税收宏观调控概述

　　第 2 章 税收宏观调控概述

　　2.1 税收宏观调控的定义。

　　"对法律问题的思考必须建立在限定的专门概念之上，这是我们探讨问题的基础。"因此，在系统分析我国的税收宏观调控之前，我们有必要对其定义进行一番探讨，以限定讨论的语境和范围，避免不必要的分歧。由于税收宏观调控是宏观调控的具体手段，所以宏观调控是税收宏观调控的上位概念，税收宏观调控的定义是宏观调控概念的细化，所以明晰宏观调控概念的是我们需要首先解决的一个问题。

　　宏观调控是我国在经济体制改革过程中提出的一个概念，虽然该概念常在实践中被提及，但其具体含义却并无定论，由此理论界就究竟哪些行为属于政府宏观调控的内涵展开了广义论、狭义论与特色论之争。广义论认为宏观调控就是政府干预，市场失灵的所有表现都是政府宏观调控的依据，因而将政府所有的经济职能都纳入宏观调控的范畴；狭义论者则认为宏观调控仅指运用财政政策和货币政策调节社会总需求，其理论基础是凯恩斯的"有效需求理论";而特色论者则认为中国的宏观调控是属于中国特色的国民经济管理行为，是基于中国经济转型的实践衍生的理论概念，从目标选择到手段选择都不能用经济学理论来解释。

　　广义论认为宏观调控就是国家对经济干预的观点，不仅不符合我国宏观调控的实际情况，而且在实践中往往沦为政府直接干预经济的借口，因此饱受学者们的评判。

　　狭义论虽对宏观调控的手段和范围进行了很大程度上的限制，与西方宏观经济学中宏观经济政策的内涵基本相符，但在基本国情的影响下，我国的宏观调控与西方的宏观经济政策有着本质的区别：一方面，宏观调控是在市场经济体制下，政府针对市场失灵采取的矫正措施，但由于市场经济制度在我国建立的较晚，基础比较薄弱，在不少地方仍带有计划经济的色彩，这就决定了我国宏观调控在调控对象、方式等方面与一直实行市场经济的西方国家的宏观经济政策不同；另一方面，由于我国幅员辽阔，各地区乃至各省份之间的发展都极不平衡，所以宏观调控在我国的实施带有双重目标，其不但注重经济总量的需求，而且关注结构性平衡，具体而言既要推动国民经济的整体发展，又要协调各地区之间的发展速度与水平，防止区域之间贫富差距的拉大。"因此特色论对宏观调控的定义较为妥当，与我国的实践相贴切。

　　虽然经济学的成果是经济法学研究的重要基础，经济法学在对宏观调控定义时势必要借鉴经济学上的研究成果，但由于两者是两个完全不同的社会学科，自然应有各自不同的研究范围和视角。例如经济学研究宏观调控的必要性和效率问题，而经济法学则将研究重点放在宏观调控权的配置、行使程序以及权力监督上，所以经济法学领域的宏观调控既要采纳经济学相关理论的合理之处，又要与之区别，保持自身的独立性，据此宏观调控在经济法学中是指国家依法运用经济、法律和行政等各手段，通过间接引导市场主体的行为选择，达到平衡供需关系和优化国民经济结构的目标，最终实现国民经济持续、健康和稳定的发展，具体包括以下几个方面:第一，宏观调控将经济总量和结构作为其调控的重点；第二，宏观调控必须依法进行；第三，宏观调控是通过间接引导市场主体行为选择的方式来实现调控目标的。

　　据此，税收宏观调控是指国家依法运用税收手段，通过调节纳税人的税负影响其的微观经济行为，从而优化供给、需求与经济结构，实现国民经济协调、稳定和发展的目的。

　　2.2 税收宏观调控的特征。

　　税收宏观调控具有相机性、临时性、法定性和间接性四个特征。

　　第一，相机性。在众多市场因素的影响下，国民经济总处在一种变动不居的状态，市场调节弊端的出现也带有不确定性，因此作为弥补市场机制内生性失衡的宏观调控措施的采用就需要以相机抉择为基础，以求调控的快速、简洁与高效，而作为宏观调控手段之一的税收调控也因此具有相机性。

　　第二，临时性。政府实施税收宏观调控的主要目的在于发挥税收对调控受体的引导作用，实现特定的调控目标。当调控目标实现时，税收调控措施也就相应地会被调控主体所取消。而税收调控措施的相机性也从另一个层面上推动了调控措施之间的变换和相互替代。

　　因此税收宏观调控措施的是临时的，不具有长久性。

　　第三，法定性。税收宏观调控的法定性是指税收调控手段的实施应符合现有法律的规定，其是税收法定主义的内在要求。我国《立法法》和《税收征管法》在结合自身调整对象特点的基础上，都按照税收法定主义的要求对税制变动进行了明确规定。

