《联合国海洋法公约》第121条的主要内容及实践

　　引 言

　　作为各个主权国家争议与妥协的产物，《联合国海洋法公约》第 121 条不可避免地存在缺陷。该条款严重的逻辑矛盾，岩礁定义的缺失以及非岩礁岛屿界定的模糊性，给各个国家留下了巨大的任意解释的空间。一些国家将岛屿的地质构造纳入是否作为判定其为岛屿的标准；另外一些国家则依据科研人员的长期居住，或者大力开发旅游项目以期望符合判定为岛屿条件的社会、经济属性。岛屿、岩礁的性质冲突，海洋秩序的混乱，世界各国对于岛、礁争纠纷接踵而至，各国为岛屿争论不休。

　　国际上关于岛屿争端的事件频频发生，主要在于其主权归属的矛盾以及周边海洋资源的争夺。从近年来日本关于"冲之鸟礁"属性争议在中日韩之间所爆发的激烈冲突，再到最近中国在南海上为宣誓主权而采取的填海造岛的行为，引发了菲律宾，越南等国的一致抵触，甚至连美国也参与进来，公开支持菲、越国家。对待南海多个岛礁属性不同立场，各国各执一词，矛盾无法调和，以至菲律宾最后采取请求国际仲裁的方式，企图为其非法占有资源的行为披上"合法"外衣，以此来获得国际社会的支持。种种行为，无非是巨大的国家利益作为其背后推手。对于各国来说，"谁掌握了海洋，就掌握了陆地"甚至已逐渐成为颠扑不破的真理。这些国家之间的矛盾冲突无不反应出作为"海洋宪法"的《联合国海洋法公约》，在对岛屿及其法律地位规定问题上存在极大的模糊性与不周延性。

　　由此，《公约》第 121 条的岛屿条款再次引发世人关注，海洋安全和海洋战略再次提上全球战略日程。可是，时至今日，国际社会对此矛盾也无法达成有效一致的解决方式，中国所奉行的"搁置争议，共同开发"原则在实践过程中也是屡屡碰壁。公约给各国在实践留下了的巨大任意解释空间，随之而来的是一系列海洋权益归属的巨大冲突，给国际社会海洋秩序和平友好交往埋下了隐患。

　　本文将《公约》岛屿条款第 121 条作为研究的对象，分析如今各国实践争议，最后对于第 121 条提出自己完善的看法。从理论上来说，也是对公约岛屿条款的修订完善及海洋法体系的完善进行有近一步的思考，从实践意义上来说，通过对国内外关于岛礁主张的梳理，分析不同国家对于岛屿规则的实践，希望引起更多中国政府，学界，和媒体对岛屿争夺问题的重视，更好地守卫我们的蓝色国土。

　　一、《联合国海洋法公约》第 121 条的主要内容及实践。

　　（一）《联合国海洋法公约》第 121 条的主要内容及历史演进。

　　《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第 121 条是关于海上岛屿的相关规则，独立在《公约》第八部分，在英文版本中，标题为"Regime of islands",其中包涵了 3款内容。

　　根据《公约》所确立的 121 条来看，第 1 款纯粹是从自然因素的角度所分析，强调其形成的自然属性以及在高潮时高于水面的 4 个基本特征；第 2 款则是从法律地位角度来说，赋予其与陆地统一的地位，从而大大凸显了岛屿对于海域面积拓展的重大意义；第 3 款则是加入了社会、经济属性的全新要求，从而对岛屿所拥有的海域进行有效限制，最终形成我们如今所看到的《公约》第 121 条。然而，关于岛屿内容的最终形成并不是一蹴而就的，其形成和发展经历了漫长历史进程，包括各国国家之间的一次次争议，最后在各国的妥协，协商一致的情况下，形成如今我们所看到的版本。

　　最早时期，"岛屿"一词仅出现在并无统一标准的地理范畴之下。按照地理学者们对岛屿的关注焦点，基于对岛屿成因分析及离海面位置的角度对岛屿进行初步划分，有了岩基岛、沙泥岛、大陆岛、以及滩、暗沙、礁、沙洲等等不同的名称。在国际实践之中，人们基本上仅依靠面积大小这一因素作为界定岛屿与大陆的区分标准，即有了"散落在海洋中面积不小于 500 平方米的小块陆地"等不同的表达形式。此外，宣称对岛屿拥有主权的国家，在岛屿上仅要求有"象征性"的占领行为，从而其要求低于区别于对一般领土宣称主权的"实际占领"行为。由此看来，当时的岛屿不过是与陆地相对的概念，还未具备真正法律上的意义。

