二、中国水资源管理法律制度问题分析
中国水资源管理法律制度处于不断发展完善的过程之中，需要结合我国实际情况，分析其在当前规定和实践中的不足，立足于用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污控制制度以及水资源管理责任和考核制度四个方面，指出中国水资源管理法律制度中存在着如下问题：水行政管理部门之间职权划分不明确，需水管理理念转变问题，节约用水法律制度问题，水价改革法律制度问题，水功能区管理缺少协调管理制度，水功能区公众参与制度缺失，水资源管理责任分配方面问题，各级水务部门考核制度缺失。
（一）用水总量控制法律制度问题及分析
用水总量控制能否实现最优化主要是取决于两个方面：政府宏观调控和市场调节，并且应该以政府调控为主，同时辅之以市场调节来对用水总量进行配置，这样政府对用水总量进行配置时的职能分配就显得尤为重要。我国的水资源管理除了由水利部进行统一管理之外，还长期由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等部门多龙治水[1],“九龙治水”现象的长期存在导致水资源总量在配置过程中会出现各部门各自为政，不能实现对水资源用水总量的合理控制。按照我国的管理体制，各个行政区域间的行政管理决策权都是相对独立的，各行政区域内的水资源管理部门拥有对该地区水资源的开发管理权限，这从一定程度上割断了流域水资源间的相互关联性，加之流域管理部门并不具有行政决策权，这些都流域管理部门管理对流域内水资源用水总量控制起不到实质性的作用。
1. 行政区域管理部门之间职权划分问题分析
我国“九龙治水”格局依然存在，水资源管理分散现象仍然存在，难以对水资源总量进行有效的调控。我国的水资源管理不仅包括地表水、地下水的治理、保护、开发、利用， 也包括对全国范围内江河湖泊的管理等，涉及范围囊括了全部与水资源相关领域，而我国由于历史体制问题，在水资源管理体制上存在着“九龙治水”格局，虽然新《水法》强调水利部门作为水资源管理主要部门，但是其并没有制止其它部门对水资源进行管理，“九龙治水”现象仍然存在，部门间存在着职能重叠，为了自身利益各自为政，各部门间存在矛盾，水事纠纷时有发生，使得水资源管理分散，不能对其实施统一管理，不利于对水资源总量有效调控。
首先，水利部与其他部门职能交叉分割严重。以水利部和环保部为例，二者由于分别对水资源的水量和水质具有管理权限，导致二者在管理过程中争权现象严重。水量和水质作为水资源不可分割的两个方面，其具有共生性，不可割断二者之间的联系只看其中一方，或者只对其中一方进行管理。在我国现行规定中，水量属于水利部管理范围，由水利部对水量进行统一管理和规划，水质除了由水利部进行管理之外，因为其设计水环境权，故还应该由环保部进行管理，这样对水质的管理就出现了重叠。传统上，二者在管理过程中出现了以“岸上”“水里”来进行划分职权的情形，环保部仅对岸上环境进行管理，对于排污仅管理到排污口，流进河流里的污水就不进行管理，而水利部仅对河流湖泊内的水资源进行管理，对于污水来源地不进行管理，这样就分割了对水污染的管理，造成流域水污染防治存在管理真空地带，造成水污染日益严重的局面发生[1].目前的职能分工使得环保部门在实施水污染控制工作中与水利部门的水资源开发管理工作产生相互交叉和影响。根据现行规定，水量由水利部门进行管理，水质由环保部门进行管理，从用水总量控制来看，这是属于水量的范畴，理应由水利部门来进行统一管理，但是水量与水质是密不可分的，当进行水量的配置时，也会涉及到水质，要考虑对水质的影响，这样在两个部门的职权上就产生了一个交叉重叠，加之两个部门同时都具有法规制定、执法和监督的职能，这必然导致两个部门在进行用水总量控制的过程中进行为了维护部门利益及扩大部门权力而进行争权行为。除此之外，新《水法》并没有对主管部门和相关部门的职责进行明确划分，只规定了相关部门在其职责范围内对水资源进行管理，并没有解决二者之间权力重叠交叉的问题，导致各个水资源管理部门难以有效分工合作。
其次，针对各水行政部门各自为政的情形，迫切需要建立一个专门的协调部门来对其进行协调管理。自从1988年在《水法》中明确规定水资源行政管理体制起，就表明我国长期以来一直实行的多部门合作管理水资源得到了法律认可。当时法律规定多部门共同管理的原意是希望各部门能够在各自职权范围内，明确分工，密切配合，并相互支持，共同管理好水资源，可是由于具有水资源管理权限的部门众多，部门职能交叉重叠，各部门为了维护各自利益长期各自为政，争权或者推卸责任的现象时有发生，这明显偏离了立法初衷。同时这一体制在短时间内很难从根本上进行改变，我们只能通过完善相关法律规范及健全相关管理体制，来解决目前部门间关于职权划分存在的各项问题。要从体制上解决这一问题，就需要建立一个协调部门为各部门提供一个沟通交流的平台，对各部门进行统一协调管理，使各部门在用水总量配置过程相互配合，落实用水总量控制制度。
