政府公共关系的构建要素与理论基础

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【题目】自媒体环境下政府公共关系治理探析
【第一章】基于自媒体的政府公关能力研究
【第二章】政府公共关系的构建要素与理论基础
【第三章】政府自媒体公共关系治理能力的构建
【第四章】政府公关治理能力问题——以云南景谷地震为例
【第五章】自媒体下政府公共关系管理优化策略
【结论/参考文献】政府公共关系治理水平提升研究结论与参考文献

　　2 政府公共关系的构建要素与理论基础

　　2.1 政府公共关系的概念界定。

　　政府公共关系（public relationship）的概念相对复杂，由于政府部门特殊的自身性质和政府所涉及的领域宽泛且多样化。从狭义的角度解读政府公共关系是指以塑造优良形象为目的而采取的一系列公共关系活动。从广义角度解读政府公共关系是指政府为保持与社会组织机构以及公众的良好互动，借助现代的传播工具和沟通手段，获取公众对政府活动支持的活动总称。不管是狭义或是广义的定义，都契合了公共关系的特征--固定某种群体之间的某种关系。1976 年美国纽约大学创办了第一本公共关系月刊杂志--《公共关系杂志》，杂志创始人，纽约大学教授哈罗博士（1893-1993）给出的政府公共关系解释是这样的，"政府公共关系是一种特殊的存在，它是政府与社会组织以及公众关系特殊关系的存在，是一种独特的管理关系，它能协助政府部门建立一个关系渠道，增进政府部门与公众之间的相互理解和沟通。参与问题或事件的管理，这样的沟通和管理方式能够协助政府部门了解民意，把握舆论方向并及时作出反应；对于民情民意的了解也有助于管理层明确服务公共利益的责任；管理层把握民意观点并及时有效地利用变化，以此作为一个早期警报系统预估事件发展趋势，并合理高效的利用传播媒介，表明政府立场态度。[9]

　　哈罗博士关于公共关系的定义强调独特管理功能，公共关系是一个可预测的警报系统，和管理层对公共利益的责任。公共关系作为一项职业在 1900 年最初主要应用于企业的盈利性部门，帮助企业维护形象。政府公共关系，顾名思义即政府围绕自身特性，量身打造一系列公共关系活动，宣传政府理念，围绕这个主体而开展的一些系列公共关系活动。

　　一直以来国内学者关于政府公共关系的说法众说纷纭，始终无法给出统一明确的定义。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长--唐钧认为政府公共关系首先应该明确活动组织者和参与者以及活动对象，明确定位活动主体即政府部门的公务人员，定位政府公共关系活动的客体--社会组织机构及公众，政府公共关活动的目的是为塑造政府良好形象并获得公众支持。而政府公共关系的传播途径则是依据时代而变化的传播媒介。国内另一位公共关系专家文都认为政府公共关系的目的是与公众建立良好且持久的公共关系，传播媒介的利用应是以增进社会公众相互了解为前提，而后政府公共关系的公共行动对内提升政府公信力，对外提升国家软实力，积极争取公众对政府的理解和支持的一系列活动总和。[10]

　　美国公共关系研究和教育基金会的哈洛博士则从公共关系的职能角度出发，认为："公共关系本身就具有天然的独特管理职能，维护关系是基础，协助社会组织加强与公众之间建立交流、理解合作的相互信任关系。公共关系倡导组织积极投身参与各类社会事件及问题处理，奔赴一线了解公众民意掌握舆论方向，并快速做出反应。它明确强调组织管理者为公众利益服务的责任，监测变化并预测未来趋势，促使组织和社会变化同步发展。[11]

　　笔者认为政府公共关系是指政府为塑造自身优质形象，提升政府公信力，为更有效的管理公共事务，运用现代传播方式与公众建立交互关系的政府行为；政府携手第三部门，听取公众意见而采取的一系列政府公共关系活动。

　　政府公共关系主要由公共关系主体、客体、传播媒介和目标四个要素构成。

　　1）以政府机构为核心的公共关系主体。传统意义上的政府是掌控者，喜好扮演统治者的角色。但随着时代的改变，公众民主意识的加强，政府不再是传统意义上的掌控者，而是掌舵者和服务人员。公众只是出让手中权力，暂时过渡给政府公务人员。因此政府只是公共权力的执行者和公共事务的管理者。政府制定的政策和采取的措施都应该符合公众意志，从公众利益需求为出发点，制定符合公众利益的政策。政府的管理行为一方面是自身权威性的展示，另一方面是政府特殊的公共服务性。政府的两大特性--"权威性"和"服务性"增进了政府部门与社会公众的联系，同时也为获取公众支持奠定了坚实的基石。政府公共关系是公共外交的一种展现，是政府公务人员自身形象素质的展示表演，也是公众作为编剧编写的舞台剧，国外关注者是观众也是评判者。一方面通过活动展现政府职能以及塑造政府形象；另一方面提升国家文化软实力，为提升政府公信力打下基石。