　　随着各国对海洋开发水平的不断提升，1805 年，在美英两国间所发生的"安娜号"案，开启了人们对岛屿法律地位关注的新的篇章。英美两国争议的焦点在于：事发的海域是否属于美国的领海范围之内，即是美国所属岛屿是否拥有 3 公里领海的问题。

　　经过长时间的审理，英国海军高等法院威廉姆·司浩特法官裁决英国败诉，而其实质意义显而易见，即否定了英国所谓岛屿不能拥有领海的主张。此后，在 19 世纪末期，先是在美国东海岸和西印度群岛渔业管辖的争端中，小岛在划定业权时的重要性在有关各国正式换文中重新获得承认。后来的英国也主张当时处于殖民统治的百慕大的领土管辖可以扩展到距离低潮露出海面的珊瑚礁外缘 1 里格的海域。

　　随着种种事件的落下帷幕，不难看出，各国正逐步倾向于赞成岛屿在海洋中拥有管辖的海域。岛屿在海洋中地位开始引起人们的重视，人们逐渐意识到，在国际法中，应尽快明确"岛屿"的法律含义。

　　在 1930 年，海牙国际法编纂会议，开始了初步之探索过程，他们通过前期的筹备，在征求各国政府基本意见和要求的基础之上，希望赋予"岛屿"一词以国际法上的涵义。

　　当然，其最后成果并没有采纳英、澳等代表团在前期筹备会议上所提出的"使用性"和"可利用性"等严苛意义上的标准，也并未采纳美国提出所谓"自然形成"的较为宽泛标准，仅仅是含糊折中规定"岛屿是涨潮期间经常露出水面并被海水围绕的陆地","每一岛屿均有其本身的领海".

　　不难看出，此时国际法上意义上的岛屿与地理意义上的岛屿涵义其实是大同小异的。虽然此次的会议有着史无前例的意义：该会议第一次赋予了岛屿在国际法律上的意义，完成了岛屿从地理意义到国际法意义的巨大飞跃。

　　然而，该会议所形成的模糊规定明显已经不能适应时代的变迁与各国对海洋实践的需求的扩张，随之而来的是国家之间一轮接着一轮各国的争议热潮。不论是 19 世纪末由渔业管辖权所引发的岛屿权利水域的争议，还是一直一直持续到 20 世纪的沿海国为了争取海洋区域所提出的"大陆架主权学说"或是"200 海里宽海域专属的主权和管辖权"争议的提上日程，这些举动无疑是在海洋领域中掀起了一轮又一轮新的"蓝色圈地运动".

　　重新界定岛屿，大势所趋。就在这样的背景之下，1958 年的日内瓦，第一次联合国海洋法会议在这里召开。其所诞生的成果之一：《领海和毗连区公约》，其中第 10 条第一款这样表述岛屿，即是"称岛屿者指四面围水，涨潮时仍露出水面之天然形成之陆地".从自然要素的角度对岛屿有了初步的界定，强调"自然形成"之属性，以及"涨潮时露出水面".不仅如此，《领海和毗连区》公约中，还进一步扩张岛屿所拥有的海域范围：除了可以享有领海之外，还可以享有毗连区、专属经济区和大陆架。这也成为了后来 1982 年《公约》岛屿制度 121 条前两款之雏形。

　　可是，不难发现，该规定却仅仅是从自然因素的角度所考虑，对于人们所关注的社会经济等维持人类生存的其他必要因素，却丝毫没有纳入考虑的范畴，更不用说是根据岛屿的大小、地理位置、资源状况不同等因素来限制岛屿的法律地位，限制拥有海域的权利等手段措施。此外，这样毫无体系，仅是在其他章节附带性地提出岛屿的涵义，实在是显得杂乱且不成体系。

　　随着海洋开发水平的逐步提升，大陆架与毗连区学说的逐步完善，同时也是为了解决前两次会议上悬而未决的问题，联合国海洋法第三次会议于 1973 年 12 月在美国纽约拉开序幕。这次被称为"马拉松式"的会议堪称为史无前例的，从 1973 开始到 1982 年结束，长达 9 年的时间，先后共召开了 11 期共 16 次的会议。其时间之长，规模之大，参与国之多，其公约编纂史上所拟的条文数量，都是其他同时期的国际会议不可匹及的。

　　参与成员多达 167 个国家，不仅如此，其中还包括了国际组织、民间组织、非独立体等等多达 50 多个集团代表作为观察员出席。

　　到 1973 年 8 月为止，各个国家根据自身的利益需要，针对《公约》现存的第 121条展开了激烈的辩论，并且向海底委员会提出了不同的利益诉求。

　　希腊、英国，还有一些太平洋岛国等国家本着"不应对不同形式的领土有所歧视"的原则，提出"所有岛屿，不需要考虑地理位置，资源环境等特殊条件，应当拥有自身的海域"成为与会国之中最有代表性也是最被认可的观点。