2. 流域管理部门与行政区域管理部门之间职权划分问题分析根据新《水法》的规定，对流域内水资源具有管理权限的部门包括流域管理部门和该流域内各行政区域管理部门。流域内各行政区域管理部门具有独立的水资源行政管理决策权，有权对该行政区域内水资源进行管理监督。这种行政管理决策权割断了流域水资源的关联性，使得各行政区域管理部门为了维护本地区利益，往往从自身利益出发，破坏了对流域水资源的统一管理，难以发挥水资源的整体利益。而新《水法》对流域管理部门职权的划分仅是其有权在法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的职权内对水资源进行管理监督，例如可以参与流域综合规划和区域综合规划的编制工作，参与许可取水制度，审查流域内的排污设施等，流域管理部门并没有单独决策的权力。
在其他法律中，例如在《水污染防治法》中，涉及到水环境质量标准和流域水污染防治规划的制定时，也明确规定了地方政府可以参与制定，而流域管理部门却没有这一权力，由此可见，流域管理部门在水资源管理中所起的作用非常的有限，不能实现对流域水资源的统一管理，对流域内的水资源用水总量控制起不到实质性的协调配置作用。
（1）流域水资源管理部门行政职能的欠缺。根据目前法律对流域水资源管理部门的相关规定，可知流域水资源管理部门有权在法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的职权内对水资源进行管理监督，其行政行为除了受到法律、行政法规的约束，还需受制于国务院水行政部门，只能在是在水利部授权下进行监督管理活动。流域水资源管理部门并不是政府行政部门，不具有独立自主管理权，需在取得授权的情况下才能参与到对水资源总量的调控管理中去。在进行与水资源用水总量控制的决策过程中，流域管理部门不具有单独决策权，加之缺乏政府与公众代表参与管理，导致水资源信息不畅通，决策交流不够，在流域上下游之间进行用水总量控制的时候难以发挥协调作用，容易产生上下游水量分配不均等情况。
（2）流域管理部门不能对流域水资源进行宏观调控。流域管理部门由于其部门性质和法律地位的局限性，导致了流域水资源管理部门不能有效对流域内水资源进行分配[1],根据新《水法》中的相关规定，一般情况下，流域管理部门不具有对流域水资源进行综合规划的权力，唯一能够制定流域水资源综合规划情形是当对跨地区（需是跨省级区域）进行水量分配以及当发生严重旱灾并已经达到紧急情况要制定水量调度预案时，流域管理部门才可以会同有关省、自治区、直辖市人民政府协商制定，并且由于仅仅是“会同”,加上流域管理部门并不具有实权，故流域管理部门在水量控制决策中所起的作用实际上微乎其微，难以真正对流域内水资源进行总量配置。
（二）用水效率控制法律制度问题及分析
1.需水管理理念转变问题分析
需水管理强调的是根据水量需求者对水资源的不同需求，在考虑水资源承载能力的前提下，充分发挥市场经济对水资源供需的调节作用，通过采取节水措施等手段提高水资源利用率，降低对水资源浪费的一种水资源高效利用管理模式。在计划经济体制下，水行政管理部门及其工作人员往往侧重供水管理，也就是只根据需求来进行供水，不考虑任何其他因素，需要多少水就提供多少水，这种无约束的、不计较后果的管理模式，是当时为了追求经济快速发展造成的。这样的一种管理模式造成用水需求激增，加剧了水资源供需矛盾，短时期促进了经济快速增长，却因为对水生态环境造成严重破坏而制约了经济的长期发展，不能适应水资源和经济可持续发展的要求，这就要求政府对水资源的管理要从供水管理向需水管理进行转变。需水管理与供水管理最大的不同就在于对水资源承载能力的考虑，不仅仅关注于对水资源的使用，而且要注重对水资源的保护。
在整个管理过程中始终将水资源保护理念贯穿其中，要求政府要规范水资源开发利用行为，对需水进行调控，避免水资源需求过度增长，同时提高水资源利用效率[1],以期通过对水资源的高效利用减少用水绝对量，满足水资源可持续发展的要求，实现经济可持续发展。
2. 节约用水法律制度问题分析
水资源与人类日常生活息息相关，而水资源短缺、水资源恶化等问题的日益突出，使得保护水资源迫在眉睫，人们逐渐意识到水资源的重要性，积极开展节约用水改革。
