我国特种设备安全风险管理控制措施

　　第 4 章 我国特种设备安全风险管理控制措施

　　4.1 政府监管部门的控制措施。

　　特种设备安全管理在世界各个国家，政府都是起主导作用的，一个国家的特种设备安全监管模式如何就是由政府决定的，所以要做好特种设备安全管理工作，必须是由政府本身做起的，政府监管部门主要从法律规章建设、强化依法行政、加大安全投入、推进科学进步等四方面来进行特种设备安全管理工作。

　　4.1.1 法律规章建设。

　　从 1982 年我国第一个特种设备安全监察法规颁布开始，经过二十多年的努力，我国特种设备安全法规体系建设取得的进步有目共睹，特别是这 2013 年我国通过了《中华人民共和国特种设备安全法》，把对特种设备的安全监管上升到了法律的高度，具有里程碑般的重大意义。[27]

　　但和发达国家相比，我国对于特种设备的立法还是相对滞后的，对特种设备安全管理起步较晚，法规体系还不够完善，并且存在着有些法规的很多内容与市场经济体制和实际工作不相适应的现象，有些针对个别特殊种类的特种设备的法规还存在互相矛盾的问题，这都是以后我国在健全特种设备法律法规方面应该着重解决的问题。

　　未来我国的法律规章建设重点应放在实现特种设备管理法制化、规范化的法规标准制定上来，对于不同的特种设备，针对其特点，制定不同的法规标准。

　　同时，加紧与"特种设备安全监察条例"配套的安全技术规范制定和修订工作，分门别类制定各项指令，将要求细化。在把握我国政策大方向的基础上，大胆尝试西方国家成功的管理经验，将其合理运用到我国的立法工作当中来。另外，要加强法律法规的宣传力度，普及法律的受众面，让更多的群众知法、懂法、守法。最后还要加强地方立法工作的建设，地方政府应该充分考虑自身的实际情况，努力推进地方立法工作的步伐。

　　4.1.2 强化依法行政。

　　依法行政是依法治国的重要组成部分，特种设备安全事关我国的公共安全，行政监督是特种设备安全管理工作中不可或缺的一部分。前文提到，我国现阶段的特种设备安全管理工作还存在着重政府，轻市场的现象，政府机构中间还存在着权责分配不明的现象，这些问题的存在制约了特种设备安全工作的进一步开展。

　　政府部门要敢于转变政府职能，合理设置政府机构，实现从计划经济条件下的全能政府向社会主义市场经济条件下的有限政府转变。具体做法可以是：

　　把现阶段工作性质雷同的部门进行合并，统一到一个大的综合部门来进行管理，减少不必要的层级关系和原部门间的职能交叉和权限冲突，实行扁平化的组织结构，减少工作环节，提高工作效率；将立法、执法、检验三权分离，把制定特种设备政策、审查审批、行政复议等职能纳入政府权力机关的工作范畴，把监督检查、调查取证，行政处罚和行政强制等职能纳入执法机构的工作范畴，把技术检验、检测、检疫等各项职能纳入社会中介组织的工作范畴，使得三者互相监督，避免徇私舞弊，以保证政策制定、行政执法和技术检验三类机制的公正与高效。[28]

　　推行重大问题集体决策制度，提高群众的决策参与度，组建专门的专家团队，提供相关问题咨询服务，采取社会公示和听证制度，提高执法的透明度。

　　特种设备与人们的生产生活息息相关，关于特种设备的管理规范要切实保护人民群众的切身利益，提高公众的参与度。具体做法可以是：组建相关行业协会，定期召开特种设备知识讲座和相关问题讨论会，听取各方意见，并建立有效的沟通机制，使政府机关能够接收到这些信息，再做出决策；利用互联网、新媒体等方式扩大受众范围，召开听证会广泛争求群众意见；组建权威专家团队，在特种设备安全管理过程中遇到问题可以第一时间向专家咨询，进一步修正和完善决策，得到更为专业的解决方案；以上方案的建立可有效提高政府决策质量，确保政府工作做到公开、公平、公正。[29]