　　然而，其他一部分的国家同样是基于公平的角度，认为对岛屿的海域应该进行区分。

　　例如，马耳他代表团，非洲国家，在提案中均明确表述根据"露出高潮水面的面积大小","本身的性质"等自然因素，将"岛","小岛","岩礁","低潮高地"等其他海洋特征与岛屿明确区分开来。

　　其理由如下：首先，《领海和毗连区公约》中的"岛屿"的定义过于简单，含糊且不合时宜，更何况海洋水域的复杂多变，将岛屿一概而论，不考虑岛屿的位置，大小，经济社会作用等因素，实在显得不公平；其次，大小不同的岛屿却拥有一样的海域权利，无疑是缩减了作为"全人类共同财产"的国际海底区域，对内陆国不公平；最后，一些沿海国则认为他们对于岛屿的依赖性更大，所以对于一些特定岛屿来说，应该赋予更多的海洋权益。但是由于各国的实际情况利益标准的不同，导致了对何种岛屿对应拥有海域的区分标准也各执一词，无法统一。

　　从最后生效的公约 121 条来看，其前两款基本上是对《领海和毗连区公约》的重复。

　　然而第三款从提出到最后的确立，却历经了漫长而曲折的过程。

　　罗马尼亚代表首出了次团提出了确立《公约》第 121 条第 3 款的提案，作为备选案文 C 列入《主要趋势汇辑》，其中首次提出"维持永久居住"或者"其自身经济生活的条件"的因素，直到今天，依然持续着成为各国依旧争论不断的模糊标准。该指向不明的第三款的提出，是对现存国际岛屿制度的重大突破，难免在各国之间引起了一场暴风雨般的辩论。

　　在 1978 年召开的第七期会议和 1982 年召开的最后一期会议上，日本、英国、厄瓜多尔等 10 个国家坚决认为应废除第 121 条第 3 款。他们理由如下：第一，将岛礁的面积大小，岛礁是否能维持人类居住，其本身作为岛屿的国际法标准就是不合适的；第二，1958 年的《大陆架公约》中也并未将岛屿的居住与否列入岛屿判断的标准；第三，许多国家宣称的享有200海里的专属经济区，从来并未以是否能供人类居住作为其判断标准，这样一来无疑是与国际实践的严重背离。

　　与此同时，爱尔兰、多米尼加、新加坡、以及哥伦比亚等 10 个国家则反对废除《公约》121 条第 3 款。他们无非是本着对国家之间长期矛盾利益平衡的角度来考量，以免打破长时间为了海洋权益好不容易达成的妥协让步。

　　尽管有许多国家反对《公约》第 3 款，但最后还是被保留下来。1982 年 4 月 30 日，大会最后通过了关于岛屿制度的规定，130 个国家赞成并签署加入。1982 年 12 月 10 日，《公约》在牙买加的蒙特哥湾开放签署。

　　至此，相关岛屿的条款在国际法领域得以正式确立，成为现如今我们所了解的《公约》121 条。

　　其成为国际海洋法中关于岛屿最全面、最权威的规定，在为各国解决岛屿争端方面起到了十分重要的作用。

　　（二）《联合国海洋法公约》第 121 条的相关实践。

　　1.国家实践。

　　根据《公约》121 条，在海洋中，可以称其为是狭义的"岛屿"的海洋特征已经被赋予了相当于陆地的法律地位，海底的生物资源，稀有的金属资源，油田等丰富的非生物资源，大家自然是对其虎视眈眈，不肯轻易放弃任何可以攫取的机会。为此，各国都可谓是使劲浑身解数。

　　墨西哥，新西兰等国家政府先后采取国家立法手段，将他们所管辖的小岛人为地规定"拥有专属经济器和大陆架",或是"设立专属经济区".尽管岛上缺乏淡水资源，居民仅仅限于海军及其家属，或者是一些科研工作人员，可是政府依然使得小岛名正言顺地拥有了自己所管辖的海域，堂而皇之地将海底资源据为己有。如此一来，国家不顾岛屿本身的条件，盲目立法，宣誓海洋权益似乎已经成为了岛屿获得巨大海域的重要渠道之一，国家似乎轻而易举地就获得了重大的海洋资源。

