生物技术职业学院内部控制问题研究绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 研究背景和意义。

　　1.1.1 研究背景。

　　随着我国经济体制改革的不断深入，产业结构逐渐调整，社会需要大批能够适应经济社会发展的高素质技术型人才，国家也陆续出台了相关政策大力支持高等职业教育的发展，2011 年发布的《国家高等职业教育发展规划（2011-2015年）》，为未来高等教育的发展明确了方向，2014 年 5 月国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，为高等职业教育搭建了平台，提供了契机。高等职业院校属于事业单位，与其他事业单位相比有其自身特点，如收入来源渠道广泛、后勤社会化管理、新校区的建设和二级管理体制的改革等，加之高职院校在管理中普遍存在内部领导体制与内部管理体制不分、民主管理制度运行不畅、组织结构受上级部门影响等诸多问题，随着高职院校的蓬勃发展，管理自主权进一步扩大，过度集中的权力便激发起人的贪欲，导致近些年高校腐败案件频发。据统计，2014 年全国有 18 所高校领导落马，其中高职院校占 7 所，追其原因与单位内部控制制度不严、自我约束意识不强、不相容职务分离不彻底、内部监督机制不健全等密切相关，所以构筑制度防线，建立以积极防范为核心，以强化管理为手段，以提高教育教学水平和推进高等职业教育事业健康发展为目的的科学防控机制刻不容缓。

　　事业单位内部控制相关法规的实施是在企业内部控制制度日趋完善的推动下产生的。截止 2010 年 4 月，企业内部控制基本规范和内部控制配套指引全面发布，尤其是《企业内部控制配套指引》的发布，是我国内部控制的又一次飞跃，被称为"中国的萨班斯法案",至此，我国企业内部控制规范体系基本建成，管理水平逐渐提升，而事业单位作为社会公共服务提供的主体，在内部控制制度完善、程序设计、监督管理机制等方面都存在滞后性，为此，2010 年国家开始启动行政事业单位内部控制工作，2012 年 11 月正式印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014 年 1 月 1 日正式实施。

　　法律法规的实施只为事业单位管理奠定理论基础，我国行政事业单位内部管理的现状是内部控制意识还不是很强，内控制度不健全，会计基础工作薄弱，有时一人多岗，职责不清，起不到互相牵制的作用，监督考核机制不到位，内控环境受上级部门或领导影响比较大等等，这些现象的存在说明制度的建立只为事业单位加强管理迈出了一小步，要想真正将内部控制制度落到实处，提高事业单位综合管理水平，实现事业单位公共管理的目标，必须建立行之有效的内部控制制度，理顺内部控制流程，规范内部控制各业务活动过程，建立风险防控机制，保证制度的实施。

　　1.1.2 研究意义。

　　事业单位作为非营利性组织，在现代社会中肩负着重要使命，涉及文化、教育、科学、卫生等诸多公益事业。建立科学完善的事业单位内部控制体系，能够充分保护事业单位资产的安全完整，能够推进事业单位廉政风险建设，能够提高事业单位管理效果和管理水平，能够提高会计信息质量，对事业单位的健康发展意义重大。

　　鉴于企业内部控制制度的不断完善，行政事业单位内部控制建设过程还处于起步阶段，行政事业单位管理过程中的诸多问题亟待解决，本文以黑龙江生物技术职业学院为例，分析内部控制的现状，内部控制存在的问题及成因，从多方面多角度提出改进内部控制的建议，从而改善学院内部控制环境，建立和完善内部控制制度，推进内部控制信息化的进程，提升业务层面内部控制活动的设计与运行。希望本文的研究能够对我省职业院校内部控制的建立与完善具有一定的参考价值，对加强高等职业院校内部管理，保障内部控制制度顺利执行，提高会计信息质量和公共资金使用效率，起到积极的推进作用。

　　1.2 行政事业单位内部控制文献综述与相关理论。

　　1.2.1 行政事业单位内部控制研究文献综述。

　　（1）国外研究文献综述。

　　国外内部控制理论研究中，美国政府内部控制研究起步较早，现已逐渐成熟和完善起来，其相关法律法规的建立大致经历以下几个阶段：

　　第一阶段是美国联邦政府内部控制法律法规与制度的初建期。二十世纪 70年代以前的《1789 年法案》、《预算与会计法案》（1921 年）和《会计与审计法案》（1950 年）都提到了内部会计控制问题，要求联邦政府建立内部控制系统，提高内部控制的独立性和重要性，这些法案的实施标志着内部控制已经开始受到政府的重视。

