美国国会汇率法案内容折射出的国际法问题

　　第三节：美国国会汇率法案内容折射出的国际法问题。

　　本章前面两节先后介绍了美国国会历年汇率法案的情况以及汇率法案中对人民币汇率的指控和（拟）采取的途径、手段，从中凸显出的若干国际法问题将是本文的研究主线和分析对象。

　　一、国家汇率主权及其限制问题。

　　美国国会历年汇率法案的内容和（拟）采取的行动折射出多个国际法问题，首先一个问题就是国家汇率主权问题。如果当前国际社会允许自由的、没有约束的国家汇率主权，相应的也就不存在国家的汇率义务或者国际货币责任。美国国会单边或者多边解决人民币汇率问题都属于侵犯他国的权利和自由，属于违法行为。如果当前国际社会确实存在对国家货币（汇率）主权的限制，就必须理清和梳理相应的国际法规范，确定如果存在这种限制，它的“管辖权”有多大，具体来说，中国的汇率主权范围有多大、应当履行什么样的国际义务；进而回答美国政府以及美国国会在何种情况下可以要求甚至是干预中国政府的人民币汇率政策和形成机制。这一系列的问题是中美人民币汇率争端的基础问题，如果不能很好地回答这些相关联的问题，在这基础之上的其他问题也就无法充分得到解决。本文第2章将对国家汇率主权及其限制问题进行廓清和厘清。

　　二、IMF 与 WTO 在处理人民币汇率争端上的管辖归属。

　　美国国会汇率法案对人民币汇率机制进行国际贸易法指控时，主要依据WTO 规则，这就带来一个问题，作为主要处理国际贸易纠纷的 WTO 能否管辖和裁决国际金融纠纷？

　　第二次世界大战后建立的联合国及布雷顿森林体系就国际经济合作作出了制度性安排，GATT/WTO 是这一安排的重要组成部分，与 IMF 和世界银行共同构成世界经济三大支柱。多边贸易体制的建立是人类历史上头一次以国际法的形式，为国际经济贸易活动构建了一套多边制度安排。在该机制下，各成员方通过谈判制定贸易规则，审议各成员履行义务承诺情况，妥善解决成员间的贸易争端。GATT 出身“卑微”，在将近半个世纪的时间里一直是个“临时适用”

　　协定，并不是一个国际组织。经过 48 年的不懈努力，WTO 于 1995 年诞生，现在已经成为国际社会中唯一规范全球贸易关系的国际组织。

　　IMF 和 WTO 成立的法律依据不同，具有不同的规则、权能和职责。人民币汇率争端属于哪个国际组织负责和处理，不是由某个民间组织或者某个国家的意愿决定，必须通过现有国际经济、金融法律确定管辖归属，否则将来带不同的裁定结果，甚至出现混乱和互相指责的局面。

　　三、WTO 处理人民币汇率争端的裁判依据。

　　在此，本文先进行一个假设，即美国国会议员认为“WTO（DSB）对国际汇率争端行使管辖权，并不存在实质性障碍”的观点具有国际法支持，人民币汇率问题有可能在国际贸易法（WTO）框架下解决。但是，人民币汇率机制是否违反国际贸易规则，特别是 WTO 规则，美国国会对汇率问题贸易化的做法究竟能得到何种法律支持？在同意 WTO 对汇率问题具有管辖权的情况下，还必须结合具体的贸易救济措施等国际法进行判断，类似“人民币汇率机制导致中国输美产品倾销”和“中国政府通过人民币汇率对出口商和出口产品进行补贴”的问题，本文第 3 章将连同“WTO 管辖人民币汇率争端”的问题逐一进行法律分析。

　　四、汇率问题作为法律制裁手段的合法性分析。

　　从近几年美国国会汇率法案的内容上看，议员们已经不满足单一的法律指控或者仅仅是将汇率问题贸易化的做法，“汇率问题是个筐，什么都能往里装”

　　——以《2007 年货币汇率监督改革法案》（S.1607）和《2011 年货币汇率监督改革法案》（S.1619）为例，市场经济地位、政府采购、海外投资和全球金融治理等问题都被“强行拉入”汇率法案中，成为法案的制裁工具，这个趋势的背后是美国国会议员试图将汇率问题复杂化、全面化的心态。

　　把“人民币汇率失衡“作为不授予“市场经济地位”的制裁手段、作为反对中国加入《政府采购协议》（GPA）的制裁手段、作为国际投资的制裁手段以及作为压制中国参与全球金融治理的制裁手段是美国近些年汇率法案（拟）采取的 4 个主要行动。虽然人民币汇率问题仅是这种举措考量的一个方面，但是也会对中国的发展以及中美双边关系产生影响，美国国会议员这些做法是否有法律支持，中国政府如何进行法律应对，这是本文第 4 章分析的重点。

　　五、本章小结。

　　二战后至今美国一直是世界上最强大的国家，依据自身实力，美国的影响深入整个“地球村”，特别是经济金融领域，几乎每一个角落都有美国的烙印。虽然自身实力超强，而且主导和安排了国际经济金融秩序，但是美国不可能完全掌控整个世界和局势的发展，特别是在发展中国家阵营逐渐强大、世界经济走向多极化的背景下，美国国会汇率法案是否出现曲解国际法规范的做法或者披着国际法的外衣、行单边主义之实，这是本文研究的重点。

　　如前文所述，短短的10年内，美国国会汇率法案从简单走向全面，不仅改变过去汇率问题贸易化的做法，而且采取“组合拳”的方式将汇率问题复杂化，把国际金融问题演变成国际社会的各种问题。从以单一关税制裁为内容的《2003年舒默法案》（S.1586）演变为涵盖市场经济地位、多边银行、海外私人投资公司等非传统贸易问题的新型汇率法案。通过对上述问题和相关国际法制度的研究，找出维护中国合法权益和保障中国“主动、可控和渐进的推进人民币汇率改革的法律方案和对策，既是下文的目的，也是下文的内容。
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