税收宏观调控立法的必要性及可能性

　　第 4 章 我国税收宏观调控法律规制的必要性及可能性

　　4.1 税收宏观调控法律规制的必要性。

　　从前文分析的分析我们可以看出，法律规范缺失、调控政策的动态不一致、忽视税收法定主义和过分追求市场效率是导致我国税收宏观调控领域出现调控主体混乱、越权调控频发、抑制性调控措施难以实现调控目标、税法稳定性和调控受体的信赖利益受损的主要原因。然而就表面上看，我国税收宏观调控领域存在问题的成因纷繁复杂，不仅有法律层面上的还有经济和意识因素的存在，但通过对这些原因进行归类分析，我们认为只要对税收宏观调控进行必要的法律规制就可以完全解决上述各类问题。

　　首先，法律可以避免调控政策动态不一致的产生。根据动态一致性理论，税收宏观调控政策动态不一致的产生需具备政府不积极实施调控政策并被调控受体所感知这两个条件。由于税收宏观调控具有间接性的特征，其调控目标的实现主要依靠调控受体遵循调控措施进行的行为选择，而政府制定的调控措施和执行态度如何将直接决定受体形成怎样的预期，进而影响其是否会实施与政府宏观调控方向相一致的市场行为。因此，为避免动态不一致引发的不良效果，实现税收宏观调控的目标，提高调控效率，作为调控措施制定者的政府必须树立良好的政策信誉，即尽可能地保持税收调控措施的长期性，以引导调控受体形成与调控方向相一致的预期，并在此基础上实施相关市场行为。

　　学者们在运用动态不一致性理论研究货币政策时提出，只有通过法律的形式来限制政府对货币增长率的调控，才能使调控受体对货币政策持肯定的态度，进而依照调控方向进行市场行为，这样政府的调控政策就有极大可能实现预期目标。

　　法律是一种能够确立大致预期的制度，其内容非经一定的程序不得轻易变更，通过法律手段对税收宏观调控的主体、职责范围以及程序事项等事项进行规定，相当于对税收调控进行了"固化",极大地限制了政府制定和变更税收宏观调控措施的随意性，税收措施的稳定性随之大大提高。而法律责任的设立又能纠正违法或违规的调控行为，确保调控措施在正常情况下都能够得到贯彻落实。此外，法律对税收宏观调控的规定一经公布，即可为调控受体所知晓。这样一来可促使调控受体相信政府将在一定时期内积极落实该阶段的税收调控措施，并据此形成自身的预期，从而更多地依照税收宏观调控的方向进行市场行为选择，以从中获得相应的利益。经过这一过程，政府税收宏观调控的目的亦可实现。因此，税收宏观调控的法律规制是避免调控动态不一致产生的有效途径。

　　其次，法律可以抑制政府对市场效率的过分追求。对税收宏观调控从主体、程序以及责任等角度的法律规制可以从两方面起到抑制政府对市场效率的过分追求。一方面，为政府设置制定税收宏观调控措施严格的法律程序，尤其是决策环节绩效评估制度的建立，可以在很大程度上起到增加税收调控措施出台的时间，有效地防范其为了追求调控效率而制定临时性税收措施的做法，保证税法的稳定；另一方面，在明确调控主体的基础上，对为了追求市场效率而以违反税法规定为代价的责任人员苛以必要的法律责任，能对具体税收调控措施的制定者产生足够的震慑作用，矫正此前调控主体在取舍市场效益和合法性时有失偏颇的做法。

　　最后，对税收宏观调控进行法律规制可以弥补我国当前法律规范的缺失，重申税收法定主义在税法中的基础地位。由于我国当前并未就税收宏观调控制定相应的法律法规，所以在税收宏观调控领域存在调控主体混乱，各部门之间职能混乱的局面，税收宏观调控的法律规制既可以明确调控主体之间的职责划分又能完善我国现行税法的规定，并且政府对宏观经济的税收调控离不开对现行税法的修订。用法律规制政府的税收宏观调控行为，即是对税收法定主义在税法中基础地位的重申，也是税收法定主义的内在要求。

　　综上，法律规范的采用可有效解决我国税收宏观调控中暴露的各类问题，其不仅有助于抑制性调控目标的实现，保持税法的稳定性，提高调控效率，而且还能重塑税收法定主义的基础性地位，而且对税收宏观调控进行法律规制还可起到防范政府滥用调控权力和保护调控受体信赖利益的作用。

　　4.2 税收宏观调控法律规制的可能性。

　　法律规则可以限制政府部门权力行使的随意性，增强调控措施的可信性，但在应对紧急事件方面则显得极为笨拙。相机抉择虽可以随着宏观经济的波动做出及时的调整，但其天生具有的临时性和灵活性又会导致政策动态不一致的产生。

　　虽然凯恩斯主义强调，宏观经济处于变动不居中，相机抉择才能适时应对其周期性变化，但这并不意味着以稳定着称的法律规范与宏观调控的相机抉择完全对立，且制定税收宏观调控法律规范可避免法律规范与相机性抉择自身的缺陷，实现双赢：首先，宏观经济虽处于不断变动之中，但其波动是有规律和周期性的。

　　根据宏观经济发展阶段的不同，采取反方向的调控措施熨平经济的周期性波动，同样也被凯恩斯主义所强调。具体到税收宏观调控中，当调控对象发展过热时，调控主体应该采取抑制性调控措施，促使其回归理性，而当其位于下行线或者成为国家扶持重点时，就需要采取刺激性调控措施帮助其恢复和发展。对税收宏观调控制定相应的法律规范可利用经济的周期性波动和相应的调控规律，将不同类型的税收调控措施实施条件具体量化，再以法律的形式确定下来，在此基础之上再进行具体调控程序的构建。其次，在我国现有的法律体系中，对权力主体、职责范围、程序以及法律责任的规定处处可见。税收宏观调控虽在形式上是一种经济调控行为，但实质上其是行使国家权力的一种形式，除调控措施的制定具有一定的专业性外，其与法律规范的其他权力在其他方面并没有什么太大区别，因此在法律上对其明确规定并无不可，且有实践经验作为支撑。最后，在税收法定主义已根深蒂固的西方国家，政府制定的以变动税法现行规定为表现形式的税收宏观调控措施必须要在得到议会批准的前提下才能得到实施，且经过法定程序批准的税收调控措施同样可以发挥其预想的调控作用，实现调控目标。因此我国可以在尊重经济发展规律的基础上，依照限权的法律模式对税收宏观调控进行规制，以在税收法定和经济发展之间实现最大限度的平衡。