PPP基本概念及理论基础

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　　【题目】PPP模式下商业银行的主要风险探究
　　【第一章】银行在PPP模式中的风险控制分析绪论
　　【第二章】PPP基本概念及理论基础
　　【第三章】商业银行在PPP模式中的业务机会和主要风险
　　【第四章】PPP模式下商业银行的优势和主要参与方式
　　【第五章】PPP模式下商业银行的应对措施建议
　　【参考文献】PPP模式中银行风险防范研究参考文献
　　
   
　　第二章   PPP 基本概念及理论基础

　　2.1 PPP 模式概述

　　2.1.1 PPP 含义和关键点

　　从国内外文献来看，对 PPP 的定义主要分为两种，一种是描述政府部门与私营企业之间相互合作关系的广义概念，一种是具体指代私人企业参与投资的一种项目融资模式的狭义概念。我国目前推广的 PPP 模式是引用其广义概念[3],重在强调建立政府和社会资本[4]之间的利益共享、风险分担及长期合作关系。运行模式一般是由社会资本负责设计、建设、运营、维护等具体实施工作，而政府部门对基础设施及公共服务的价格和质量进行监管管理。在 PPP 模式下，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，政府与社会资本建立项目合作关系，政府将部分商品或服务的特许经营权转让给社会资本，并承担监管职能，保证公共利益的有效实现，私营企业则通过“用户付费”和“政府付费或补贴”等方式获得合理的投资回报。

　　从国外的成功经验可以看出，政府是 PPP 项目的主推手，其开展 PPP 项目的关键在于：如何将政府“意愿清单”上的项目成功的转化成潜在市场投资人眼中的投资机会，这涉及到以下的 4 个核心要素组合，即正确的时间，向正确的合作伙伴，提供正确的项目的正确进展信息，以促使市场投资方在政府的引导下，彼此互相借力创造更高效的合作机会与社会价值。

　　2.1.2 PPP 模式的适用范围

　　PPP 模式的参与主体是政府和私人企业，发起者多是政府，所以常见于各国的基础设施建设项目或公共服务项目，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。根据世行的统计，1990 至 2005 年间，发展中国家私营部门参与电信、能源、交通、污水处理等 4 类基础设施项目，就占据了 PPP 项目总投资额的 50%.
　　
　　2.1.3 PPP 项目融资特征

　　PPP 项目中，社会资本一般不会直接参与项目，多数是以股东身份设立一家专门的项目公司，负责投融资、开发建设和经营管理，以项目公司的现金流和经营收益作为偿还债务的资金来源，也可以将项目公司的资产作为担保抵押物获取借贷资金。PPP 项目融资可以覆盖建设、管理、运营、维护、服务提供的全过程，该模式的主要特征是：

　　（1）独立的融资主体。PPP 项目的融资主体是社会资本为项目实施专门成立的项目公司，具备独立法人资格，具有单一的经营组织架构、经营范围和生命周期，独立承担还本付息责任。在融资活动中，资金提供方主要依据项目公司的资产状况以及盈利能力将决定资金的多少，资金偿还来源主要是项目的自身收益和项目公司资产。

　　（2）特有的资金需求。由于 PPP 项目不同于一般的企业融资项目，是专门针对基础设施和公共服务等领域，项目投资规模相对大、建设运营周期长、收入来源单一、收益偏低，因此需要实力雄厚、服务丰富多元化、具有资金规模优势和成本优势的大型金融机构参与。在国际上成功实施的案例中，PPP 项目筹措资金的主要金融渠道包括了政策性银行、商业银行、保险和基金公司等。

　　（3）多方分担的项目风险。PPP 项目中，政府、社会资本、项目公司、金融机构（资金提供方）等参与者作为项目融资履约关联责任主体，针对项目建设运营过程中的主要风险点，通过签署项目合作的法律性文件，明确各方的责任义务和追索关系。一般项目中，政府更多的承担政策和法律风险，社会资本则相应的承担市场风险和运营风险。