　　规范行政执法主体，加强执法人员教育，整顿行政执法队伍，强化政府的社会管理和公共服务职能。具体做法可以是：通过下发文件确认责任主体、规范办事程序、执法文书；组织执法人员进行思想教育和业务培训，提升他们的行政法治观念和执法能力；制定出部门与部门间的合作机制，协调好工作，避免出现行政执法中出现的"依法打架"问题。

　　4.1.3 加大安全投入。

　　特种设备安全工作的持续运转必须要有充足的资金投入作为保障，只有当各项资金到位，特种设备安全管理工作才能顺利开展。国外专家曾经形象地指出，特种设备的安全管理工作一定是"10%的投入，90%的产出",揭示了安全投入的重要性。特种设备具有危险性的特点，一旦发生安全事故，损失将是不可估量的，要远远大于提高安全措施所花费的费用，甚至还有事故引发的无形损失，如信誉的损失、时间的损失和政治的损失等。[30]

　　国外发达国家其实相当重视对特种设备安全管理工作的资金投入，据统计数据显示，发达国家用于特种设备的预防措施投资占其整个 GDP 的 3.3%,这个数字是非常巨大的，美国近年来在压力管道安全管理方面的投入就有 3000 万美元之多。相较而言，我国在特种设备安全管理工作方面的投入实在是相形见绌，现阶段我国在特种设备安全管理的投入占 GDP 的比重竟然没有超过 1%,每年在压力管道安全方面的财政投入不到 100 万美元，相差甚远。[31]

　　在上述情况之下，我认为我国的特种设备安全监察部门要大胆向国家财政部门争取特种设备安全工作的资金预算，必要时可申请科研、培训等专项资金，确保各项工作的稳健运行和各项制度、措施的贯彻执行。另外，除了向国家财政寻求支持外，还要确保各项资金使用到位，督促相关权力单位制定科学合理的分配机制，确保特种设备安全管理工作所需要的技术、工具、人员、等落实到位。同时，除了政府财政上的支持外，也应该大力倡导企业加大特种设备安全方面的投入。

　　4.1.4 推进科学进步。

　　特种设备安全管理工作离不开科学水平的大力支持，随着科技水平的不断进步，特种设备的安全系数也越来越高，但仍存在着地域性差异和特种设备种类间的差异。具体做法可以是：针对某些事故频发的地域、行业，有针对性的进行特种设备安全调研，集中攻克发现的重大问题；成立特种设备研究所，启动有关特种设备的科技创新项目和课题，对特种设备设计、安装、检测等技术问题进行研究，提高特种设备设计的科学性、安装检验的严谨性，有效降低事故的发生。

　　加强特种设备安全管理工作的信息化建设，构建特种设备动态监管体系。

　　互联网的迅速发展给人们的工作带来很多便利，具体做法可以是：我们可以建立有关特种设备的综合信息平台，把各利益主体都纳入到网络平台当中，实时传递特种设备安全管理工作的相关指令，使其都能够在第一时间接收到相关的政策信息，及时的安排工作，人民大众也可以通过此系统反映情况，监督各利益主体的工作；建立特种设备动态质检系统，采用信息技术实时监控特种设备的安全生产状况，一旦发现故障隐患，及时报警，有效降低安全事故的发生率。

　　4.2 生产制造单位的控制措施。

　　我国对特种设备生产制造单位管理采用的是资格许可制，特种设备制造单位应当经国务院特种设备安全监督管理部门许可，方可从事相应的活动，从事特种设备制造的单位必须要接受国家质检总局的审批。特种设备的生产制造单位这特种设备安全风险管理工作中有着极其关键的作用，它能够从源头上保证特种设备的质量安全，降低特种设备事故发生的可能性。

　　4.2.1 健全质量管理体系。

　　特种设备的运行环境相对特殊，一般处在高温、高压、高空、高速环境下，这也意味着特种设备的质量标准更为严格和苛刻。[32]

