海洋污染国际立法的不足与完善

　　当前，世界海洋环境受到严重破坏，海洋污染问题非常严重。全球每年超过400万吨重金属排入海洋，由于油船泄露及海上石油管道破裂等原因超过15亿升石油泄入到大海。此外，每年还有超过百万吨的有毒有害液体被排入到大海之中。这些污染物质如此巨量地排入大海，远远超出了大海本身的自净能力；污染范围已由传统的几大洋扩散到了南北两极。[1]（P27）为有效防止海洋污染包括公海污染，国际社会一直在积极地努力，制定相关的国际公约。二战以前，国际社会已经开始关注海洋污染问题，并在海洋污染的立法方面进行了一系列积极的尝试。

　　二战以后，除1982年的《联合国海洋法公约》外，国际社会为防止海洋污染制定的重要国际公约主要包括《1954年国际防止海洋石油污染公约》、《1969年国际干预公海油污事件公约》（简称《1969年公法公约》）及《1969年油污损害民事责任公约》（简称《1969年私法公约》）、《1972年防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》（简称《1972年伦敦公约》）、《1973年关于防止船舶造成污染的国际公约》、《1971年关于设立国际油污损害赔偿基金公约》、《1973年关于干预公海上除油类之外的其他物质造成海洋污染的议定书》、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》以及《2000年有害和有毒物质事故防备、反应和合作议定书》。防止海洋污染的区性域条约主要有1972年《防止船舶和航空器倾倒废弃物造成海洋污染公约》（又称为《奥斯陆公约》）、1974年《保护波罗的海区域海洋环境公约》以及1976年《保护地中海免受污染公约》等。

　　本文为方便进行立法研究，将海洋污染划分为船舶源污染、海洋事故源污染以及海上倾废源污染三大类。事实上，这三种污染物在本质上有重叠的部分，不同类型的污染没有本质的界限。尽管国际社会已为防治海洋污染立法做出了多方努力，但当前的国际立法仍存在诸多问题，主要是三大类问题：一类涉及管辖权，包括海洋污染的管辖权、船舶污染的管辖权、海洋事故污染管辖权以及海上倾废源污染管辖权；第二类是立法缺失问题，主要是缺乏防止非商用船舶造成海洋污染的立法；第三类是立法规定问题，主要包括有关污染损害赔偿的规定不合理，立法规定向海洋大国利益倾斜，部分立法规定具有不确定性。针对这些问题，加强防止海洋污染国际立法的工作应着力于以下几个方面。

　　一、完善关于不同管辖主体管辖权的规定

　　就目前防止海洋环境污染尤其是防治公海污染的国际立法而言，以待完善的问题涉及诸多方面，但是其中最关键的问题是管辖权的问题。倘若有关防治海洋污染特别是公海污染的国际污染对于管辖权问题缺乏有效适当的规定，其他任何制度设想和法律构建都是不切实际的空中楼阁。正是因为管辖权问题的关键地位，这一问题也是海洋及公海污染防治问题的相关学者和有关会议长期以来争论的焦点。有关海洋问题的相关国际立法不乏对管辖权问题的规定，但是管辖问题涉及的领域比较分散，包含对各类水域本身的管辖，也涉及对水域上行驶的各类船舶等的管辖，还涉及对轮船所载货物及人的管辖等。其中，对海洋污染特别是公海污染如何进行管辖是海洋法里关于管辖权问题的重要组成部分，其主要研究在防治海洋污染的国际立法中如何对管辖权进行规定以及分配。

　　目前关于管辖权的国际立法中，主要存在两个突出的问题：一是对于管辖权本身的规定不够充分，主要是港口国和沿海国所享有的管辖权偏少；二是对于管辖权的分配不够合理，船旗国仍然占据统治地位，沿海国和港口国的管辖权只是辅助性的，甚至象征意义上的，三者难以构成有效的复合体制。

　　针对第一个问题，应当在国际立法中扩大沿海国和港口国的管辖权限。目前针对海洋污染的国际立法中，沿海国和港口国的管辖权主要是在其领海或者专属经济区受到海洋污染影响时才享有的，而对于公海污染一般不具有管辖权。[2]（P211）这点在船舶类污染上尚可，在海洋事故类污染和海上倾废类污染问题上体现的尤其明显。制定国际立法的目的就是为了防止海洋污染，换句话说，只要能够有效地防止海洋污染，就没有必要将沿海国与港口国的管辖权限规定的过于死板，即以海域类型来确定一国是否具有针对海洋污染的管辖权。因此，笔者认为，对于领海以及专属经济区的海洋污染，沿海国及港口国理所当然地享有管辖权。对于公海污染的管辖权问题，应当从以下方面进行立法完善：首先，当该公海污染已经或者有可能对沿海国及港口国的海洋环境造成破坏时，沿海国和港口国享有管辖权。其次，鼓励各个国家就防止海洋污染问题签署双边及多边协议。当公海污染不会对沿海国和港口国的海洋环境造成影响时，沿海国和港口国是否享有管辖权应依据是否与船旗国有多边或者双边管辖协议来确定，如果根据管辖协议，船旗国授予了港口国和沿海国对公海污染进行管辖的权利，则这些国家享有管辖权。如果没有管辖协议或者管辖协议没有授权沿海国和港口国对公海污染进行管辖的权利，则这些国家不享有管辖权。