　　从我国税收宏观调控的实践情况来看，税收宏观调控的手段主要表现为税率、征税对象等税法要素的变动以及新税种的开征，而根据《立法法》和《税收征管法》的规定，这些手段的实施都须以法律为依据，以践行税收法定主义的要求，保障纳税人的合法权益。

　　第四，间接性。国家通过税收手段对宏观经济进行的调控，是通过变更纳税人税负这一间接方式来引导调控受体实施其所期望的行为，实现调控目标。税收宏观调控的间接性是由税收自身的特点所决定的。税收虽具有强制性，但这种强制力的范围仅限于纳税人必须依法缴纳税款，而其无法强迫普通公民实施或不实施某一市场行为。政府根据国民经济发展的需要所制定的税收调控措施只是增加或减少了纳税人实施某一行为的税收负担，使纳税人基于对行为成本的考虑而自愿实施或放弃该行为，纳税人无需以国家的调控方向作为自身的行为准则，因此税收宏观调控措施作用的发挥是间接的，其效果将取决于纳税人的行为选择，具有不确定性。

　　2.3 税收宏观调控的手段。

　　依对税法体系影响程度的不同，可将税收宏观调控的手段分为税种调控、税法要素调控以及补充性政策调控。

　　2.3.1 税种调控。

　　在一定条件下，政府会通过设立新税种的方式实现宏观调控目标，我们将该税种成为宏观调控型税种。我国现行税种中的固定资产投资方向调节税（已暂停征收）和正在讨论的环境税都属于宏观调控型税种。"政府对经济的税收宏观调控是为了解决因市场经济的内生性失衡而产生的弊端，因此税种调控的设立并不以财政税收为主要目的，调控目标的实现与否才是其关注的重点，当税收宏观调控的目标实现时，宏观调控性税种也就没有存在的必要了。"因此政府虽然是通过设立新税种的方式来进行宏观调控的，但新税收的存在仍具有临时性的特征，即使其从设立到废止要较长的一段时间。目前设立宏观调控型税种的做法已成为一种普遍趋势，例如美国、荷兰、澳大利亚等国为了抑制生产活动对环境的破坏都开征了环境税。根据税收法定主义的要求，设立新税种只能以法律或行政法规的形式做出才能产生效力，但无论是法律还是行政法规，其制定都需要花费很长的时间，这一点新税种的开征方面表现的尤为突出，因为税收是对他人合法财产的一种侵犯，因此这就决定了税种调控无法迅速应对宏观经济运行过程中出现的问题，其到目前为止在各国税收调控的实践中应用的都较少。

　　2.3.2 税法要素调控。

　　税法要素是对包括征税对象、税率、计税依据、纳税时间与地点、税收优惠等在内的各种税法基本要素的总称，是构成税收法律法规的基本内容。

　　税法要素调控指的是，调控主体通过变更纳税主体、征税对象等税法要素实现自身的调控目标。政府通过变动税法要素的方式同样也可形式对纳税人行为选择的引导。

　　2011 年上海进行的"营改增"试点就是一个典型的税法要素调控。依照《营业税暂行条例》的规定，在我国境内提供劳务的单位和个人是营业税的纳税人，而同样是提供劳务，提供加工、修理修配劳务的单位和个人却成为了《增值税暂行条例》中的纳税人。但这一模式不仅打破了商品与劳务流转课税的统一性，而且还会导致重复征税。为解决重复征税给纳税人造成的税收负担，同时也为了推动我国第三产业的快速发展发展，实现经济增长方式的转变，国家决定在上海的交通运输业和部分现代服务业开展"营改增"试点，上述两个行业的从业人员由缴纳营业改为缴纳增值税。因此次调控是对纳税主体的一个根本性的变革，其突破了现有营业税和增值税的格局，所以其是税法要素调控的典型代表。

　　2.3.3 补充性政策调控。

　　补充性政策调控是指调控主体根据经济发展的需要，在现行税法规定的职权范围内，以减免或加重纳税人税收负担的方式影响调控受体的行为选择。补充性政策调控多表现为税收优惠政策的实施与取消。例如，在美国 2008 年次贷危机的波及下，我国海外订单锐减，沿海大量生产型企业倒闭，导致国民经济增长明显放缓，为扭转这一局面，避免我国经济的硬着陆，中央政府决定以房地产行业为突破点通过拉动内需的方式来替代外需的减少，以此保持经济的增速。据此，财政部与国税总局紧急叫停了之前实行的抑制性税收调控政策，转而针对房地产行业出台了三项税收优惠政策.虽然补充性政策调控在形式上表现为对税率和税收优惠政策这两大税法要素的变动，但这种变动在时间和力度方面都难以和税种调控或税法要素调控形成对比，其是在现行税法体系框架内进行的调整。补充性政策调控的制定与实施简单易行，可随着宏观经济的波动做出及时调整且对现有税法体系的破坏程度最小，所以备受调控主体青睐，成为税收宏观调控中最为常用的手段。