　　2）以社会公众为主要对象的公共关系客体。活动的完美谢幕既需要组织者的精心策划和安排，也需要参与者的积极配合。社会公众是政府公共关系活动的参与者。积极配合并提出自己意见，才能使得活动更加完满丰富。政府作为公共关系网络中最具权威的组织者和参与者，始终倡导"服务第一"的原则和宗旨，必须时刻谨记并处理维护好政府内部成员的关系。政府公共形象的塑造，其管理的有效性效取决于政府机构及其内部成员与社会公众的关系融洽度。政府公共关系一方面可以增强政府公务人员的凝聚力和向心力；对外政府协同社会公众做好外部公共关系，能够获得公众的支持与拥护，提升政府优质的公共形象。

　　3）以大众化的传播手段作为政府公共关系主体与客体的传播纽带。传播媒介在政府公共关系中的地位无法估量。换句话说如果没有传播媒介，政府公共关系或许只能停留于政府层面，无法传达到公众层面。传播媒介作为政府与社会公众之间的纽带，将两个独立的个体紧紧绑定在一起，一方面传递观点和公众意见，发出公众声音；另一方面传递政府政策，两者相互结合共同塑造提升政府形象。

　　然而传播媒介是政府公共关系构成要素中的唯一变量，它随着科学技术的改变而改变，根据公众的社交喜好而定位。当前社会公众以微博微信作为传播的主要媒介，是新兴的舆论场所。政府机构必须紧跟时代步伐，更新传播手段，更有效与社会公众沟通交流。

　　4）以塑造政府公共形象和获得公众支持作为政府公共关系的最终目标。政府形象对内是政府权威性的展现，对外是国家文化软实力的输出，一方面有助于吸引更多国外友人到中国旅游，提高我国旅游业的发展；另一方面作为输出我国历史文化的途径，将吸引更多外国朋友学习了解中国文化。政府公共关系作为政府与社会公众的桥梁和纽带，一方面通过一系列的公共关系活动获取公众对政府的支持和信任；另一方面政府需要公共关系活动提升自身形象美誉度，打造优质形象。这既是政府公共关系的出发点也是目标之一。政府公共关系活动必须紧扣政府和社会公众，围绕两者而展开。

　　2.2 自媒体概念阐述。

　　谢因·波曼和克里斯·威理斯是美国著名的社会学家，在 2003 年 7 月两位学者共同联合出版了一个份名为"WeMedia"的研究报告。研究报告中对自媒体有着一个相对明白简单的定义："WeMedia 是以科学技术作为强大的后盾支撑，这是一个全球数据库与全球知识体系相联系，它为全世界的普通大众提供了分享生活的途径，这是一种开始理解大众的传播媒介，原原本本地还原了大众思想".[12]

　　随着信息技术的不断更新变革，自媒体的发展已经从个人独立网站到微博微信为主的便捷式社交媒体传播 app.传播手段从体积庞大的电脑，到笔记本电脑和便携性较强的 ipad,到现在普及大众的智能手机。与此同时移动、联通、电信三大运营商不断下调网络运营资费，手机应用软件的普及与更新，形成了一个庞大的自媒体使用群体。2015 年 1 月，我国工信部发布智能手机相关的数据报告，截止 2014年 11 月，我国在 2014 年第一季度的智能手机出货量为 1.0 亿部，智能手机在我国普及率高达 87.9%;而 2013 年我国智能手机出货量突破 3.48 亿；相对于 2011 年的 1.18 亿和 2012 年的 2.24 亿，我国智能手机的出货量逐年增长，且增幅较快。[13]

　　同时 2014 上半年智能手机对功能手机的替代已经基本完成。我国宣布进入智能手机时代，这也是一个全新的"大众麦克风时代".