　　（4）合理的利益共享。PPP 模式的运作是基于政府部门与社会资本、项目公司之间的伙伴合作关系，各方在项目经营过程中具有相对平等的获得收益回报的机会。社会资本和项目公司能够通过使用者缴费（如过桥费），政府部门付费或补贴等方式保证项目投入资金的回拢，政府通过转让特许经营权等方式，将基础设施建设和公共服务运营交由社会资本运作，从而减少了政府性债务，并获得社会公共效益。

　　2.2 PPP 模式的类型

　　与 PPP 的定义类似，对于 PPP 的具体模式分类，目前也没有统一的意见。本部分首先就几种有代表性的分类方法做简单介绍，然后在总结各观点并结合中国实际的基础上，提出中国 PPP 项目的分类。

　　2.2.1 国外常用 PPP 分类

　　在广义概念下，国际组织一般依据社会资本的参与程度，项目资产的所有权归属、商业风险的大小等因素对 PPP 进行分类。如世界银行结合 PPP 项目产权归属、经营权、投资主体、风险承担等要素将 PPP 模式分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOOT、剥离等 6 种模式（见下表），其中，服务外包类是政府部门参与程度最深的模式，私营企业更多的是发挥技术专长，协助政府做好项目的运营和维护，剥离类则恰恰相反，从资本投入到经营管理，从所有权到风险承担，均更多的依赖于私人部门。与世界银行类似的，是加拿大 PPP 国家委员会的分类模式，他们主要依据私营企业在 PPP 项目中承担风险的大小，将 PPP 模式划分为 12 种模式（见下表），对于私营企业而言，风险承担最小的是捐赠协议模式，风险承担最大的是 BBO模式。
　　
　　2.2.2 中国 PPP 项目的分类和常见运作模式

　　依据国际上的主要分类原则，结合中国 PPP 项目的术语使用习惯和常用模式，按照项目最终所有权的私有化程度，可划分为外包类项目、特许经营类项目和私有化类项目（见下表）。外包类 PPP 项目一般是政府将公共资产的运营、维护或服务等职责，全部或部分委托给社会资本，政府只向社会资本支付委托运营费或管理费。此类项目多是存量公共资产，合作期较短，一般为 3-8 年，政府主导性偏强，保留资产所有权，社会资本承担相对较小的风险。该类项目的主要运作模式是 MC 和 O&M.特许经营类项目通常是政府将项目的设计、融资、建造、运营、维护或服务等职责，通过授予特许经营权的方式，由社会资本部分或全部承担，合作期较长，一般为 20-30 年。在特许期内，社会资本通过在项目运营中的使用者付费，以及政府给予的其他补贴和优惠，获取投资成本和合理利润，特许期结束后，社会资本不再享有项目的使用权或所有权，必须全部无偿交还给政府部门。此类项目中，社会资本参与度比较深入，收益回笼一般采取使用者付费的方式，项目的成功需要充分发挥政府部门与社会资本在建设、运营、服务等环节中各自的优势，也必须平衡协调好社会资本的利润和项目的公益性两者之间的关系，实现政府部门与社会资本共担风险、共享收益。该类项目的主要运作模式是 BOT、TOT 和 ROT.

　　私有化类项目则需要社会资本负责项目的全部投资，通过向使用者收费收回投资实现利润，政府在项目中行使监管职能。由于私有化类项目的所有权永久属于社会资本，政府对资产的控制力较弱，社会资本不受有限追索权[5]的保护，因此将承担较大甚至全部风险。该类项目的主要运作模式是 BOO 和 BBO.从各地政府基础设施投资的成功案例来看，我国 PPP 模式中最常见的是BOT,主要应用于供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，常见的运行模式是政府部门给予社会资本特定时间的收费型特许经营权。

　　2.3 相关理论基础

　　2.3.1 公共物品理论

　　人类社会存在各种需要，包括有形商品和无形服务，按照需求主体和提供方的不同，一般将这些商品和服务分为公共物品和私人物品。按照公共物品理论的定义，公共物品是公平的提供给整个社会成员，每个社会成员对公共物品的消费不会导致其他人对这些公共物品消费的减少。

