绪论
（一）选题背景、来源及意义
1. 选题背景
水资源管理法律制度是经济法学研究的重要问题之一。我国经济近年来一直处在突飞猛进发展的阶段，经济上这种快速发展是建立在以经济发展为首要目标的人类中心主义之上的，一切均以经济建设为第一要义，环境保护等均被置于其之后，因此伴随着经济高速发展的结果是造成了一系列环境问题，体现在水资源上，主要是存在着水资源时空分布不均、人均占有量极少、污染严重、法律制度不完善等问题。在这一系列问题中，法律制度上的不完善是其关键问题，因为任何资源的配置和可持续利用都是一定制度安排的结果。
1988年制定的《中华人民共和国水法》于2002年8月29日修订通过，确定了当前我国水资源管理体制是实行流域管理与行政区域相结合的管理体制[1].国务院水行政主管部门从全局上来把握全国水资源管理工作，制定全国性水资源管理规划，对全国水资源进行统一管理和监督；具体到各地方，也由各地方水行政主管部门从微观上对各自区域内水资源进行管理监督，并且地方水行政主管部门可以结合本地实际情况制定地方性法规或者政府规章。在国家确定的重要江河湖泊，国务院水行政主管部门设立了流域管理部门，该流域管理部门有权在法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的职权内对水资源进行管理监督。其他对水资源保护与开发拥有管理权的部门也按照职责分工，负责各自职责范围内的水资源管理工作。这些其他部门指的是环境保护部门、电力部门、农业部门、城建部门、地质矿产部门、林业部门、水产部门、交通部门这八大部门，这八大部门与水利部门一起在治水过程中存在形成了“九龙治水”的格局，九龙治水对我国水资源造成的影响主要有如下三个方面：一是流域按行政区域分割管理，导致流域管理部门不能充分发挥其作用，并且按行政区域分割不利于对水资源的统一规划、统一调度和统一指挥；二是地表水、地下水分割管理，有可能造成地下水过度开发，不能对地表水和地下水进行统筹调度；三是水量与水质分割管理，水质和水量原本是相互依存的关系，考虑水量时往往会涉及到水质，在治理水质时也经常要考虑水量对水质的影响，这种将二者分割开来的做法，往往造成水污染问题日益严重，无法真正完善江河水质，水资源总量不能得到最优配置。
2010年12月31日发布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称2011年中央一号文件），是中央文件首次对水利工作进行全面部署，体现了党中央对水资源保护的重视。该文件提出了最严格水资源管理制度，并且在该决定中对水资源管理体制中的管理责任和考核制度进行了规定。此文件将水利建设上上升到国家安全战略高度，是对我国在多年经济发展中逐步总结出来的经验，是对我国目前社会主义初级阶段国情深刻认识和我国基本水资源情况的准确把握，证明了我们国家对水利建设的重视。
2012年1月12日，国务院下发了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》）的文件，该文件对解决中国的水资源问题是一个非常鼓舞人心的消息。该文件明确提出了在实行最严格水资源管理制度过程中，我们应该从水资源配置、水资源节约和水资源保护这三个方面下手，通过健全最严格水资源管理中的四项制度、落实各个水行政管理部门的责任、提高水行政管理部门的行政能力、强化对水资源行为的监管“四项措施”,严格用水总量、用水效率、入河湖排污总量“三项控制”来实行[1].建立用水总量控制制度，要坚持对水资源进行总体规划，通过实行严格取水许可制度来对用水总量进行控制，严格水资源有偿使用制度来促使公众节约用水，实行地下水严格监管制度来保证对地下水总量进行控制，规定流域水资源统一调度的绝对优先权来强化水资源统一调度；建立用水效率控制制度，要将节约用水贯穿于对水资源管理的各个环节，各地区根据各自情况对本地区内各行业实行定额供水，同时大力推进节水技术改造，在农业、工业和城市中使用节水设备；建立水功能区限制纳污制度，要完善对水功能区水量水质的监督管理，加强对满足人类基本生存需要水源区水资源的保护，充分考虑水功能区生态环境用水需求，建立健全水生态补偿机制；建立水资源管理责任和考核责任，实行主要负责人负责制，省级指标落实情况由国务院进行考核，水利部同有关部门共同制定考核办法，经国务院批准后对水行政部门工作人员进行考核。水资源的监督管理主要由水行政主管部门负责，其他相关部门在各自职责范围内也对最严格水资源管理工作进行配合。