　　2009 年新浪微博的横空出世，使得我们的信息传播状态进入裂变式的传播形态。2010 年腾讯推出的微信，加速了裂变传播，给互联网掀起了一场新的信息革命，把自媒体带入一个新的时代。针对移动互联网时代，国内学者提出了一个"六度分割理论",意思是世界上人与人之间最多可以隔着六个人，不管人们之间实际的空间距离。[14]

　　而所谓的六度理论也在微博微信中得到了无懈可击的完美验证。

　　传统媒体的传播方式是 1 对 N,即一个人对多个人的单向传播；在 Web1.0 时代的互联网传播方式是 1 对 N+N;即同样的东西可以不受空间限制由全世界的人共同浏览；而以微博微信为代表的自媒体时代则是无核的裂变式传播，是 N 对 N+N,即多人同时传播，多人同时对接。而常用的路径就是"粉丝路径"和"转发路径"两条传播渠道。微博微信的传播速度之快，也是以往任何一个媒介都无法比拟和想象的。[15]
　　
　　我国著名新闻传播学者喻国明曾这样形象地把自媒体比喻为"全民DIY",通常意义上的 DIY 是自己动手的意思，不受限制，不需要专业的技术和手段，想做就做，每个人跟随自己的心意制作出表达自我的产品。"[16]

　　自媒体的低门槛易操作，交互性强、传播速度快且便捷多样的特质迎得广大公众的青睐，而微博微信是自媒体的主要舆论场，人们所需的仅是一部智能手机。

　　2009 年微博的出现，快速便捷的传播方式使其即刻成为新闻信息源。以微博为例，公众不受时空限制，任何时间任何地点，所需的只是一部智能手机，打开数据，140 字的微博，语音传递短信的微信，视频、图片的多元化传播，即可上传图片文字，畅想预言。例如 2010 年 9 月钟家姐妹因上访被困机场厕所，用微博求救；2011 年 7 月 23 号的"温州动车"事故，动车上的乘客第一时间发布事故信息，并发出求救图片。据新浪门户网站发布的《新浪第 4 季度微博使用报告》显示，截止 2014 年 11 月，新浪微博用户数为 5.36 亿。微博的用户数量略有下降，且微博的活跃程度相比 2014 年上半年呈现平稳状态。微博已经进入平稳发展期。随后2011 年腾讯推出微信社交软件，这是一款将短信和 qq 的功能结合在一起的社交软件，极大地满足了公众不断求新求变的需求。用户可以发送邀请好友进行视频，或者只是简单的语音聊天，同时发送图片文字等功能 app;而添加好友的方式除了原有的搜索，还新增了物理距离上的摇一摇，或是扫描二维码等方式。微信用户也可分享状态心情，与微信朋友圈的朋友互动。微信的个性化和便捷性使得其推出后迅速抢占公众市场。2015 年 1 月，腾讯公司发布《腾讯微信报告》，报告指出截止 2014 年 11 月，微信用户数量为突破 6 亿；其中国内用户数 5 亿，海外用户 1 亿。微信便捷快速地语音式传播，零资费和跨平台传播受到公众极大的欢迎。

　　借助智能手机的普遍应用，公众可借助个人独立网站、博客、140 字微博、微信等平台，传递信息，由此传统的独立专业媒体已经从专业人士走向了公众。正如传播学者麦克卢汉说过："传播媒介是社会发展的纽带，也是社会发展的推动力和基石；同时媒介是区分不同社会形态的标志，每一个新媒介的使用都将我们带入一个不一样的时代。"[17]

　　2.3 治理理论。

　　20 世纪 90 年代，治理理论开始频繁出现在各个领域，也是在这个时期治理理论开始涉及国际公共关系领域和公共行政领域。而治理理论开始被提出被使用是从银行系统开始的，20 世纪 90 年代的世界银行第一次使用治理，治理最开始被解读为政府平稳的进行选举，更换政府内部血液和管理的过程；它是政府管理好自身以及正确合理贯彻执行政府政策的政府能力评判标准，是国家与公民相互尊重的表现，也是政府职能机构有效管理经济社会活动的状态。[18]

　　同时期在联合国环球治理委员会发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告中，联合国提出"治理是各类社会组织机构以及私人或管理机构以及公共事务的诸多方式的总和。"治理一词开始出现后，世界银行也开始使用"治理危机"来概括研究报告。自此"治理"开始被世界银行系统和国际大型组织广泛使用。伴随着新公共管理运动，治理一词也频繁出现的管理学界。每当出现"政府管理"和"公共行政"的时候治理总是伴随左右。由于治理逐渐出现在各个领域，治理也作为全新的概念开始走向世界。国内学者对治理的解读是，治理不是整套的活动规则，也不是一种活动方式，而是一个持续的过程；在治理的过程中，控制不是治理的基础，协调才是治理的主旋律。治理主要涉及两个部门，包涵公共部门和私人部门。简而言之，治理不是规则也不是制度，而是持续互动的过程和方式。[19]

