国际法有关国家财产强制措施豁免问题研究

　　国家财产强制措施豁免是指一个国家财产免于在另一国法院诉讼中所采取包括扣押、查封、扣留和执行等强制措施。国内法院对外国财产的强制措施可具体分三种情形：第一种是在法院审理之前为确立管辖权而进行的查封或扣押外国财产的临时性措施，即财产保全；第二种是在审理过程中为确保履行预期判决而采取的查封或扣押等中间性措施；第三种是在法院判决后为执行判决而采取的包括扣押、没收等各种强制措施①。 在中国现行《民事诉讼法》中，第一二种情况称为“财产保全”（第一种情况即中国《民事诉讼法 》中规定的 “诉前财产保全 ），第三种情况称为 “判决的执行”。

　　联合国 《国家及其财产豁免公约》（以下简称联合国豁免公约）第三部分“不得援引国家豁免的诉讼”第 21 条特别规定了使领馆（国际组织）的财产、军队的财产、中央银行的财产、文化遗产以及国家档案等几种“特定种类的财产”享有国家豁免权，免于在另一国法院诉讼中所采取包括扣押、查封、扣留和执行等强制措施。该第 21 条旨在为某些特定财产种类提供一些保护，将其排除在任何推定或默示同意强制措施的范围之外。该条款的规定试图防止作出任何这样的解释，即已划定归属任一特定种类的财产实际上是国家专门用于或意图用于政府非商业性用途以外的目的的财产②。 这种保护被认为是必要而及时的，因为在一些案例中曾经出现过这种情形，即扣押或冻结外国财产，特别是银行账户款③、中央银行资产④、使领馆的财产⑤以及其他同样值得保护的特定种类财产。 这些特定种类财产中的每一种由于其本身性质决定，必须认为用于或意图用于排除任何商业考虑的政府性目的。

　　一、关于使领馆的财产的强制措施豁免问题
　　
　　联合国豁免公约第 21 条第一款第 1 项规定 “一国外交代表机构、领事机构、特别使团、驻国际组织代表团、派往国际组织的机关或国际会议的代表团履行公务所用或意图所用的财产，包括任何银行账户款项”不应被视为一国具体用于或意图用于政府非商业性用途以外目的的财产。这一款所列财产仅限用于或意图用于行使国家外交职能的目的。这显然不包括诸如使馆为商业目的保有的银行账户一类的财产⑥。 有时候，“混合账户”会引起困难，这种账户以使馆的名义开立，但有时用于支付，如购买货物或服务，作为使领馆的经常开支。 从一些判例来看，似乎有一种趋势，即这种银行账户中属于外国政府的存款不应受法院地国法院的查封令管制，因为这种账户一般来说是非商业性质的。 此处也不包括那些曾用于或意图用于、但今后再也不用于或意图用于外交或同类目的的财产。“使馆”和“代表团”一词包括 1975 年《维也纳关于国家在其对普遍性国际组织关系上的代表权公约》所指的常驻观察团和观察团⑦。

　　《关于国家豁免的欧洲公约 》（以下简称欧洲豁免公约 ）对 使领馆或国际组织的财产免于一国法院的强制措施没有特别规定，只是在第 23 条笼统规定 “不得对缔约国在另一缔约国领土内的财产采取任何执行措施或保全措施”，在第 32 条表明：本公约任何条款均不影响与外交使团、领事馆及其有关人员的执行职务有关的特权和豁免权。 显然，欧洲豁免公约强调的是司法管辖豁免⑧。

　　《维也纳外交关系公约 》对大使馆的财产明确规定了不得 采取强制措施。 该公约第 22 条第三款规定：使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行；第 45 条第一、二款规定：遇两国断绝外交关系，或遇使馆长期或暂时撤退时：接受国务应尊重并保护使馆馆舍以及使馆财产与档案，纵有武装冲突情事，亦应如此办理；派遣国得将使馆馆舍以及使馆财产与档案委托接受国认可之第三国保管。 这表明，无论在任何情况下，大使馆的财产都是不容侵犯的。 不过该公约并未对外交帐户等其他财产做明确规定，可能是因为公约制订时国际金融尚未发展至如今的程度。

　　与《维也纳外交关系公约》相比，《维也纳领事关系公约》对领事馆财产的保护就没那么彻底了。 公约第 31 条第四款规定：“领馆馆舍、馆舍设备以及领馆之财产与交通工具应免受为国防或公用目的而实施之任何方式之征用。如为此等目的确有征用之必要时，应采取一切可能步骤以免领馆职务之执行受有妨碍，并应向派遣国为迅速、充分及有效之赔偿。 ”从这一规定的内容来看，该公约只是明确领馆的财产未经派遣国同意并给予补偿的情况下，不得被征用；至于是否允许被采取扣押等司法强制措施，公约并未明确。

　　二、关于军事财产的强制措施豁免问题
　　联合国豁免公约第 21 条第一款第 2 项规定“属于军事性质，或用于或意图用于军事目的的财产”不应被视为一国具体用于或意图用于政府非商业性用途以外目的的财产。这里的“军事”一词理解为包括海军、空军和陆军⑨。