　　第二阶段是美国联邦政府内部控制法规和制度框架的形成期。二十世纪 70年代后期至 90 年代颁布的《联邦管理者财务诚信法案》（1982 年）要求规范政府内部控制，建立内部会计控制和管理控制系统，对控制系统的适当性进行评估，要求美国行政机构向总统和国会发布年度报告。

　　第三阶段是美国联邦政府内部控制法规和制度框架的健全期。二十世纪 90年代以后的《联邦财务管理改革法案》（1996 年）强化了财务总监对完善财务管理系统的责任问题，美国审计总署（GAO）发布的修订后的《联邦政府内部控制准则》（1999 年）以风险和业绩为导向，开始在框架和构成上借鉴 COSO 框架的成果。

　　第四阶段是美国联邦政府内部控制法规和制度框架的完善期。二十一世纪后，修订后的《预算管理总局通告 A-123:联邦机构管理层的内部控制责任》（2004年）是最重要的成果，预算管理总局采纳了 COSO 的内部框架对管理层的规定，提出了更严厉的管理层内部控制责任要求。

　　国外的一些学者也对内部控制进行了理论研究，并且硕果累累。从全世界范围看，美国、英国关注政府内部控制比较早，在政府内部控制方面理论研究成果和实践经验都较为成熟和完善，国外学者也为推动政府内部控制的发展作了许多有益的探索：有些学者通过问卷调查方式，了解到内部控制的建立、完善和实施现状，David J Kidera,Stephen M Fletcher（1991）对美国 50 个州的内部控制实施情况进行调查，发现 14 个州已经建立较为完善的内部控制程序，这些内部控制程序有类似的结构和要素，有力的支持了政府管理；有些学者从内部控制意识和环境方面阐述内部控制的重要性，Judith Kraines（1999）研究认为良好的内部控制对政府管理和发展有积极作用，但政府缺乏内部控制意识，对内部控制的建设和实施不够重视，Tommie W. Singleton（2011）提出，内部控制环境的有效建立能够确保内部控制制度的完全建立；还有的学者从内部审计角度提出要加强内部控制， Asher Friedberg,Carl Lutrin（2001）认为内部审计是鼓励问责制和确保政府服务效率性的必要工具。

　　（2）国内研究文献综述。

　　我国行政事业单位内部控制相关理论研究与实践起步较晚，内部控制的研究文献大多集中在 2000 年以后，国内一些专家学者从多个角度对事业单位内部控制存在的问题进行分析，并提出了一些好的建议。周圆、宗新颖（2006）的《行政事业单位内部控制存在的问题与对策》对 7 家行政事业单位内部控制工作进行调研，发现其内部控制存在的问题，并结合行政事业单位特点，制定了相应的内部控制规范框架。刘永泽（2013）的《行政事业单位内部控制制度设计操作指南》一书从单位组织层级和业务层面对内部控制范围、目标、业务流程和主要风险点及主要控制措施方面进行指导。

　　高等职业院校作为事业单位，并没有自己独立的内部控制制度，但基于高校自身的特殊性，近些年有许多学者专门研究高校内部控制存在的问题及解决策略。在内部控制制度方面，唐英（2013）的《简论高等院校内部控制》提到高等院校经费来源多样化以及市场行为逐渐增多的背景下，由于内部控制制度不健全，经济腐败和职务犯罪案件层出不穷。在内部控制风险评估方面，陈微云（2013）的《高等院校内部控制研究》指出高校应该结合实际建立定期风险评估制度，建立及时发现风险、报告风险及有效控制风险的机制。在内部控制加强内部审计方面，郭敏（2014）的《高等院校内部控制中存在的问题和治理对策》指出要塑造良好的内部控制环境，树立风险防范意识，充分发挥内部审计的职能。刘军伟（2014）的《高等院校加强内部审计与内部控制研究》中也指出我国高校缺乏先进的内部审计方法和手段，要提高内部控制机制的独立性和内部审计方式。在内部控制有效执行方面，汪丽华（2011）的《浅议事业单位内部控制存在的问题及对策》指出内部控制的最大困难不在于设计一套制度，而在于如何保证制度的有效执行。