　　再次，当船旗国不愿意或者没有能力对公海污染行为进行有效管辖时，在沿海国和港口国自愿的情况下，可以对该公海污染进行管辖。

　　针对第二个问题，应当避免不同国家间的管辖权冲突，实现管辖权限分配的平衡，不仅包括船旗国、港口国和沿海国管辖权限的平衡，还包括沿海国之间管辖权限的平衡，因为受海洋污染损害的沿海国可能不止一个。具体到某一次海洋污染上，究竟哪个国家享有优先管辖权，笔者认为，不应当一味强调船旗国的主导管辖地位，而是应当根据就近原则对优先管辖权进行规定，即距离海洋污染事件最近的国家享有优先管辖权。这也会产生一个问题，即该享有优先管辖权的国家有可能不履行管辖义务，造成海洋污染没有国家进行管辖的局面。针对此问题，可以确立奖惩制度，即享有优先管辖权的国家若能积极有效地对海洋污染进行管辖可以得到奖金，而对拒绝或者消极行使管辖权的国家，可以进行罚款。如果该国家宁愿接受罚款也不愿对海洋污染进行管辖，可以由其他享有管辖权的国家进行管辖，管辖顺序仍然依据各国距离污染事故发生地的距离远近确定。

　　二、制定防止非商用船舶造成海洋污染的法律法规

　　以用途为标准，可以将行驶于海洋的船舶划分商用船舶和非商用船舶。非商用船舶，即军舰、各种辅助性军事船舶以及由各国政府所拥有的不进行商业活动的船舶。对于商用船舶造成的海洋污染行为，现有的国际立法已经规定了相应的预防措施以及污染损害赔偿责任。诚然，非商用船舶同样会对海洋产生污染，而且其造成的海洋污染后果不会因为其是非商用船舶，而与商用船舶造成的海洋后果有任何不同。遗憾的是，在非商用船舶问题上则缺乏相应的国际立法。因此，为了有效防止海洋污染，必须对防止非商用船舶的海洋污染进行立法。具体来看：

　　首先，参照现有的关于商用船舶海洋污染的国际立法，以"同污染，同后果"的原则，制定有关非商用船舶海洋污染的国际立法。"同污染，同后果"原则一方面指非商用船舶如果造成了海洋污染，应当和商用船舶一样，承担法律责任；另一方面指非商用船舶因造成海洋污染所承担的法律责任大小应当和非商用船舶相同。这样的规定是很有必要的，因为如果不实行"同污染，同后果"原则，造成相同结果的海洋污染，就因为非商用船舶是政府所拥有的而不承担法律后果，对于商用船舶是很不公平的。而且，非商用船舶造成的海洋污染一样会对受污染影响的沿海国等国家的海洋权益造成破坏，如果这些非商用船舶不需要承担法律后果的话，对于这些受污染国家也是不公平的。

　　其次，在保证"同污染，同后果"的原则下，对于非商用船舶因造成海洋污染而承担法律后果的法律程序可以和商用船舶有所不同。之所以这样规定，并不是因为非商用船舶和商用船舶法律地位不平等，而是因为非商用船舶，比如军舰、政府船舶等一般都负有特定的政治使命，比如进行国土安全巡视、打击违法犯罪等。如果因为这些船舶对海洋造成了污染，而在第一时间强制对其进行法律制裁，很有可能会耽误这些船舶执行政治使命，甚至会影响到一个国家的安全。因此，在确保非商用船舶在造成相同污染结果的情况下承担与商用船舶相同法律后果的前提下，对非商用船舶进行处罚的时间、地点等可以更加灵活。在时间上，不一定要在海洋污染发生的第一时间进行处罚，可以在非商用船舶行使完政治使命之后进行处罚。在地点上，不一定要在海洋污染行为的事发地进行处罚，可以在其他方便的地点进行处罚。

　　三、修改现有污染损害赔偿制度

　　目前，有关海洋污染损害赔偿的国际立法主要是《1969年国际油污损害民事责任公约》《1971年关于设立国际油污损害赔偿基金公约》以及《联合国海洋法公约》。其中，《1969年国际油污损害民事责任公约》主要存在两方面的问题，一是由于《1969年国际油污损害民事责任公约》对赔偿限额进行了规定，这就导致了一些遭受海洋污染的国家所得到的赔偿无法弥补其所承担的损失。[3]