　　军队的财产免予外国法院的执行， 各国的实践是趋于一致的，不仅在联合国豁免公约中明确加以规定，而且也早已体现于相关国际公约中，为国际社会广泛接受。 例如军舰这一典型的军事财产，1926 年《统一国有船舶豁免的某些规则的国际公约》第 3节就规定“对军舰不得以任何法律程序进行拿捕、扣押或滞留，并不得对其提起对物之诉”。 世界各国无论主张“绝对豁免权”还是“相对豁免权”，一般都把军事财产列入豁免范围之内。 可以说，联合国豁免公约这一规定符合国际习惯法，在这方面各国基本不存在争议。

　　美国《外国主权豁免法》第 1611 条(b)项（2）款规定，军事财产享有绝对的执行豁免。依据该条，财产如果“用于或意图用于军事活动有关的财产，而且有军事特质，或在一个军事当局或国防机构的控制之下，则可以绝对地免予被强制执行，而且和中央银行的财产不同，有关外国的军事财产是不可以被放弃的⑩。

　　美国国会的立法报告表明提供外国军事财产绝对执行豁免的理由有二：第一是避免在涉及军事援助或军售外国政府等事情上引起外交摩擦；第二则是不鼓励外国对美国的海外军事财产进行强制执行措施辑讹辊。 而受保护的军事财产有两种：第一是具有“军事特质”的器材，包括武器、弹药、军事运输工具、军舰、坦克、导弹等；而第二种则是“在一个军事当局或国防机构的控制之下”的财产，它指的是军事运作所必须的物资，即使这种财产并不具备特别的军事性质，例如食物、衣服、燃料、办公器材等。而所有免予被执行的军事物质都必须是现在或未来将要用于军事用途，因此退役的军事多余物质不能享有执行豁免。

　　在司法实践方面，美国法院仅审理过一宗与执行外国军事财产有关的案件，在“贝林国际公司诉伊朗皇家空军”案中，法官以为由于争议中的财产未被证明具有军事特质，而且当时为一个运货人所持有，并非在伊朗空军的控制之下，且该运货人也不是“军事当局或国防机构”，所以原告可以对该财产执行强制措施輰讹辊。

　　三、关于中央银行财产的强制措施豁免问题
　　
　　中央银行是一国最高的货币金融管理机构，在各国金融体系中居于主导地位，其职能主要是制定和执行货币政策，对国民经济进行宏观调控，对金融机构乃至金融业进行监督管理，为政府筹集资金， 代表政府参加国际金融组织和各种国际金融活动等。

　　中央银行所从事的业务与其他金融机构所从事的业务的根本区别在于，中央银行所从事的业务不是为了营利，而是为实现国家宏观经济目标服务， 这是由中央银行所处的地位和性质决定的。

　　因而，一个国家中央银行的财产往往与主权权利的行使有着密切的关系。 那么，这是否意味着中央银行的财产在执行豁免方面比其他国家财产程度更高呢？

　　1．外 国及 国 际 公 约 的 立 场 分析
　　在实践中，各个国家和地区做法不大一样。 主要存在以下三种立场：

　　一是限制豁免立场。 美国是其中典型代表。 美国为了维护其世界金融中心的地位，无论从立法上还是在司法实践中，都极力保护外国中央银行或货币当局的资金及其它财产的安全。 美国《外国主权豁免法 》第 1611 条第二款第一项规定 ，美国给予外国中央银行及其它货币当局的财产以绝对的执行豁免， 但其措词是：（外国中央银行）为“其自身利益而持有的财产”才不得被扣押和执行，这意味着，如果外国中央银行持有的财产是用于其他目的诸如投资、金融交易的话，则不享有执行豁免。 也就是说，按照美国《外国主权豁免法》的规定，外国中央银行或者货币当局持有的财产必须符合三个条件才享有执行豁免的权利：第一，财产的所有者必须是中央银行或者货币当局；第二，财产必须不是用于投资、金融交易等商业目的；第三，没有明示放弃豁免的情形。 这跟美国在国家主权豁免问题上持限制豁免立场是一致的。加拿大也是持这种立场的国家，根据加拿大《国家豁免法》的规定，外国中央银行的财产如果是用于“商业用途”，则不享有执行豁免；如果用于“非商业用途”，则享有执行豁免。

　　二是绝对豁免的立场。 代表国家是英国。 英国《国家豁免法》第 14 条第四款规定，属于外国中央银行或其他货币当局的财产，不得被视为商业财产。这意味着，外国中央银行的财产，无论其用于“商业目的”还是“非商业目的”，只要所有人是外国中央银行或货币当局，一律享有执行豁免权。 联合国《国家及其财产豁免公约》也持这一立场。 该公约第 21 条第一款规定，外国中央银行或其他货币当局的财产不应被视为第 19 条(c)项所指被一国具体用于或意图用于政府非商业性用途以外目的的财产。而这种财产是不得在另一国法院的诉讼中被采取判决后的强制措施的。 很显然，联合国《国家及其财产豁免公约》对外国中央银行的财产给予了特别保护，不区分中央银行财产是用于“商业目的”还是还是“政府非商业性用途以外的目的”，一律给予执行豁免。