我国目前也正在开展节水制度建设，把建设节水型社会纳入我国发展目标之一，并采取了如改进节水设备等措施来积极推进这一工作的进展，的确也取得了一定成果，但是从整体上来说，还是没能改变我国水资源短缺问题，并未形成全民节水，水资源浪费现象并没有得到根本上的好转。这些问题的存在主要是由于节约用水法律制度不健全。众所周知，水环境问题的根源在于制度，一项完善的水资源节约管理制度能够为人类的行为进行正确的引导和适当的激励，只有完善相关法律制度才能够实现水资源的可持续利用。
我国在建国初期实行计划经济体制，虽然改革开放以后引入市场经济，可是计划经济对我国现行许多制度仍然有深远影响，这在一定程度上造成了我国水资源管理中过分依赖政府管理，体现在节约用水制度上就是某些地方实行的政府配给制，由政府对各地区水资源进行分配，而政府的分配并不能时刻保证公正合理，尤其在水资源匮乏地区，一旦水资源分配不足，极容易引起公众不满。因此要实行水资源节约制度，首先就得实现政府管理的合理有效[1].正如前面所述，由于历史原因，我国目前对水资源具有管理权限的部门包括了九大部门，这种管理权限的划分导致目前水资源利用效率低下，节水工作进展缓慢。同时，为了追求经济高速发展，有些地方环保部门对某些高产能企业的水污染行为睁一只眼闭一只眼，认为水资源属于水利部门管理，对其排污没有认真监查；水行政管理部门中也存在着将岸上和河里分割来看的行为，只负责管理江河水资源，对来自于岸上的水污染没有进行有效治理，导致江河水质严重恶化，水体自净能力下降，节约用水无从谈起。我国水质和水量目前分属两个不同部门管理，对水污染进行管理中，就会出现争权现象，这种现象的产生必然会导致公众私权利的受损。
我国在进行节约用水制度管理中，严重忽视了市场的巨大作用。在对水资源进行配置过程中，由于水流量在不同时间不同地点并不相同，各行各业需水量也并不相同，所以单纯依靠政府对其分配并不能实现水资源最优分配，不能提高水资源利用效率，不利于水资源节约，这时就需要考虑市场对水资源的调节作用，在水资源管理中引入市场机制，根据市场需求来合理配置水资源，并根据差别水价等市场调节手段来实现水资源的节约使用，使水资源得以持续发展。
我国在节约用水制度上还存在着缺乏强制性处罚措施的问题。目前我国法律中坚持预防为主防治结合原则，相关规定中也多是预防性规则，例如“三同时”制度，这种制度更多强调的是事前预防，对于事后出现违反相关规定，我国法律中至多有限期治理的规定，却没有不能按时限期治理应责任的具体规定，没有强制性的处罚措施来对其进行约束，这样就不能起到法律震慑作用，导致水资源节约制度规定多流于形式。
3. 水价改革法律制度问题分析
随着我们在经济生活中对水资源需求的迅速增长，以及水资源不断出现的污染严重、资源短缺等问题，对水资源进行优化配置成为我们保护水资源，提高用水效率的一大法宝。对水资源进行优化配置是将水资源进行一种最优分配，以满足不同区域、不同用途的水资源的利用，其实就是一种将水资源利用效率最大化的配置。要想实现这一配置，我们必须同时依靠市场和政府二者相结合，以“行政指令配置”为主，同时充分发挥市场配置机制的有效性，开展水权交易，进行水价调整。由于政府配置和市场配置二者之间在根本上所追求的利益有所不同，政府配置追求的是一种公众利益，而市场配置追求的是个人利益的最大化，这必然导致在配置过程中二者会出现冲突。
在我国建国初期，即计划经济时期，我们更多的把水费当做是一种行政性收费，而忽视了水的商品属性，造成水价格调整机制不灵活、水价格管理事权划分不清等，虽然随着经济的发展，我们逐步认识到了市场调节对水价的重要作用，但是其计划经济时期所使用的水价制度仍或多或少的影响着我们的水价制度，我国行政管理部门在进行水价改革中存在着如下问题：首先，水资源分割管理体制对水价的影响。由于我国在现实中存在着九龙治水的情况，多个部门均对水资源有管理权限，体现在水价上就是人为地把整体水价格进行了分割，这种分割是各部门职权交叉，将地面水与地下水分割、水量与水质分割来看的结果，不利于水价格的整体改革。其次，水价格管理事权划分不清。按国务院《水利产业政策》规定，水价格由县级以上人民政府价格主管部门会同水行政主管部门确定，而在实际工作中，有些政府部门事权划分不清，仍实行全省统一的供水价格，导致水价格不能根据本地实际情况制定，不能充分发挥水价对水资源利用效率的调节作用。同时，由于其管理事权划分不清，水价格可能出现多年不变，供水价格达不到供水成本的情况，不能有效的保护水资源[1].再次，政府对水价格定价存在问题。行政管理部门在进行水价定价时采取单一水价标准，不能反映水资源的稀缺程度，并且很多地方水价定价偏低，导致水资源浪费严重，利用效率低下。