　　公共物品与私人物品相比，具有两个显着的特征： 非排他性和非竞争性。非排他性，是指公共物品一旦被提供给，社会中全体成员都有公平的权利享受公共物品带来的利益，不能因为某些的人使用而排除其他人同时从中获得利益。非竞争性，是指每一个社会成员消费公共物品的边际成本是零，公共物品使用者的增加不会引起公共物品整体生产成本的增加。但现实社会中，完全具备上述特征的物品只是一小部分，我们称之为纯公共物品，如国防等，大部分公共物品不能完全具备两个特征或只具备一个特征，我们称此类物品为准公共物品，例如公路、电力、自来水等。公共物品的属性决定了它的最佳供给方式是由政府部门提供。由于每个消费者都想免费或低成本享受公共物品，私人部门的逐利性决定了其不可能独立的提供免费或超低成本的公共物品，但公共物品是一个国家或社会发展中所必须的基础，因此，只能由政府部门负责公共物品的供应。根据各国的实践经验来看，政府部门对公共物品的供应方式一般有两种方式，第一种方式是政府部门通过税收等手段筹措资金，直接用于公共物品的生产，此类情况多适用于纯公共物品和无法收费的准公共物品；第二种方式是私人部门参与公共物品的生产和提供，此类情况多适用于准公共物品，尤其是可收费类的物品，如公路、电力等，这种方式下，私人部门可以通过向使用者直接收费或政府给予补贴和资助的方式，获得一定的收益，因此有意愿参加物品的提供。第二种形式的本质其实就是政府部门与私人部门的合作，即 PPP 模式。公共物品理论从经济学的角度解释了 PPP 模式存在的可行性。

　　2.3.2 政府失灵理论

　　政府在对经济和社会进行干预的过程中，由于自身具有一定的局限性、管理机制不健全或受到一些客观因素的制约，可能出现无法使社会资源达到最优配置的情况。在经济学的概念中，这种情况称之为政府失灵。政府失灵的原因和表现形式多种多样，从可能影响公共物品提供的角度来看，主要包括以下几种情况：

　　第一种情况是政府对成本控制和资源配置的低效。由于政府处于垄断地位，政府的财政收入与财政支出来源是完全分离的，一般财政收入来源于企业、居民提供的税收，支出多用于公共开支。一方面，政府财政虽然也有预算管理，但缺乏硬性的成本控制要求和激励机制，另一方面，政府对社会资源的配置具有垄断性和排他性，社会大众很难进行监督，因此很容易出现政府支出成本过高或占用过多资源等问题。

　　第二种情况是寻租行为。政府由于垄断了整个社会的行政权力，社会大众无法对其进行有效的监管和控制，虽然政府的性质决定其应该追求整个社会利益的最大化，保证执行过程中的公平与效率，但政府职责的履行还是依托于政府工作人员，由于缺乏严格和科学的制约、监督和考核机制，就无法避免地会存在个别人为追求个人利益最大化，滥用权力谋取私利的寻租行为。这种行为的出现，会破坏整个社会的公平竞争，导致整个经济效率、政府效率和公众利益的巨大损失。

　　第三种情况是政府信息不完全性导致的决策失误。政府的内部运行机制和部分公职人员的官僚行为，经常会导致信息的获取不够全面、及时、准确，信息的传递不够及时和有效。同时，由于市场经济和社会活动的复杂性和多变性，就更增加了政府掌握和处理信息的难度。缺少充分可靠的信息作为依据，政府的决策就可能出现盲目性、滞后性，甚至可能出现错误。

　　在公共物品的提供中，由于存在着政府失灵的情况，政府对资源的配置的效率和质量都很难达到最优，甚至可能出现贪污腐败、豆腐渣工程等问题，从而造成社会资源的极大浪费，无法有效满足社会的公共需要，不利于整个社会的发展。因此，政府失灵理论揭示了政府独立提供公共物品可能存在的隐患和问题，解释了私人部门参与公共物品提供是非常必要的，即 PPP 模式存在的必要性。