　　二是由于该公约同时规定海洋污染赔偿责任的大小与船舶吨位正相关，而不是以船舶污染所造成的实际损失为依据，这就导致了不论船舶所导致的污染损害有多大，只要其船舶吨位大，其赔偿责任就大，即便其造成的污染损害可能比小吨位船舶还要小，这是非常不合理的。《1971年关于设立国际油污损害赔偿基金公约》对于1969年公约的不足之处作了补充规定，但由于规定不尽完善，难以取得实效。

　　而《联合国海洋法公约》只是笼统地规定应当就海洋污染行为进行赔偿，并没有作更进一步详尽可行的措施。

　　在现有海洋污染损害赔偿制度方面，亟须取消有关污染赔偿限额的规定。要求造成海洋污染的船舶就其污染行为进行赔偿，其目的就是弥补受此污染影响的国家所承担的损失。但是由于规定了赔偿限额，导致了海洋污染受害国的损失往往无法得到足额的弥补，这就使得立法结果和立法的初衷相悖，因此是不合理的，故应取消该规定。这就会产生一个问题，即取消污染损害赔偿限额后，无法造成海洋污染的船舶不具备足够的赔偿能力时，无法保障海洋污染的受害国获得足额赔偿。在这种情况下，可以先对污染船舶的财务状况进行调查，如果调查结果显示污染船舶的所有者拥有足够的损害赔偿能力，应当强制其对污染行为进行足额赔偿。如果调查结果显示污染船舶的所有者确实不具备足够的损害赔偿能力，应当先由该污染船舶所有者在其能力范围内对海洋污染行为作出赔偿，其余部分由相关污染损害赔偿基金进行垫付，当污染船舶所有者财务状况好转时，应当就污染损害赔偿基金所垫付的部分进行偿还。有关污染损害赔偿基金制度，下文中会有述及。此外，应当修改船舶赔偿责任大小与船舶吨位正相关的规定，应修改为船舶赔偿责任大小应与其所造成的实际污染损害相适应。

　　四、增加关于国家责任的规定

　　有一些海洋污染行为的产生或者污染结果的扩大是由于一些国家疏于管理所造成的，对此，这些国家负有不可推卸的责任。[4]（P73）但是目前有关防止海洋污染的国际立法中，并没有有关国家责任的规定，因此有必要增加有关规定。

　　首先，应当制定国际立法，要求各个国家为了防止海洋污染进行本国立法。比如，针对船舶源污染，船旗国可以就船舶的污染处理设备、人员配备等事项作出法律规定。针对海上倾倒废物污染，污染物转载国可以就哪些污染物质可以倾倒、倾倒是否需要获得许可、如何获得许可等问题作出规定。国际立法应该针对有些国家有立法责任却没有进行国内立法这一问题作出规定，要求这些不履行立法义务的国家承担国家责任。一方面，可以敦促其积极进行国内立法，另一方面，也可以就其不进行立法的行为进行罚款。

　　其次，应当就对海洋污染事故具有管辖权国家的管辖不利行为作出国际立法规定，要求其承担法律责任。管辖不利行为可以包括：有管辖权的国家拒绝对海洋污染事故进行管辖、有管辖权的国家进行管辖时对污染事故当事人进行袒护减轻其责任或者对当事人不公正处罚加重其责任等。对于管辖不利行为，主要的惩罚手段为罚款，此外还可以要求其对由于自身管辖不利而导致的扩大损害承担连带赔偿责任。

　　上述两条关于国家责任的建议都提到了罚款问题。这就涉及到罚款决定由哪个机关作出、罚款资金如何使用以及被罚款国家拒绝缴纳罚款如何处理这三个问题。笔者认为，针对第一个问题，罚款可以由国际海事组织或者别的国际组织作出。国际组织对特定国家所作出的罚款由该国家的国库承担，国际组织在收到罚款后，应当向被罚款国家开具罚单，罚单应注明处罚金额，这样可以避免罚款被有关组织贪污。针对第二个问题，笔者认为，针对有关国家的罚款最后应当纳入到相关基金中，关于基金制度，下文中会有涉及。针对第三个问题，如果被罚款国家拒绝缴纳罚款，可以对其进行制裁，比如冻结其在世界银行的账款，取消其参加国际会议的资格，限制其货物进出口等，迫使其缴纳罚款。

