国外金融消费权益保护评估机制的有益探索

　　保护金融消费者权益，已成为后危机时代，各国金融监管改革的重要议题。早在上世纪90年代，英国人米歇尔·泰勒（Michael Tylor）就提出了“双峰”理论（Twin Peaks），即认为一国应成立一家独立的且与行使宏观审慎监管职能机构平行的金融消费权益保护机构。“双峰”理论和其随后演变成的“三峰”理论，是目前主要经济体金融监管体制改革的主要理论基础。一些国家和地区及国际组织已据此在构建金融机构金融消费权益保护评估机制方面，进行了有益的探索和实践。

　　一、主要国家和地区的金融消费权益保护工作评估机制现状
　　
　　2011年，世界银行（CGAP）发布了《金融可获性报告2010》，对全球不同司法管辖下的140多个经济体金融消费权益保护情况进行了调查。结果显示：大部分经济体的金融监管机构主要依靠现场检查来监控消费者保护规定贯彻落实情况，并将其纳入金融机构日常检查工作中，很少运用非现场监管方式弥补现场检查不足。同年10月，G20巴黎峰会公布了经济合作与发展组织（OECD）牵头制定的《金融消费保护高级原则》，主要包括“法律、规制与监管框架”“监管主体的作用”“公平、公正对待消费者”“披露和透明度”“金融教育和金融意识”“金融服务提供者及其代理机构的责任意识”“保护消费者资产免受欺骗和误导”“保护消费者数据和隐私”“投诉处理和救济”“竞争”十项内容。2012年6月，世界银行（CGAP）公布了《金融消费者保护的良好经验》，将金融消费权益保护工作评估指标归纳为“披露和销售行为”“消费者账户的管理和维护”“隐私和数据保护”“解决机制”“保障和补偿计划”等八项内容。这些指标的构建为各国建立健全金融消费权益保护评估机制提供了借鉴。

　　（一）美国金融消费权益保护工作评估机制现状
　　2009年12月，美国国会通过了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，决定成立金融消费者保护局（CFPB），授权其负责全美金融消费权益保护工作。CFPB建立的金融机构金融消费权益保护评估机制特点，主要表现以下三个方面：

　　1.借助微观审慎管理，评估金融机构消费权益保护工作状况。根据《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》授权，CFPB可对全美资产总额超过100亿美元的银行、储蓄协会和信贷协会及其附属机构是否存在不公正对待客户、未尽到披露义务以及消费者欺诈等法规禁止行为进行检查，检查结束后，CFPB会发布执行情况公告（com-pliance bulletin），通报检查结果，评价被检查主体金融消费权益保护工作状况。

　　2.公示投诉受理情况，并分析投诉类型及成因。CFPB定期向社会公示其所受理的金融消费投诉情况，并将被投诉领域及投诉数量，作为评估金融机构金融消费权益保护工作开展状况的重要依据。如2013年5月27日，CFPB公布的《消费者反馈年度报告》（Consumer Response Annual Report），就将2012年CFPB受理的91000次投诉按照商业抵押、信用报告、消费贷款、学生贷款、银行账户和服务五方面进行了分类。同时，还对投诉原因进行了分析，并公布了投诉处置方式。

　　3.开展专项调查，评估市场潜在风险。FCPB不定期在其网站上公布相关行业研究报告，就金融机构执行金融消费权益保护法规情况开展调查，系统评估金融市场各领域可能涉及到侵害金融消费者权益的潜在风险，以便在联邦法律授权范围内，最大限度保护金融消费者利益。如2013年8月21日，PCFB公布的《2013年夏季监管要情》（Supervisory Highlights:Summer2013）就对近期CFPB监管领域，如抵押贷款服务、公平贷款服务等特征、成本、收益方面出现的潜在市场风险进行分析评估，指导金融消费者甄别市场风险，避免可能造成的投资损失。

　　（二）英国金融消费权益保护工作评估机制现状
　　2012年12月19日，英国出台了《2012年金融服务法案》。根据该法案，英国的金融监管体系由金融政策委员会（FPC）、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）三个独立机构组成。金融行为监管局（FCA）负责对全英金融服务行业进行监管，并对除审慎监管局（PRA）监管之外的金融机构进行审慎监管，是英国专门的金融消费者权益保护机构。与美国金融消费者保护局（FCPB）不同，英国金融行为监管局（FCA）并不直接受理金融消费者投诉，其金融消费权益保护评估机制具有以下特点：

　　1.更加偏重事先预防评估。FCA根据被监管金融机构的性质和规模，就是否存在欺诈消费者及违背市场诚信原则的行为进行定期评估，尤其是对规模较大、客户数量众多的金融机构会进行为期两年期的持续评估，以此判断金融机构经营行为是否符合金融消费权益保护法律法规要求。