　　在南海岛屿主权与划界纷争中，马来西亚、越南等东南亚地区的国家，利用内陆靠近南海天然的地理优势，有计划地开展南海旅游活动，吸引了大批外来游客，以期望达到经济生活的产生与人类居住的维持，不可否认，开发"海洋旅游"的确是经济效益显着的经济活动，产生了岛屿"自身的经济活动".如此一来，以上各国又为其南海主张相关海域权利创制了依据。

　　英国，丹麦，冰岛，爱尔兰之间的关于罗卡尔岛的争议也一度引起了国际社会的广泛关注。罗卡尔岛（Rockall），称其为岛屿，其实不过是一块位于北大西洋的一个面积约为 784 平方米的岩石。

　　英国认为其水兵曾于 1811 年登上该岛，从而坚持其对该岛屿所享有的主权。然而，丹麦认为，早在 1550 年，罗卡尔岛就已标示在丹麦版图上，并以该岛的地质结构与丹麦所属的法罗群岛相同为其主张的依据。爱尔兰在抗议中声明其对岛屿享有主权，其声称第一个发现该岛是爱尔兰的僧侣，圣勃雷登，他第一个发并还称它为"极乐者之乡".

　　最终，这场持续了 20 多年的纷争最终以英国在 1997 年申明放弃画上句号。英国官方在 97 年 7 月时对外宣称，依据《公约》121 条有关岛屿制度的规定，该岛不符合享有专属海域的权利的资格，以此为基点划出 200 海里的海域是不符合公约的。20 年之久，英国对该基点放弃的举措，无疑是在国际社会中树立了良好榜样，也因此近一步表明：

　　大海之中孤立无援的岩礁，是很难获得海洋资源的。

　　近年来，另一起在国际上引起轩然大波的，莫不是日本与中韩之间的"冲之鸟"岛礁之辩。

　　"冲之鸟礁"位于日本南部太平洋海域，距离东京南偏西约 1730 公里，涨潮时露出海面的高度仅为 6.3 英寸，面积还不足 10 平方米。日本方面依据无主依据先占的原则，而拥有了该块礁石。为防止礁石随时间的风化而逐步消失，日本政府可谓是不惜花费巨额投资，不断地用钢筋混凝土加固，养殖珊瑚，修造灯塔，最终铸成了钢筋水泥防护下的人工岛礁。日本单方面"变礁为岛"的种种行径，并不是无成本的买卖，其不过是企图混淆自然形成与人工岛屿的界定，从而获得巨大的海洋政治，经济，军事权益，一旦"冲之鸟"获得了岛屿的地位，日本方面则将获得约 40 万平方公里的专属经济区主权权利，将比日本的陆地面积还大。

　　日本就曾 2004 年指责中国船只在冲鸟礁附近航行侵犯了其专属经济区管辖权。近年来，中国海洋调查船又持续在其附近海域从事海洋调查活动的一系列活动，从而正式向其宣示我方不承认冲鸟礁为岛屿。双方矛盾近一步升级。2008 年 11 月，日本政府针对 7 个海域向联合国大陆架界限委员会提出南太平洋大陆架延伸申请，总面积约达 74万平方公里。对此，中国外交部认为该重重加固的岩礁已经不符合公约中关于自然形成的岛屿概念。该最初的岩礁完全不适应人类的居住，更别说维持其自身的经济生活了。

　　其实早在 1988 年，美国夏威夷大学马诺亚分校教授乔恩·范戴克曾在《纽约时报》中撰文，指出"冲之鸟"礁没有作为岛屿的资格，此外，就是连日本的《朝日新闻》中也否定了钢筋混凝土之下的冲鸟礁作为岛屿的资格。

　　正是由于多方反对的声音不断，2012 年 5 月，联合国大陆架界限委员会决定不支持日本的日本在划界案中的提议，据此，日本所提议的"依据冲之鸟礁为基点，主张的 43万平方公里的专属经济区和约 25.5 万平方公里的大陆架"的请求已经遭到否定。日本单方面认为冲之鸟是一个拥有专属经济区和大陆架岛屿的主张，遭到国际社会的一致反对，大陆架界限委员会也在综合考虑、反复斟酌的基础之上，遏制了此次日本企图吞并海洋资源，占用全球共有海底区域的行径。

　　由此，不难看出，各国仅仅是出于对本国利益的需求，往往不顾海洋特征本身的经济，社会条件，盲目采用立法，人工加固，试图建成旅游景点，开发旅游经济，来试图取得看似符合国际法中岛屿的特征，企图获得岛屿的法律地位，划定宽广的海域范围。