综上所述，由于我国现在所实行的水资源管理制度并非特别完善，故本文选择从水资源管理法律制度着手，同时以最严格水资源管理制度为视角，针对水资源管理法律制度中发现问题并提出完善建议，以期从法律制度上实现对水资源的最优管理，实现水资源可持续发展。
2. 选题来源
该文来源于导师主持的国家课题“西北地区内陆河流域水资源可持续供给管理法律制度研究（10XFX021）”和亚洲开发银行课题（Contract No. 111069-S81620）“TA-8454PRC:Weihe River Watershed Management in Shaanxi - Legal specialist（47060-001）”的后续研究成果。
3. 选题意义
（1）理论意义
第一、有利于完善中国水资源管理法律制度，践行最严格水资源管理制度，推动我国水资源管理制度的法学研究；第二、有利于寻求环境法学、经济学、生态学、科学的切合点，为学科之间的交叉渗透研究提供理论支撑。
（2）现实意义
第一、有利于促进我国水资源管理法律制度的不断完善，明确各职能部门的分工，保证水资源管理的有序进行，促进水资源合理有效利用，从而保障生态平衡；第二、有利于促进转变经济发展模式，消除工、农业存在水污染和浪费现象，让循环经济理念作用于我国水资源管理法律制度中；第三、有利于顺应党的理论政策方向，建立最严格水资源管理法律体系，着力建设生态文明，水资源利用与经济发展和谐统一的可持续发展社会。
（二）国内外研究现状
1. 国内现状
在国家层面上来说，我国第一部环境保护法律制定于1973年的第一次全国环境保护会议，在会议上，各方代表及专家学者在研究并讨论了环境问题后制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，其明文规定了：“为了保护和改善环境，各地区、各部门、各单位都要在党委统一领导下，以路线为纲，深入进行政治思想路线教育，发动群众，贯彻执行”全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民“的方针”,却没有没有明文规定各地区、各部门、各单位的具体所指，在后面的相关规定中也大多采取这样的字眼。只在少数规定在涉及到某些具体事项具体由哪个部门进行规定，例如在加强水系和海域的管理上就规定：“全国主要江河湖泊，都要设立以流域为单位的环循保护管理机构”,“交通部要制定防止沿海水域污染的规定，保证海水域和港口的清洁和安全。农林部要制定污水灌溉农田的管理办法”.自此以后，全国制定并颁布了多部与水资源保护相关的法律法规及规章。法律主要有全国人大及其常务会1988年通过的《中华人民共和国水法》（2002年修订），1991年通过的《中华人民共和国水土保持法》，1996年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，1997年制定的《中华人民共和国防洪法》；法规主要有国务院制定的行政法规以及各省、市、自治区制定的地方性法规；规章包括国务院所属部门制定的政府规章以及各省、市、自治区制定的地方性政府规章。迄今为止，各类大大小小关于水资源保护的法律类文件共有四百余部，逐渐形成了完整的水资源保护法律体系。在这些法律中，《中华人民共和国水法》明确规定了水资源管理制度，即流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理制度。这一规定加强了流域管理部门职能，体现了流域管理部门得到国家日益重视，在水资源管理中占据了越来越重要的地位。同时，根据法律规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，这属于中央一级的管理；在地方一级，则是由各地方水行政主管部门对辖区内的水资源进行管理。2010年12月31日发布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》首次提出了最严格水资源管理制度这一全新概念，并且在该决定中对水资源管理体制中的管理责任和考核制度进行了规定。2012年1月12日，国务院下发了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的文件，该文件具体细化了实行最严格水资源的具体措施，即从水资源配置、水资源节约和水资源保护这三个方面下手，通过健全四项制度、落实水行政管理部门责任、提高水行政管理能力、强化对水行政管理活动监管“四项措施”,严格用水总量、用水效率、入河湖排污总量“三项控制”来实行。