　　特种设备生产单位要建立严格的质量管理体系作为生产工作的核心，配备专业的工程技术人员，在适宜的条件下进行生产，全面确保特种设备的安全生产。特种设备生产单位需要严格遵守国家相关的规章制度，不得生产违背国家安全性能要求和能效指标以及国家明令淘汰的特种设备。

　　特种设备生产制造单位应当根据所申请特种设备许可项目特性和本单位的实际情况，编制相应的质量管理体系文件。质量管理体系文件一般包括《质量管理手册》、生产管理制度、质量记录表等，应当对特种设备的适用范围、生产部门职责、生产流程控制环节、风险控制要点等进行规定。[33]

　　另外，特种设备对外销售时，要随机附送质量合格证明、使用说明书、安装说明书、维护保养说明、监督检验证明等相关技术资料和文件，并在特种设备显着位置刻印商品名牌、安全警示标志等。

　　4.2.2 严格把关出厂质量。

　　特种设备的产品质量是由多方面决定的，首先体现在产品的设计上，特种设备的设计单位必须经特种设备安全监督管理部门的许可方能从事设计工作，设计工作要充分考虑特种设备的运行环境、功能要求，经过反复实验不断提高设计的合理性；然后体现在特种设备的生产工艺上，特种设备生产单位要严格根据设计文件和图纸来进行生产，对生产材料严格把关，杜绝偷工减料，规范生产流程，减少残次品的出现；最后是出厂前要对特种设备进行必要的检测，看其是否达到出厂使用标准。

　　4.2.3 缺陷设备紧急召回。

　　特种设备作为对国民经济有重大影响的公共产品，使用风险较高，人们对其使用的安全性能要求也较高，因为特种设备一旦发生安全事故那必然是大事故，将会对人们的财产造成重大的不良影响，甚至危及到生命。鉴于此等严重后果，我认为缺陷特种设备召回制度是非常有必要的。实行缺陷特种设备召回制度，是指当发现特种设备存在缺陷，使用单位应立即停止使用该设备，并与生产单位取得联系，生产单位及时召回同批次所有存在缺陷的特种设备，减少或避免特种设备在使用中发生故障甚至事故，从而降低造成使用者人身财产安全的危险性。[34]

　　缺陷特种设备召回制度这个重任交给特种设备生产单位是较为合适的，因为作为特种设备生产方有义务去处理存在质量问题的特种设备，通过召回制度，生产单位可以对缺陷特种设备进行检测，寻找问题的根源，并尝试解决问题。

　　另外，此项制度的建立也有利于唤起特种设备生产单位及其负责人的安全责任意识，让他们来承担保障特种设备安全的责任。

　　特种设备召回制度针对的是有"缺陷"的设备，那么何谓"缺陷",这也是一个值得思考的问题。在制度实践过程中，对于"缺陷"的判定是一件极容易产生分歧的事。传统意义上来说"缺陷"是指由于设计、制造、标识等原因导致的同一批次、型号或者类别的特种设备产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的安全技术规范及标准的情形，或者其他危及安全的不合理的危险。[35]

　　不同类别的特种设备缺陷，表现形式不尽相同，特种设备生产单位应根据下述对缺陷设备的参考标准，严谨认定特种设备是否需要启动召回机制，一旦发现有明显缺陷或是极可能存在缺陷的特种设备，要立即启动召回机制，向所有经销商、租赁方、使用方等单位进行召回行动。存在危及安全的主要缺陷。

　　4.3 检验检测机构的控制措施。

　　检验检测工作是特种设备安全管理工作中的不可或缺的环节，只有对设备的安全状况有了检测评定才能有针对性的进行安全管理。检验检测的市场化是整个特种设备具体安全管理行为市场化的一个关键步骤，现阶段政府部门的垄断经营使得直接特种设备检验检测的权威性备受质疑。为了较好的解决上述问题，推进我国特种设备检验检测机构的市场化进程刻不容缓。