　　詹姆斯。N.罗西瑙（JamesN.Rosenau）--全球治理理论的创始人之一，将治理划分为不同层次进行解读，他认为治理是一种活动总称，它是由人类共同的活动目标支撑，而治理活动的主体不一定是政府，活动的执行不需要依靠国家强制力量实施。与传统的统治相比，治理的内涵更丰富且复杂，既包括政府机制也包括非正式的组织机构。[20]

　　治理意味着在既有的规则上进行改变，是一种对原来事务进行改造的过程，也是一种手段和方法。治理理论的内核是合法民主有效。我国学者俞可平、张康之认为，治理理论内涵多样化，其最核心且最关键的是合作。

　　根据该内涵延伸可理解为，公共治理模式强调合作的方式，倡导政府与非政府组织的合作，号召政府部门与各类营利或非营利社会组织的合作，邀请第三部门共同行使公共权力，实现在社会公共事务的协调作用。管理社会公共事务的核心是调解冲突以及融合利益，采取这种合作形式是为增进公共利益，实现新型的社会管理模式。[21]

　　治理理论认为，伴随人类经济政治文化的发展，各类社会机构和公共组织应联合第三方力量寻求共同合作模式，不断发展壮大组织力量，使得公共产品和公共服务的供给得到保障，这样的方式是一种有效合作的过程。治理需要政府、市场以及第三部门的共同参与，是相互影响、相互合作的秩序化管理活动过程。[22]

　　简而言之，治理理论是在第一部门和第二部门以外建立协调机制，帮助政府、市场及第三部门寻求均衡，形成多元化的局面。合作服务协调是治理理论的内核和核心概念。伴随着信息技术的发展，公众生活方式发生巨大的改变，我国政府机构也逐渐改变传统观念，不断接受新事物。

　　2.4 政府公共关系的治理能力。

　　国内学者对政府公共关系的传统意思狭义理解认为，它是以政府作为唯一的主体，围绕政府主体而开展的一系列公共关系活动。政府始终是公共关系活动的核心，即使是在建立、发展并维护与其他社会组织的关系中，是展现政府思想和公务人员素质的总称。[23]

　　政府公共关系强调其自身的"公仆"形象和"主人"形象，"公仆"形象注重"服务","主人"形象强调正确地运用公共权力，制定政策和策略，保证多数人的利益从而维护社会稳定。"主人"形象的主观意识也贯穿于政府公共关系的治理手段，呈现"官僚化，报喜为主，遮盖忧虑"的特点。

　　以 2003 年的"非典"事件作为说明。当时"非典"消息由国外传至国内的广州、北京等，毫无由头的消息源和部分实际现象导致公众的恐慌，随即发展成全国性的公共突发危机事件。针对类似突发事件，我国传统处理手段是"压制"造成全国性的恐慌。显然传统的政府公共关系处理手段已经不能满足当前的社会发展需要。1989 年世界银行使用的"治理危机"（crisis in governance） 一词恰好契合了当前政府部门重新改革政府公共关系的需要。治理所倡导的合作与民主正是政府公共关系改革的需要。政府公共关系需要重新被定义，重新明确主体客体的位置，自媒体时代给予政府公共关系所带来的冲击是颠覆性的。国家领导人也逐渐意识到政府公共关系转型的重要性，政府公共关系对内是提升政府公信力的关键，对外是国家软实力的展示。治理理论的目的是在各种不同制度不同环境中运用各自组织权力实现对活动的引导和控制，它是对公民行为的规范控制的一系列活动，尽可能最大限度地增进公共利益。[24]

　　因此政府公共关系的治理能力是指政府联合社会多方力量，借助自媒体的传播方式，对社会公共事件或是危机事件采取合作的处理方式，汲取公众意见，并对其实施有效监测和根据变化进行决策。政府公共关系治理的目标是建立良好关系，塑造政府形象，维护社会秩序和提升政府国家软实力的过程，同时保障公民的民主自由权。[25]

　　全球化进程正在不断加速，科学技术带来了社会网络系统的复杂化，社会各类群体之间的交往和冲突不断升级，公共事件的频发给政府带来了前所未有的挑战。尤其是在这个大众传播时代，人们对于信息的渴望，对政治事务参与性的渴求程度超越了以往的任何时代。因此，当前的政府部门应与时俱进，采取合作包容的态度与大众合作，多听取公众意见，改善自身形象，重塑现代政府的公共关系理念。