目前，在学术界，学者们逐渐结合现实情况探究现有水资源管理制度中存在的问题，并积极提出相应的建议。学者们对水资源管理制度的研究主要分为以下几种：一、对整个中国水资源管理制度的改革建议，从宏观出发，探寻水资源管理存在的问题并提出建议，例如马丽于黄河水利职业技术学院学报上发表的《中国水资源管理体制分析》就是其代表；二、对流域或者一定区域内的水资源管理进行研究，着眼于具体的水资源行政管理制度，专注于一个领域研究，例如南昌大学的谢爱民所写的《论鄱阳湖生态经济区水资源行政管理体制的法律规制》，就只是论述了鄱阳湖生态经济区这一区域内的水资源行政管理体制；三、在研究水资源其它方面时提及水资源管理制度，例如胡德胜教授所着的《生态环境用水法理创新和应用研究：基于 25 个法域之比较》，就在论及每个不同法域时也提及到了每个法域的水资源管理制度。我们可以看出，我国学界现在关于中国水资源管理法律制度的研究较之以前有了很大的进步，不过从整体上来看数量仍然相对缺乏，即便是有这方面的研究，也没有与最新出台的各项法律制度相结合，整体感觉滞后；在研究方法上也过于单一，缺少与生态管理方法、可持续管理方法等有效结合；在法律层面上，研究的内容相对宽泛，可借鉴性不明显。
2. 国外现状
由于一个国家水资源管理制度的建立，与该国的政治体制、经济结构、自然条件以及水资源开发利用程度息息相关，这些方面如果存在不同，水资源管理法律制度也会有所不同，因此并不存在水资源管理制度完全相同的两个国家。尽管各个国家在管理体制、管理方法、管理目标等各方面存在着差异，但各国政府对水资源管理过程中独立存在的基本规律却有着共同的认识，这种规律是经各国检验后的真理，适用于任何国家的水资源管理制度[1]
.世界各国在遵循基本规律的基础上依照本国的实际情况，制定了符合本国实情的水资源管理制度。为了保证水资源管理法律制度的有效运转，各个国家都制定了大量的法律法规文件和建立了完善的行政管理体制。富水型国家，如美国，其在联邦有总揽全局的《水资源保护法》，在各联邦州也有各种水资源法律来保护水资源，以美国的大湖区为例，其关于水资源保护的法律有 5 部：1909 年的界河条约、1985 年大湖宪章、1986 年水资源发展法及 2000 年修正案、2001 年大湖区宪章附件和大湖-劳伦斯河流域水资源协议与协定。美国水资源管理制度实施的是集权式管理制度，建立自上而下权力统一集中的制度，同时设立了许多享有行政权力的水资源流域管理部门，并充分发挥市场调节作用来对水资源进行管理；缺水型国家，如以色列，也规定了《水法》、《河溪法》、《水井法》等法律来保护水资源，其水资源管理过程中实施的是严格水资源管理制度，通过严格审批制度来严格控制各行业对水资源的使用量，最大限度从总量上对水资源进行节约，采取滴灌、水循环利用等措施来提高水资源利用效率，同时为了有效防止水污染实行严格许可证年检制度，杜绝水污染扩大现象的产生等。此外， 在水资源管理法律制度上拥有先进经验的国家还包括英国、法国、德国、日本等国家，这些国家都建立了具有自己特色的水资源管理法律制度。
而在学界，各种学会经常举办各种关于水资源管理的研讨会，多名学者汇聚一堂共同就水资源管理制度交流经验。如 2000 年美国国际水文科学学会（IAHS）召开了“水资源综合管理研讨会”,该会议最大成果就是明确对流域实行统一管理将是流域管理未来的发展方向。除了举办各种学术会议交流研究经验之外，各国学者还纷纷就水资源管理制度着书立说。这些文章有的是直接对水资源管理制度进行论述，如 C.A.Brebbia 和P.Anagostopolos 所着的《水资源管理》，就是从流域水管理的角度，以小论大，详细论述了水资源管理的内容。还有一些文章并不直接以水资源管理法律制度为题，关于水资源管理制度的介绍主要是散见于各类环境专着中，例如汤姆。滕伯格所着的《环境经济学与政策》就是在论述环境经济学时提到了管理制度，并且其并不是直接关于水资源的，但是由于水资源也是环境的一部分，所以也适用于水资源。与此同时，国外学者在研究整个国家水资源管理法律制度的同时，也注重对流域水资源的研究，例如像美国流域水资源采取的就是集权式管理制度，而其中田纳西流域是其代表，所以学者研究时经常会以其为代表，也会选择和其不同的地区来比较论述。总之各国学者的着书立说，探讨各个国家的相关法律制度，对我国水资源管理法律制度的研究有很大的借鉴意义。