　　4.3.1 设立独立的政府特种设备检验检测机构。

　　在我国的特种设备现行监管体制中，检验检测机构在绝大多数情况下还是作为给政府部门提供执法技术依据的事业单位，与政府部门的关联十分密切，属于典型的"政事不分"结构，致使我国特种设备安全检测市场的现状是处于官方检验机构垄断的局面，严重影响了检验检测的权威性和公正性。为了解决这个问题，检验检测机构首先要做的就是寻求独立，但是就目前我国特种设备检验检测机构的发展水平来说，尚不能实现完全公正的自我监管，政府监管在某种程序上来说还是不可或缺的，但是可以通过改变特种设备检验检测机构与政府的隶属关系以及对两者职能上的再分工来缓和矛盾。

　　政府特种设备检验检测机构所谓的"独立"首先体现在它的组织结构上，它不隶属于任何特种设备安全监管部门，作为一个独立的技术性政府机关，其办公经费由财政拨款，其从业人员同样享受公务员同等待遇，主要钻研检验检测技术的不断精进；再者体现在它的工作范围上，它提供的是一种公共性的服务，并不以盈利为目的，主要负责特种设备风险评估和效益评估工作，只有当市场化的检验检测结果存在争议时，它才会参与其中并作为权威性的解释，其检验结果有更高的权威性。

　　4.3.2 由商业化机构主导特种设备检验检测市场。

　　政府特种设备检验检测机构提供的是公共化的检测服务，而市场化的检测服务应由商业化检测机构来主导。我国现有的特种设备安全检验机构除一部分转型为政府检验机构外，其余基本是改制成为了以盈利为目的企业，完全脱离了政府机关，在特种设备检验检测市场中开展业务。为了加快我国特种设备检验检测的市场化进程，可以尝试引进国外先进的检验检测机构进入我国市场，与国内检验检测机构展开竞争，抢占市场，迫使我国检验检测机构不断进步，但有一点值得注意的是在进入市场之前，无论国内还是国外检验检测机构都需要获得国家特种设备监管行政部门的准入许可授权，只有当通过资格审核评定后才可以对外营业，国家质检部门并且要对其定期进行资质审查。

　　商业检验机构在出具检验报告时可能由于不实检验等问题而承担民事责任，由于此项约束使得商业检验机构在专业技术、管理水平、资金人员方面的实力堪比或远超过政府检验机构，所以其出具的检验结论也更具公信力而在检验过程中更容易为委托检验方所接受。

　　4.3.3 组建具有实力的大型检验集团参与国际市场竞争。

　　随着检验检测市场竞争的进一步加剧，我国特种设备安全检测机构一定要善于整合资源，扩大机构规模，提高检验检测水平，努力缩小与国际先进检验检测机构的差距。大规模的检验检测机构能够发挥其规模优势，降低成本，赚取更多的获利空间，赢得更多的发展机会。假如不组建实力强大的检验集团，会在竞争激烈的市场环境中处在下风，可能引发检验市场的垄断经营，这会给特种设备的安全管理工作带来负面的影响，为了适应特种设备检验检测市场的高度竞争需要，建立大型检验机构是相当有必要的。除了横向扩张检验检测机构规模之外，还可以尝试纵向的改造，通过对检验机构进行行业或区域或综合性的重组联合来打破现有的行业和区域格局，往集约化转变，组建一定数量的具有核心竞争力的检验集团，积极开展与国外先进检验机构的合作交流，向其学习丰富的市场运作经验，共同探讨特种设备检验检测工作的发展方向和未来趋势，以提升我国检验机构的综合实力和市场竞争能力。

　　4.4 使用单位的控制措施。

　　据统计数据显示，81.06%的特种设备事故发生在使用环节，强化和落实特种设备使用单位的主体责任是我国特种设备安全风险管理控制工作的重中之重。作为特种设备安全的直接受益者，特种设备使用单位对特种设备安全风险控制具有不可推卸的责任。[36]