　　1.2.2 行政事业单位内部控制相关理论。

　　（1）COSO 框架下的内部控制基本理论。

　　美国 COSO（反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会）在 1992 年提出了《内部控制-整合框架》报告，该报告目前已成为世界各国研究内部控制的标准，报告重点阐述内部控制的定义、目标和要素，其目的实际上就是确保最高层参与到内部控制中来，以实现企业经营目标。报告认为要实现内部控制，需要建立由控制环境、风险评估、内控活动、信息与沟通、监督五要素组成的控制系统，企业管理层应将其融入管理过程，监督经营运行，达到预期效果。但框架认为内部控制只能做到"合理"保证，不论设计多么完善，执行多么完整，设定目标最终是否达成，还受内部控制自身和外部诸多条件的限制和影响。

　　（2）行政事业单位内部控制基本理论。

　　行政事业单位内部控制是指单位为了实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的一系列活动。国家没有对高等职业院校内部控制单独出台规范，2014 年《行政事业单位内部控制规范》

　　正式实施，该规范也同样适用于高职院校。

　　①单位层面内部控制。

　　单位层面内部控制其主要内容包括内部控制环境、财务体系、内部审计体系和信息与沟通。

　　内部控制环境：内部环境包括领导的态度及素质、议事决策机制、组织架构、人力资源政策、环境风险评估等，内部环境的好坏对内部控制效果的影响是根本性的、基础性的，影响的重要性不容忽视。

　　财务体系：财务体系是财务机构设置、财务人员配备和会计工作开展的有机结合。事业单位内部控制不同于企业，其范围不是全面控制，而是以经济活动为主，财务部门必然成为内部控制的牵头部门，所以财务体系在事业单位内部控制中至关重要。

　　内部审计体系：内部审计的独立性，标志着内部控制环境是否完善。经济业务处理本身是做好内部控制的第一道防线，内部审计的监督则是第二道防线，但常常由于内部审计的独立性不强，监督不到位，导致内部控制效果不佳。

　　信息与沟通：确保信息在单位内外部之间及时准确的收集与传递，排除沟通障碍，促进内部控制系统有效运行。规范中对于信息与沟通提及较少，但并不是说明信息与沟通就不重要，无论是单位层面还是业务层面的内部控制，缺少了信息传递与内外沟通，就无法将其他各要素有机结合起来，内部控制的效率和效果就会降低。

　　②业务层面内部控制。

　　预算业务控制：事业单位预算是结合管理服务目标和资源配置能力，对事业单位所需财务经费和额度进行测算和安排的过程。预算业务是事业单位的核心业务，事业单位要建立预算管理体系，紧紧围绕以"预算管理为主线",明确预算编制、审批、执行、决算与绩效评价环节的控制。

　　收支业务控制：收支业务是事业单位运行中经常要发生的业务，是财务部门的主要工作，因此收支业务控制的归口部门就是财务部门。事业单位实行"收支两条线"管理，取得的收入及时上缴国库，要避免违规收入、截留、私设小金库等。各项支出要严格按照编制预算开支，不能超范围和超标准，支出时严格执行授权审批制度，避免出现不合法、不合规等舞弊现象。

　　政府采购业务控制：事业单位采购业务包括政府采购和自行采购。购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、服务和工程的行为属于政府采购行为。政府采购限额相对来说比较大，是违法违纪的高发区，健全采购制度，加强内部控制是预防腐败的关键。自行采购虽然没有达到限额标准，但累计金额也很大，不能忽视自行采购的内部控制。

　　货币资金控制：事业单位货币资金是指单位拥有的现金、银行存款、零余额账户用款额度和其他货币资金。货币资金流动性强、控制风险高，单位应该加强货币资金控制，保证资金的安全和完整。明确出纳、会计等相关岗位职责分工，加强对库存现金限额、开支范围、支付限额、定期盘点的控制，加强银行开立账户的审批、核对，加强票据领购、保管、使用和销毁，加强对印章的管理。

　　实物资产控制：事业单位实物资产是能以货币计量的各种物料用品、低值易耗品、固定资产等，这些资产都归国家所有。但长期以来，我国行政事业单位对实物资产重预算、轻管理，出现资产被挪用、滥用、闲置等现象，损失浪费风险很大，有效配置、合理使用、审批处置是资产内部控制的关键点。

　　建设项目控制：建设项目投入资金量大、业务涉及主体多、利益关系错综复杂，至新的事业单位财务规则实施以前，基建账目一直游离在事业单位大账以外，是行贿、受贿等腐败案件的"高危区".事业单位应加强建设项目控制，确保建设项目立项科学合理，审批手续完备，招投标、工程款结算、验收等环节合法合规。

　　合同控制：事业单位很多业务往来都需要通过合同进行规范，合同控制的有效与否将直接关系到事业单位对社会服务的效率和效果，对合同订立、履行、纠纷处理等环节加强控制，将有利于维护事业单位的权益，防范业务风险，提高管理效率。