（三）水功能区限制纳污法律制度问题分析
1.水功能区管理缺少协调管理法律制度
水功能区管理是一项综合管理，其包括的事项涉及不同的主管部门。例如水功能区的管理不仅仅局限于对水域的管理，还涉及到对陆域排污口以及陆上建设项目的管理，要将二者进行统筹兼顾。而在我们国家，水域和陆域涉及不同的管理部门，对水域和陆域的管理职权并不是由一个统一部门进行实行，存在着行政区域管理部门之间的权力重叠，也存在着流域管理部门与行政区域管理部门之间职能的交叉重叠。在这些职能重叠中，水利部门和环保部门之间、流域管理部门和行政区域管理部门之间的争权现象尤为严重，加上我国没有具体法律来规定各部门之间应该如何协作和配合，各部门为了维护自身利益或者尽可能少的承担责任而不去配合，致使任一部门提出的意见都得不到其他部门的实施，使其流于形式，对限制纳污红线的管理也得不到落实，直接影响水功能区的系统管理。
2.水功能区公众参与法律制度缺失
以前在中国存在着对公众参与到环境行政中的认识不够，仅仅将环境行政看作是通过国家权力来管理环境问题，将其视为一种权力和责任，而忽略了依靠群众来保护环境等误区，从而造成了我国公众参与制度不完善，影响了我国环境执法的质量，对于我国建设法治国家产生了消极的影响。近年来我国已经逐渐认识到公众参与对环境保护的重要性，在 2015 年 1 月 1 日起开始施行的《中华人民共和国环境保护法》中，就规定了公民、法人和其他组织具有监督和参与环境保护的权利，并明确规定了提起环境公益诉讼的主体及相关条件。但是同时我们也应该清楚的知道，公众参与制度的进步并不代表其已经完善，我国现行法律中尚缺乏社会公众参与水功能区监督管理的相关内容规定。
社会公众作为与水功能区密切相关的利益主体，为了维护这一利益主体的权利，避免国家公权力等对其权利造成影响，同时也为了树立起公众对水功能区设施维护的自觉性，就必须让其参与到对水功能区的管理实施中去。
（四）水资源管理责任和考核法律制度问题分析
1.水资源管理责任分配方面问题分析
2002 新《水法》第十二条明确规定了流域管理和行政区域管理相结合的管理制度，2011 年中央一号文件要求完善这一管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。2012 年国务院《意见》也明确要求要坚持行政区域管理和流域管理相结合的管理制度，并以此为原则来指导水资源管理过程中的一切工作。根据上述法律规定，我们可以知道流域管理和行政区域管理在水资源管理中应该是处在同等重要的法律地位，然而由于法律具体规定中并没有赋予流域管理部门相应的行政权，在很多情况下，流域管理部门仅仅可以和行政管理部门“会同”制定规定。这导致流域管理部门的决定得不到行政管理部门的支持，使其成为一纸空谈，难以落到实处。同时，按理来说，流域管理部门应该能对该流域区域内的行政管理部门进行协调，以缓解水资源管理中各部门的矛盾，而实际上，现行法律并没有赋予流域管理部门相关权限。在现实生活中，还存在着行政管理部门往往追求本地经济利益的高指标，甚至不惜以牺牲环境为代价，体现在水资源方面主要是造成水污染严重，水资源短缺，而不得不和其他地区争夺水资源。存在的这些问题都要求我们要明确流域管理部门和行政管理部门在水资源管理责任上的分配。
2.各级水务部门考核制度缺失
我国在政府行政过程中一直坚持以政绩来考核政府，却没有完善的政府考核制度来保证考核公平合理。受十一届三中全会确定的“以经济建设为中心”的影响，在很长一段时间里，我们国家在考核地方政府时是以经济发展为指标，而各地政府为了加速本地经济发展，获得所谓的高政绩，往往会以牺牲环境来换取经济的可持续发展。体现在水资源管理部门上就是，为了经济效益，水资源管理部门在对水资源进行保护的过程中可能会置水资源的总量配置、用水效率和污染防治于不顾，或者将其置于经济发展之后[1].
在 2011 年中央一号文件和 2012 年国务院《意见》中都明确要求要建立水资源管理责任和考核制度，但是却没有规定具体的考核制度、考核指标、考核内容和考核目标。这致使我们在进行考核时没有依据，不知道如何确定考核指标，同时由于考核内容中没有具体有效的奖惩措施，导致考核在某些水务部门眼中没有任何意义，不能有效激励各水务部门积极参与其中。水务部门考核制度的缺失导致了水资源管理制度在进行制度构建和实施过程中，极易发生水务部门办事效率低下的问题。