　　4.4.1 强化特种设备风险管理意识。

　　安全生产是关乎企业生死存亡的头等大事，由于特种设备具有危险性的特点，要是发生安全事故，使用单位一定是直接受害者，所以特种设备使用单位一定要重视特种设备安全管理问题，这是对企业自身负责、对社会大众负责的表现。现阶段，我国大多数特种设备的使用单位对特种设备安全管理的重视程度远远不够，一些企业只顾追求眼前的经济效益，为了追求利润，不顾职工生命安全，违法违规生产，这是导致特种设备安全事故频发的重要原因之一。

　　特种设备安全管理意识淡薄，主要体现在对特种设备了解不够、缺乏学习动力等方面。为了提高特种设备安全管理意识，企业应该定期举办相关知识座谈会，邀请特种设备监管机构、检测机构等专家对特种设备运行和使用规范进行讲解，从事故案例中总结经验，了解特种设备安全事故的危害性，提高警惕，做好相关预防措施和善后工作。

　　4.4.2 完善特种设备安全管理制度。

　　俗话说，无规矩不成方圆，对于拥有较多特种设备的企业来说，建立一套行之有效的特种设备安全管理制度是很有必要的。使用特种设备单位由于规模、行业、企业组织架构等不同，其对特种设备内部归口管理也不同，但总体原则应实行分级管理、分线负责的原则。特种设备安全管理制度应包括组织机构设置、使用登记制度、定期检验制度、维护保养制度、事故防范机制等五个方面。

　　组织机构设置必须要明确不同岗位间的责任分配，对并每个岗位的操作流程进行规定，制定特种设备应急措施和救援预案，设立专门的特种设备监督管理机构，对涉及特种设备各部门、人员、采购、使用、日常运行、档案、应急救援等全程设施监督。特种设备使用单位在购买或者租赁特种设备之后，一定要向国家监管部门办理使用登记手续，确保使用登记制度实施到位。

　　定期检验制度也十分关键，这里的检验不仅仅是指国家质检部门的强制检验，还包括企业自身的自发性检验，没有经过定期检验或没有通过检验的特种设备，不得继续在市场中使用。特种设备的检验检测工作能够及时发现和消除危及安全的缺陷隐患，降低安全事故的发生。同时，为了确保特种设备的安全性以及延长其使用寿命，定期的维护保养工作也是必要的。当特种设备出现故障或者发生异常情况时，使用单位要及时当有关部门上报，全面排查事故发生原因，确保事故隐患消除后，才能够使其继续工作。另外要建立特种设备报废注销机制，对于超过服务期限或者不能达到作业要求且无维修价值的特种设备要进行报废处理，不得因为想要降低成本而铤而走险，使用不合格的设备进行作业。

　　4.4.3 加强特种设备管理人员培训。

　　我国特种设备事故发生的主要致因已由物的不安全状态渐渐表现为人的不安全行为，所以为了减少人为原因引发的安全事故，提高特种设备管理人员的业务水平是非常有必要的。随着特种设备技术含量的进一步提高，对设备的管理人员和操作人员的技术素质也提出了更高的要求，目前互联网信息技术已广泛应用到特种设备的检测管理工作中，所以对于特种设备使用单位的从业人员来说，传统的技术本领恨有多已不能够适合现代化生产的要求，所以要分批次、有步骤、多渠道地开设课程，组织职工参与培训，学习最前沿的业务知识，提高自身能力与岗位要求间的匹配度。值得注意的一点是，除了要加强特种设备操作方面的业务能力之外，对事故的事先防范和事后补救同样重要，通过事先防范工作可以有效降低安全事故的发生率，通过事后补救工作可以将事故危害降至最小。

　　特种设备使用单位应定期开展相关主题培训，加强从业人员的学习，还可以组织相关人员去到同行业中安全管理做的好的单位进行参观、交流，共同探讨工作中所遇到的难题，并寻求解决方案，达到取长补短、共同提高的目的。

　　另外，要严格执行国家对于特种设备从业人员的相关规定，不得启用未取得相关资格证书的工作人员，禁止无证上岗。