　　三是不予特别豁免的立场。大部分欧洲大陆法系的国家都是采取这一做法的，例如德国、法国、瑞士等国法院的实践表明，这些国家并没有将外国中央银行或者其他货币当局的财产列为特殊财产，给予执行豁免。 这种立场跟这些国家的中央银行在国内法上具有高度的独立性有关。比如德国的《联邦银行法》赋予德国中央银行完全的自主权，其组织上不受总理的领导，不受政府的监督，也不受银行监督局的检查，德国政府只是央行的最大股东，对央行的业务不得进行干涉。这表明，从法律意义上，德国央行的财产与政府机构的财产是不同的。《欧洲国家豁免公约》也采取了同样的做法，即对外国中央银行的财产不作特别规定，不将其视为可以豁免的财产。 属于英美法系的澳大利亚也持这种立场，其《外国国家豁免法》中没有专门保护外国中央银行财产的规定。

　　2．我 国 的 立 法 与司 法 实 践
　　长期以来， 我国在国家豁免问题上都是持绝对豁免立场的。

　　我国于 2005 年 9 月 14 日签署联合国《国家及其财产豁免公约》，这从某种意义上表明我国在国家豁免问题上已逐渐转向限制豁免立场輱讹辊。但是在对待外国中央银行财产问题上，在我国的司法实践中，仍然持绝对豁免立场，即我国法院既不对外国中央银行行使司法管辖权，也不对外国中央银行的财产采取强制措施。 但是这一做法长期没有以法律的形式加以明确。直到 2005 年，我国出台了《外国央行豁免法》，明确规定对外国中央银行财产给予财产保全和执行的司法强制措施的豁免。而且，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，全国人大常委会在分别征求了港、澳特别行政区基本法委员会和香港、澳门特别行政区政府的意见后，决定把《外国央行豁免法》作为《基本法》的一个附件，使《外国央行豁免法》既适用于我国内地对外国中央银行财产的豁免，同时也适用于香港和澳门特别行政区。这一做法对于给予在香港的外国中央银行财产以豁免保护， 维护并巩固香港作为国际金融中心的地位具有重要意义。

　　我国《外国央行豁免法》在第 1 条中明确规定：中华人民共和国对外国中央银行财产给予财产保全和执行的司法强制措施的豁免；但是，外国中央银行或者其所属国政府书面放弃豁免的或者指定用于财产保全和执行的财产除外。 这一规定表明，外国央行财产在我国唯一的强制措施豁免例外是银行所属国政府明示放弃豁免或者指定该财产用于财产保全和执行，而没有像对待其它国家财产那样将其区分为用于政府非商业性用途和商业性用途，其这一立法原则与联合国国家豁免公约的规定是一致的。

　　我国《外国央行豁免法》虽然内容只有短短的 4 个条文，但它毕竟是我国有关国家及其财产豁免方面的第一部法律，为今后联合国《国家及其财产豁免公约》在我国的实施，以及我国下一步制订全面的国家豁免法奠定了基础。同时该法也为进一步促进我国金融国际化，促进上海、深圳等城市建设国际金融中心起到积极作用。

　　四、关于国家档案的强制措施豁免问题
　　
　　联合国豁免公约第 21 条第一款第 4 项规定 “构成一国文化遗产的一部分或该国档案的一部分，且非供出售或意图出售的财产”不应被视为一国具体用于或意图用于政府非商业性用途以外目的的财产。这一规定的目的是只保护定性为构成国家文化遗产或档案的一部分而属于国家所有的财产輲讹辊。 这种财产并非供出售或意图供出售时依本条受到保护。

　　其他国际公约并没有对国家档案免予强制执行措施作出特别规定，但是从某些条文中也可以推出相关意思。《维也纳外交关系公约》第 45 条第一、二款规定：遇两国断绝外交关系，或遇使馆长期或暂时撤退时：接受国务应尊重并保护使馆馆舍以及使馆财产与档案，纵有武装冲突情事，亦应如此办理；派遣国得将使馆馆舍以及使馆财产与档案委托接受国认可之第三国保管。 《维也纳领事关系公约》第 33 条特别规定了对领馆档案的特殊保护：领馆档案及文件无论何时，亦不论位于何处，均属不得侵犯。第 1 条第十一款对“领馆档案”作了界定：谓领馆之一切文书、文件、函电、簿籍、胶片、胶带及登记册，以及明密电码、纪录卡片及供保护或保管此等文卷之用之任何器具。第 27 条第一款规定，非常情况下领馆馆舍与档案及派遣国利益之保护； 遇两国断绝领事关系时，接受国应尊重并保护领馆馆舍以及领馆财产与领馆档案，纵有武装冲突情事，亦应如此办理；派遣国得将领馆馆舍以及其中财产与领馆档案委托接受国可以接受之第三国保管。从这两个公约条款来看，使领馆的档案属于国家档案的范畴，是享有绝对的豁免权的，当然包括强制执行豁免。