　　五、健全防止海洋污染基金制度

　　虽然《1971年关于设立国际油污损害赔偿基金公约》中对于基金有所表述，但是该公约以及之后的国际立法中所规定的基金制度很不健全。笔者认为，应当从以下方面建立健全防止海洋污染基金制度：从用途来看，防止海洋污染基金的用途应该更加广泛。

　　1971年公约规定造成污染损害的船舶没有能力对遭受损害的国家进行损害赔偿时，可以由污染损害赔偿基金进行代付。[5]（P69）笔者认为，基金用于代付污染赔偿的规定不尽合理，这会造成海洋污染的当事人存在侥幸心理，即有人会帮忙为其所造成的海洋污染埋单。故该规定应改为由防止海洋污染基金进行垫付，当赔偿责任人具备还款能力时，应当偿还基金所垫付的金额。此外，防止海洋污染基金的用途不应当仅仅限于污染损害赔偿的垫付，还可以用于对那些在防止海洋污染重作出积极贡献的国家进行奖励，以鼓励更的地国家切实承担起防止海洋污染的责任。防止海洋污染基金也可以用于防止海洋污染的技术开发，鼓励各国政府及学者积极进行科学研究，以科技手段防止海洋污染。

　　从基金的资金来源看，首先对造成海洋污染的1款应当纳入到防止海洋污染基金中。上文中提到的对于有些国家消极制定法律或者对海洋污染行为管辖不利时，也可以进行罚款，这些罚款也应纳入防止海洋污染基金中。此外，防止海洋污染基金还可以采取向各国政府和大型公司尤其是从事海洋运输的公司募捐的方式扩充资金。

　　六、结语

　　目前，防止海洋污染的立法规定往往向海洋大国利益倾斜，体现海洋大国意志，这就导致了立法结果的不公平。这种不公平性一部分原因是由于不同国家在立法过程中实际地位的不平等所造成的。各个国家在国际立法过程中的不平等性主要体现在两个方面：一方面是在会议的组织方面，海洋大国往往对大会的召集、议事日程等事项作出安排，此外大会的秘书长或者会长等要职，一般也由海洋大国代表进行担任。这就导致了会议的节奏和进展由海洋大国所掌控，且会对立法结果产生影响，比如海洋大国可以把触及其自身利益的议题安排到会议的末段，当会议讨论到会对其产生不利影响的议题时，海洋大国可以在这些讨论形成轮廓、有可能转化成公约规定之前结束会议。与会各方的不平等性另一方面体现在草案的形成方面，目前的国际立法会议中，有一些是直接由海洋大国在会议上提出草案，各国代表就其提出的草案哪些可以直接转化成正式公约、哪些需要修改后转化成正式公约、哪些不能够转化成正式公约作出讨论。这就使得参会国家所讨论的议题仅限于草案范围，而草案中可能会把一些海洋大国不想讨论的议题排除在外。

　　因此，要保障各个国家在制定国际立法过程中的平等地位，需要从两个方面作出努力。首先，要赋予发展中国家更多地组织国际会议的机会。由发展中国家对会议的召开时间、地点、议程安排等事项作出规定，并由发展中国家的代表主持立法会议。至于具体由哪个具体的发展中国家来进行会议组织，可以实行两个原则：一是利益相关性原则，即该次立法大会所讨论的内容与哪个国家的利益关联性最大，即由哪个国家对会议进行组织；二是轮换原则，即不论会议讨论内容与本国利益的关联性大小，某一个国家或者某一部分国家都不能垄断立法会议的组织者角色，应当由参会国家轮流进行组织。其次，要对立法会议的草案形成机制作出改变，由少数海洋大国确定公约草案然后提交会议讨论的行为时不可取的。草案的形成可以大洲为单位，在正式立法会议开始前，每个洲先自行组织会议讨论出本大洲的公约草案，然后在正式的立法会议上由全体与会国家对各大洲的公约草案进行商讨。也可以国家为单位，把立法会议将会涉及的内容向各个国家进行分配，每个国家可就分配到的某项具体内容提出草案，在正式立法会议上由全体参会国家进行讨论。

　　除此之外，有关防止海洋污染的国际立法还应当注重细节，有关法律规定应当更加明确，为各国进行防止海洋污染实践活动提供明确的法律支持。

　　参考文献：
　　[1]厄尔.海洋的变化---来自大海的呼唤[M].北京：中国环境科学出版社，2006:27.
　　[2]杜大昌.海洋环境保护与国际法[M].北京：海洋出版社，1997:211.
　　[3]王超峰.跨界海洋污染问题及法律对策分析[J].重庆科技学院学报，2009（5）.
　　[4]刘泽慧.防止海洋环境污染的管辖权及国际责任[D].青岛：中国海洋大学，2006（73）.
　　[5]常纪文.环境法律责任原理研究[M].长沙：湖南人民出版社，2001:69.