　　会计控制：会计控制是财务人员根据财经法规、财务制度、财务计划目标对原始票据、记账凭证、账簿、财务报表等会计信息进行审核、填制、传递、监督，确保财务目标实现的管理活动。

　　③内部控制自我评价与监督。

　　事业单位内部控制自我评价是单位管理层根据内部控制制度要求，评价内部控制执行的有效性，形成评价结论，出具评价报告的过程。通过内部控制的自我评价，能够及时发现业务活动中内部控制的薄弱环节和存在的风险点，有针对性地进行弥补，避免损失的发生和扩大，对完善内部控制制度，优化内部控制体系具有重要的意义。

　　事业单位内部控制监督是对内部控制环境完善、内控制度的建立、控制活动实施情况等进行的检查和监督，包括内部监督和外部监督。内部审计部门作为内部监督部门应保持相对独立性，外部监督是由独立于事业单位的财审部门、纪检监察部门进行的监督检查，其独立性和权威性，能够促进事业单位积极开展内部控制工作。

　　《行政事业单位内部控制规范》实施后，对事业单位内部控制制度的建立、内部控制体系的完善、控制活动的有效执行等方面都提供了参考依据。规范实施后，可以说事业单位内部控制有法可依了，但传统观念仍束缚人们的思想，内部控制落实和执行情况不尽人意。笔者以黑龙江生物技术职业学院为案例，分析该单位内部控制现状，内部控制存在问题及成因，结合单位实际情况提出改进内部控制建议。

　　（3）企业内部控制与事业单位内部控制比较。

　　企业内部控制五要素包括：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督检查。事业单位与企业在资金来源、存在目的、资本结构等方面有很大的区别，不能完全套用五要素。但就内部控制框架而言，二者之间没有本质区别。企业与事业单位内部控制规范最大的区别在于控制环境，企业内部控制环境包括诚信和道德价值观、董事会和管理层的管理态度、机构设置和责任分配、企业文化等。事业单位内部控制结合自身特点设计为单位层面内部控制，包括建立内部控制组织架构、工作机制、对内部控制关键岗位的要求、对会计控制的要求、运用现代科技手段加强内部控制等。由于事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等受到国家相关规定和上级主管部门等外部因素的制约，自主权相对较小，所以事业单位内部控制建设的空间比较小，主要涉及财权的控制，无法涉及事权的控制，所以事业单位内部控制的范围以经济活动控制为切入点，重点研究业务层面内部控制，企业内部控制则是全面控制。事业单位在内部控制方法中增加了信息内部公开和归口管理等措施，注重内部控制的评价与监督，都会有效提高内部控制水平。本文将充分考虑事业单位内部控制的特点，对黑龙江生物技术职业学院内部控制问题进行分析阐述。

　　1.3 研究方法。

　　本文以行政事业单位内部控制相关理论为基础，主要应用的研究方法包括：

　　（1）文献研究法。通过学院图书馆藏书、网络查询等方式查找与高等职业院校内部控制相关的文献资料，研究了解事业单位内部控制的发展历史，对与高等职业院校内部控制有关的资料进行归纳总结，为本论文的撰写奠定扎实的理论基础。

　　（2）案例研究法。本文以黑龙江生物技术职业学院为例，有目的、有计划、系统地搜集高等职业学院内部控制现实状况的案例资料，深入了解高职院校内部控制制度及运行情况，并对搜集到的资料进行分析、比较、归纳总结，为高职院校规范内部控制，提高管理水平提供规律性的知识。

　　1.4 研究内容及框架。

　　本文主要分为 4 章。

　　第 1 章绪论。主要介绍内部控制的研究背景和意义，内部控制相关理论，国内外研究文献综述，采用的研究方法，研究框架及基本内容。

　　第 2 章黑龙江生物技术职业学院内部控制现状。以黑龙江生物技术职业学院为例，从单位层面、业务层面、内部控制自我评价和监督三个方面分析内部控制现状。

　　第 3 章黑龙江生物技术职业学院内部控制存在的问题及原因。从单位层面和业务层面分析学院内部控制存在的问题及成因。

　　第 4 章完善内部控制的建议和保障措施。提出完善学院单位层面内部控制体系建设、规范业务层面内部控制活动，同时提出加强内部控制制度落实、强化内部控制活动的执行力度、积极推进内部控制信息化、提高内部审计独立性等保障措施。

　　结论。结合学院内部控制存在的问题及成因分析，得出了提高学院内部控制的结论。