（三）研究内容及创新之处
1. 研究内容
本文的研究内容主要包括以下几个部分：
第一部分，水资源管理制度基本理论研究。该部分主要介绍了水资源管理制度和最严格水资源管理制度的相关理论，论述了水资源管理制度的定义和法理基础，明确了最严格水资源管理制度的提出背景、具体内容以及重要意义。
第二部分，中国水资源管理法律制度历史沿革和现状。该部分以 2002 年新《水法》的修订为界，论述了我国在 2002 年之前水资源管理法律度的相关规定并总结了其不足之处，同时论述新《水法》、2011 年中央一号文件、2012 年国务院《意见》关于当前水资源管理法律制度的规定，为之后的问题提出及分析提供论证基础。
第三部分，中国水资源管理法律制度问题分析。该部分以最严格水资源管理制度的“四项制度”为视角，论述了我国水资源管理中存在的问题：水行政管理部门之间职权划分问题，需水管理理念转变问题，节约用水法律制度问题，水价改革法律制度问题，水功能区管理缺少协调管理法律制度，水功能区公众参与法律制度缺失，水资源管理责任分配方面问题，各级水务部门考核制度缺失。
第四部分，国外水资源管理法律制度经验借鉴。论述了以色列、南非和埃及三国各自实行的严格水资源管理制度，借鉴其成功经验，认为我国可以建立以流域为单元的流域管理模式，在水资源管理中水资源实行集中管理，建立一个全国性水行政管理部门对全国水资源统一管理，建立专门委员会对水行政部门间职能进行协调。
第五部分，中国水资源管理法律制度完善建议。该部分根据第三部分提出的问题，对其一一提出完善建议：明确用水总量管理部门之间的职权划分，深化与需水管理相适应的管理制度改革，完善节约用水法律制度，完善水价改革法律制度，完善水功能区协调管理制度，健全水功能区监督管理中的公众参与制度，明确水行政管理部门管理责任和分工，逐级细化各级考核标准及制定考核责任规章。
2. 创新之处
水资源管理法律制度作为水利改革的重要组成部分，是水利改革中各项制度改革的前提，也是我国进行水利部署的重要一环，决定着我国水利改革的发展方向。本文根据我国关于水资源管理制度的最新研究成果，即最严格水资源管理制度的主要内容，以用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度以及水资源管理责任和考核制度为视角来论述我国水资源管理法律制度在这四个方面存在的问题，同时选取了在实行严格水资源管理制度方面取得一定成果的三个缺水型国家进行研究，并借鉴其先进经验，提出践行最严格水资源管理制度过程中对水资源管理法律制度的完善建议，这是本文最重要一个环节，也是本文的创新之处。
（四）研究思路和研究方法
1. 研究思路
本文的研究思路是提出问题、分析问题和解决问题。提出问题首先是建立在前期对大量数据的研读及课题研究中实地考察基础之上，以最严格水资源管理制度为视角对我国现行水资源管理法律制度进行研究，试着在现有法律规定和实践中找到不足；分析问题是对我国水资源管理法律制度存在的法律制度缺陷和操作障碍进行分析研究，文章首先就是对我国水资源管理法律制度和最严格水资源管理制度进行理论分析，论证了对水资源管理制度进行研究的可行性，然后对我国水资源管理法律制度的历史沿革和现状进行了概述，紧接着试着从最严格水资源管理制度中的“四项制度”着手，重点分析我国水资源管理法律制度在这四项制度方面存在的问题；解决问题是通过对三个缺水国家所实行的水资源管理法律制度进行分析，再结合我国实际情况借鉴其严格水资源管理制度中的成功经验，针对我国水资源管理制度存在的问题，有针对性的提出水资源管理法律制度完善建议。
2. 研究方法
（1）本文通过归纳总结的方法，对水资源管理法律制度相关理论和实践内容进行分析，归纳总结出水资源管理法律制度中存在的问题及完善建议。
（2）本文通过比较分析方法，对国外缺水型国家水资源管理法律制度的实践进行比较和分析，提出系统的理论观点。
（3）本文通过数据信息统计法，利用学校图书馆和网络为主要信息获得渠道，多与导师进行观点交流，为论文的写作和完善打下一个坚实的基础。
（4）本文通过调查研究法，结合课题进展情况，实地调研获取最直接的一手资料，对获得资料进行研究和分析，提出中国水资源管理法律制度的完善建议。