　　2.违规处罚严厉。PCA要求，被监管金融机构必须定期向其报送交易合规报告。PCA根据金融机构提交的报告评估金融机构内控风险，判断被监管金融机构是否存在损害金融消费者权益的行为，并以此作为评估该金融机构金融消费保护工作开展状况的重要指标和依据。如果金融机构未提交报告或报告提交的不准确，将会遭到严厉的惩罚。2013年7月24日，英格兰银行就因未按时提交交易合规报告，被FCA处以高达560万英镑的罚款。

　　3.建立了分工更加合理的投诉受理与外部监督模式。除金融行为监管局（PCA）以外，英国还设有金融申诉专员服务公司（FOS）、金融服务赔偿计划公司（FSCS）以及投诉处理专员办公室（OCC），负责具体的金融消费者投诉、消费者赔偿以及金融行为监管局（FCA）的外部监督工作。其中FOS与FSCS分别独立设立，但受FCA监管，而OCC则是独立的第三方机构，负责对FCA的监管行为进行外部监管，确保FCA对金融机构金融消费者保护评估的客观性和准确性。

　　（三）中国香港和台湾地区金融消费权益保护工作评估机制现状
　　香港采用的是相对狭义的金融消费者保护和评估机制，即仅限于银行业，不包括保险业和证券业。金融消费权益保护被纳入到银行体系的稳定范围进行监管。香港金管局要求银行机构必须指派独立的内部单位就其遵守诚实信用、平等对待客户等金融消费权益保护原则情况进行定期自我评估，并向金管局汇报评估结果。金管局也会对被监管银行机构开展现场审查，监察银行机构遵守该原则情况。为弥补狭义金融消费权益保护机制的不足，2012年6月19日，金管局、证券及期货事务监察委员会和香港地区政府，成立了金融纠纷调解中心，由其负责受理与处置银行、证券类投诉工作。金融纠纷调解中心具有一定的独立性，通过“先调解、后仲裁”的方式，协调解决成员金融机构与客户之间金额在50万港元以下的消费纠纷。此外，香港银行公会也一直参与受理行业内部的消费者投诉。该公会根据《香港银行公会条例》的规定，评估银行机构行为的危害程度，并进行惩罚。

　　2008年，香港银行公会就会同香港金管局责令涉案银行等面值回购“雷曼”迷你债，并对存在违规销售的成员银行机构进行自律惩罚。

　　2011年，台湾出台了《金融消费者保护法》，并授权成立“金融消费争议评议中心”,受理与处置的投诉范围涵盖银行业、证券业、期货业、保险业和电子票证业务等。与大多数国家和地区金融维权机构不同的是“金融消费争议评议中心”的裁决相当于民事判决、具有法定约束力。其裁决结果就是对具有侵权行为机构的法律评价。此外，“金融消费争议评议中心”还定期、不定期向社会公布受理申诉和评议案件的统计情况，并曝光被投诉金融机构，督促其完善内部监督机制，提高金融服务水平。

　　二、对我国开展评估工作的启示
　　
　　（一）重视金融消费权益保护评估体系的顶层设计。完善的金融消费权益保护评估体系是一国或地区提高金融业国际竞争力的重要因素，也是维护金融稳定的重要保障。我国应在借鉴参考国际评估框架结构的基础上，尽快构建覆盖银行、保险、证券、信托等领域的金融消费权益保护评估体系。明确评估原则、指标体系及评估程序，不断完善金融消费者保护体系，夯实金融业发展根基。

　　（二）强化信息披露与现场检查。加强信息披露和微观审慎监管是评价金融机构金融消费权益保护工作的重要方式。一方面，金融消费者权益受到侵害，很大程度上源于消费者与金融服务供应商之间能力、信息和资源的不平衡。督促金融机构履行信息披露义务，是维护金融消费者知情权，评估金融机构金融消费权益保护重要指标。另一方面，通过现场检查，对欺诈性销售、误导性广告、捆绑销售等违背公平正义的市场行为进行负面评价，维护金融市场秩序，为金融消费者提供实质性保护。为此，可开展金融消费者保护现场检查，加强对金融机构消费者保护工作的评估和披露。

　　（三）优化金融消费者保护市场环境。在一个良性竞争的市场环境中，消费者更容易得到优质的产品和良好的服务。世界各主要国家和地区的金融消费者权益保护机构大多将营造良性的市场竞争环境，作为促进金融消费权益保护的重要内容加以规定。因此，推动建立公平、诚信的良性竞争环境，不但是激发市场发展的内在经济学规律，也是保护消费者合法权益、维护社会秩序、社会价值的必然要求。