障业主罢免不称职业委会并重新选举新的业委会的权利能够及时实现。业委会是自治组织，但不是行政主体，无行政职权，应警惕个别小区业委会的“黑恶势力”打着自治的旗号剥夺广大业主投票及决策的权利。

　　小区事务理应由全体业主共同决定，但事无巨细随时召开业主大会不具有可操作性，并不是每位业主都有时间管理本小区繁杂的事务，也不是每位业主都有丰富的专业管理经验，日常管理事务有必要通过设立专职业委会去具体操作执行。相比传统的无偿服务型的业委会，专职业委会应当建立工资薪酬制度。仅凭一部分热心业主的一腔热情，也许能够应付临时矛盾、亟待解决的问题，短期内可能效果不错，但后劲不足，不利于长期发展。应建立长效稳定的工作模式，可按需试行弹性工作制、错时工作制、周末轮班制。同时注意组织策划各类活动的时间向晚上和周末倾斜，确保业主能够有广泛参与的机会。充分利用网络投票处理小区事务，公共信息及时公开，拓展业主对业委会日常工作进行监督的途径，让业主切实感到“自己的地盘自己说了算”，提高业主的主人翁意识和参与感。小区业主的参与感和归属感越来越强，能够意识到自己作为小区成员的权利和义务，在日常生活中会更多地考虑小区的整体利益，有利于物业服务工作的顺利开展，也更方便小区治理。

　　（二）让立法反映民意、解民之忧，树牢法治意识

　　良法是善治之前提，立法是法治的基础。立法部门应尽快建立和完善小区治理法律法规体系。已经出台的法规政策层次不高，没有涵盖小区治理的全部内容。要通过制定效力位阶更高的集中统一的法律，整合各地方性物业管理条例以及相关法律法规的规定。针对有关规定实践性不足、刚性较差问题，要通过制定具体的实施细则，加大监督力度，明确处罚制度，增加违法成本，从而对有关违法主体形成威慑，加强相关法律法规的执行力。

　　民众的权利意识觉醒已成为必然的趋势，“现代社会经济发展会引起思想领域日益强调个人自主和自我表达的权利诉求，力求从强制权威的桎梏中解放出来”。业主的麻烦和愤懑减少了，基层治理就能更加顺畅。小区治理制度不健全，执法环境较差，与法治建设滞后于小区治理的发展息息相关。

　　要通过立法确保业委会能够维护与实现的是最大多数业主的共同利益。对此可以通过适当扩大业委会决策事项范围、加强业主委员会监督、加大业主委员会决策事项公开力度、建全业主委员会纠错和退出机制等多种方式，创新多元治理主体间的互动机制，提高小区治理水平。

　　作为小区业主意思表示整合机构的业主自治组织，无论其实际运作现状还是现行行政法规（《物业管理条例》）、现行部门工作文件（住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》）的规定，都没有或者没有很好地体现其应然定位。按照规定，首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。这意味着，如果建设单位不参加业主大会的筹备，房地产主管部门就可以以筹备组不符合条件为由，不同意召开业主大会，不接受业主委员会的备案，从而使开发商事实上享有了否决权。这样，业主大会的代表性、自治性很可能大打折扣。

　　根据《物业管理条例》第十二条规定，选聘和解聘物业服务企业的业主大会应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。而根据《民法典》第二百七十八条规定，选聘和解聘物业服务企业应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。要达到“三分之二以上”参与表决，业主大会的会议难度很高。2021年以来，因为达不到《民法典》中业主大会应当“双三分之二”参与表决的基本要求，不少小区的业主大会不能有效召开会议。全国不少小区业主大会召开及业委会工作的推进陷入某种僵局。当出现有些小区开发商持有的房屋专有面积占比超过三分之一的情况下，只要开发商作为业主不参与首次业主大会表决，这个首次业主大会就无法有效召开，也不能依法产生首届业委会，也不能通过任何有效的业主大会决议。比如，业主想换物业公司，但物业公司是开发商的子公司，开发商可以不参加业主大会，让参与投票的专有部分面积达不到三分之二。即使参与，也能站在大多数业主的对立面，投出反对的一票，让专有面积投票数达不到双三分之二的双二分之一。因此，个人认为，有必要出台相关法规，对开发商的投票权进行限制。

　　（三）互相配合，共同发力

　　物业管理服务是一种全天候、宽领域、不间断、多形式的过程服务。物业服务企业与业主之间的关系既是管理服务与被管理服务的关系，又是相互依存的关系。物业服务企业与业主之间应当建立一种良性循环、互利共赢、共生共荣的合作发展关系。

　　小区治理归根结底还是依靠业主与物业公司。业主大会选举产生业委会，代表全体业主的直接利益，业委会和物业公司都是独立的行为主体。二者职能存在交叉，而且缺乏更高层级的管理组织对二者的关系进行协调，因此，治理主体间存在的矛盾经常不能得到及时有效的解决。业委会上面没有“上级行政单位”检查把关，地方政府作为外部监督者作用十分有限。治理主体间存在矛盾的根本原因在于小区治理体制不合理。因此，在提升小区治理水平的过程中，需要在物业公司与业委会订立书面合同的基础上，由政府适当介入、切实履行好监督指导义务，理顺物业公司与业委会间的关系。应当运用法治手段培养业主和物业公司的规则意识，树立依法解决矛盾纠纷的观念。

　　物业服务企业提供的物业管理服务是市场经济下以营利为目的的企业提供的商品服务，业主在享受物业管理服务的同时应支付对价。业主和物业服务企业的目标和愿景应当是一致的，在发生意见分歧时，双方应采取平等、包容、协助、友好协商的态度解决问题、化解矛盾。业主应分清问题的责任主体，社会中的不良现象，政策的滞后问题，建设开发问题，道路、交通、水电等不配套等问题，物业服务企业并不是直接责任主体，物业服务企业虽可帮助协调解决，但不应将矛盾转移至物业服务企业。业主应树立公共意识和管理意识，在享受物业服务的同时，也要接受物业管理，对物业服务企业正当的管理予以理解配合。

　　对于物业服务企业而言，物业管理绝非仅是门卫、保洁、园丁的简单工作。物业服务企业应更新工作理念，树立服务意识，提升管理服务水平。物业服务企业应加强员工培训，不断提升工作人员的综合素质和管理服务能力，做到政策清楚、管理有方、服务热情，应严格履行合同约定和行业服务标准，提供质价相符的管理服务。

　　同时应当注意到，在权利意识空前高涨的法治社会，连国家机关的公文都要求公开透明，将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉，物业公司应当摆正位置，端正思想，靠优质透明的服务来获得业主的支持和理解。

　　作为政府，应当认识到小区治理秩序对社会稳定的重要性，积极介入，对物业公司加强监管，对业主自治组织加强指导和监督，给业主与物业公司构建良好的沟通平台。作为法院，应当重视物业纠纷，通过诉讼平衡业主和物业公司的利益关系。各方一起努力，必然能大大减少物业纠纷，提高小区治理水平，建立和谐小区，让人们安居乐业，促进小区治理与基层社会治理深度融合，打通服务人民的“最后一公里”。

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