　　这些行为其实是完全破坏了全球海洋秩序的稳定与和平。

　　那么，相对于国际上较为权威的国际私法机构，对于该条款的国际实践又有怎样的指引和解释的对策呢？

　　2.国际实践。

　　从公约的条款设置上看，《公约》所遵从的是司法被动主义，其建立了一套应激性的反应机制，即是除非各国在签署，批准或加入公约时，或者是以后的任何时间，都有自由通过一定的形式，以自愿为基础，将争端提交从而进行裁判，司法机构才能进行权威的条约解释。这无疑大大降低了国际司法手段的能动性，对《公约》仅是能达到有限的干预。在这其中主要包括了两类法律裁判技术：司法手段（即国际法庭的审判手段）和非司法手段（即仲裁手段）。

　　从国际法庭的多个判例来看，《公约》121 条第 1 款在对岛礁界定的实践时曾多次发挥实质性的作用。例如，国际法庭判例的解释中曾多次强调"高潮时高于水面"是岛屿区别于其他地质形态特别的重要特点，并以此将岛屿与低潮高地加以区分。

　　2001 年 3 月，国际法院在审议卡塔尔和巴林两国间海域哈瓦尔群岛主权归属争议案件时，对其中契塔亚拉达 Qit' at Jaradah 是否为岛屿的性质进行判断时，就根据其在高潮时高于水面，从而判定其符合《公约》121 条岛屿中在高潮时高于海面的特征。在2007 年的尼加拉瓜与洪都拉斯海洋边界划分争议之中，国际法院依旧依据"高潮时高于海平面"为理由，从而判定四个争议沙洲的性质为岛屿。

　　此外，2012 年，在尼加拉瓜诉哥伦比亚领土海洋边界的争议案中，哥方坚持认为海洋地物塔苏维尼奥是一个暗礁，而尼加拉瓜则持相反的意见，同时认为应采纳英国水道测量办公室提出的"海军全部潮汐模型（Admiralty Total Tide Model）",从而使得在浅滩测量中更加精确。而法院最终是采纳了尼加拉瓜所认为的海潮模型测量方式，测出基塔苏维尼奥及其附属岛屿在高潮时高出海平面 HAT0.7 米。因此而判定塔苏维尼奥系岛屿属性。

　　通过以上国家之间纷争，在"高潮时高于水面"是法院在考虑其是否判定为岛屿重要判断标准。同时，国际法院在尼加拉瓜诉哥伦比亚案的判决中也暗示，地质构造不是判定岩礁与非岩礁岛屿的关键区别所在。《公约》中也无明确规定岛屿需要怎样的地质条件要求。即排除了根据海洋特征的地质构造，而判定其是否是岛屿。无论是岛屿还是岩礁，地质构造都不影响其根本性质。

　　可是，从国际领土海洋边界争端案件判决解释中，国际法庭还是一味回避了对《公约》121 条第 3 款的解释问题。

　　例如，在 1993 年丹麦诉挪威格林兰与扬马延岛（Jan Mayen）之间的海洋大陆架划界争议案件中，丹麦认为扬马延岛属于《公约》第 121 条第 3 款岩礁的范畴，从而不能拥有专属经济区和大陆架。

　　在该案的判决中，国际法院回避了判定扬马延岛属于广义岛屿的"岩礁"范畴，还是"狭义上岛屿"的范畴，而仅仅是从扬马延岛海岸线与格林兰海岸线长度比值角度考虑大陆架以及渔业区划界，裁决扬马延岛属于狭义意义上的岛屿，因而可以拥有自己的海域，企图公平判定此划界依据。可是，该判决结果依旧在国际上引起广泛的争议。专家学者们坚持指出扬马延岛贫瘠荒凉，无固定人口居住，仅仅是气象站的工作人员是无法满足非岩礁岛屿的实质要求的，该判决结果实属对丹麦不公。

　　又比如，2004 年，罗马尼亚在与乌克兰因海洋划界纠纷而提出的争议中，两国同时对蛇岛（Serpent's Island）的性质界定时产生了争议。国际法院在最后裁决书中，依然巧妙地回避，认为对蛇岛性质的界定区分不会影响到罗乌关于专属经济区大陆架的划分，无论对蛇岛如何界定，均不会使得双方拥有海域的面积收到影响，因而不予以考虑。

　　综上看来，国际法庭至今为止对于岛屿界定，岛屿与岩礁的准确区分时依然缺乏统一的实践模式，考虑其根本，法院无非是想尽力维护《公约》在整体上岛屿制度的稳定性，尽力维持各国对于岛屿制度的设定时所进行的妥协与平衡，在尚无统一的国家实践以及法院通常先例判决的前提之下，国际司法机构只想保持沉默，以此来避免不良判决导致国际社会舆论的批判。那么，下文作者就来深入分析《公约》第 121 条关于岛屿的规定，仔细探寻该条款的缺陷。