土地储备实施的成效和遇到的问题

　　自 1996 年开始试点起，土地储备已在我国运行了十多年。十多年来，随着土地市场不断培育，土地供应和宏观调控日趋完善，以及财税体制的不断发展，地方政府和国土资源部门对土地供应及土地出让收入管理越来越重视。

　　一、土地储备实施的成效

　　自实施以来，土地储备已经成为我国土地利用管理的重要组成部分，对完善土地管理职能、参与宏观调控、保障城市建设、促进社会经济发展发挥了重要作用。近年来，随着国家宏观调控政策的逐步深化，以及土地政策参与宏观调控涉及更深层面的内容，这项制度在保障民生发展用地和保障基础设施等各项建设资金等方面所发挥的作用更加明显。

　　（一） 土地储备在土地管理中的作用
　　土地储备在探索土地使用权价格的市场形成机制和深化土地使用制度改革进程中是一项具有重要意义的制度创新，是我国土地管理制度的重要组成部分，也是土地管理制度发展到一定阶段的必然。土地储备的实施，不仅使土地管理机构真正有地可供，而且促进了土地市场的规范运作，在土地管理中有着不可替代的地位和作用。

　　1. 理顺了政府供应土地的产权关系
　　产权明晰是市场交易的基本前提。我国城市土地已出让或划拨给了用地者，产权归属明确。政府要重新取得土地的处置权，须先行收回土地使用权，对地上建筑物、构筑物依法给予补偿。随着 2004 年《宪法》修正、2007年《物权法》颁布，2011 年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，我国保护合法财产权的制度日益完善，以先履行征收、收回、收购土地程序理清土地经济法律关系、明晰土地产权，再供应土地为特征的土地储备，体现了对土地权利人权益的尊重和保护，顺应了历史潮流。

　　2. 增强了政府调控土地市场的能力
　　土地储备的实施为政府掌控城市存量土地供应提供了体制和机制的保障。由于储备土地具有“即时可供、供即能用”的特点，使政府能够根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控了土地供应总量、结构和时序，提高了土地政策参与宏观调控的时效性和针对性。土地储备实施前，政府只能通过农用地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对大量的城市存量土地，政府掌握的份额却近似于零，这些土地基本上被原使用者所控制，他们可以通过补办出让手续转让土地，成为实际的土地供应者，造成存量土地多头供地的局面。土地储备实施后，政府规定市区范围内凡需盘活的存量土地用于经营性和工业的用地，要统一纳入土地储备中心运作，实现了政府掌控土地一级市场的目的，使调控成为可能。同时，政府借助土地储备制度的实施，实现土地一级市场“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”，从源头上结束了多头供应和管理土地的局面，实现了政府对土地的“五统一”管理（即实行统一征收、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理），使政府掌握了一定数量的实物土地，能够根据城市发展和市场需求，有计划地适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序。

　　3. 促进了土地市场的发育
　　土地储备的实施，为土地招标拍卖挂牌出让提供了保障。2001 年国务院 15 号文下发以来，土地储备制度与招标拍卖挂牌制度呈现同步发展趋势。其内在的逻辑关系是，在没有土地储备以前，政府没有招标拍卖挂牌出让的标的物，只能通过协议方式、批文方式将未处理完产权关系，未进行前期开发的土地供应给用地者。有了产权清晰并根据实际情况进行过前期开发的储备土地，使推行招标拍卖挂牌出让制度有了抓手。同时，土地储备使城市存量土地在再次出让前完成了拆迁、平整、配套等前期开发工作，成为熟地，缩短了开发建设的周期，使“毛地出让”（生地出让）转向“净地出让”（熟地出让）成为现实。此外，各地土地储备制度建立初期，均以盘活破产歇业企业的存量土地“起家”，逐步将城市中的闲置、空闲和低效利用的存量土地纳入储备，并加以整合和开发利用，实现了由“增量为主”向“存量为主”的转变，激活了存量土地的利用，增加了土地的有效供给，缓解了供需矛盾，刺激了经济发展。

　　4. 保证了规划的实施
　　土地储备实施中，由于实行规划优先的政策，加上集中统一的前期开发和土地整理使城市政府能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整，以实现城市经济布局和产业结构的优化，发挥城市土地的综合效益，有利于真正实现统一规划、统一配置、统一开发、统一建设、统一管理，使土地利用总体规划和城市总体规划实施的整体性和连续性得以贯彻落实。

　　5. 促进了土地节约集约利用
　　土地储备的实施，使各地能够通过收购方式对城市内部的空闲土地，因企业破产、撤销、搬迁腾出的土地，旧城改造土地进行重新开发和利用，以实现城市经济布局和产业机构的优化，提高土地利用效率，发挥城市土地的综合效益，促进了城市土地的节约集约利用，实现了土地资源的优化配置。

　　（二） 土地储备制度在房地产市场调控中的作用
　　政府通过土地储备实现了对土地一级市场的垄断，使其能根据房地产市场运行状况，制定相应的调控措施，有效掌控了土地供应的规模、区位、结构和供应时序，对稳定房地产市场价格低有着积极的作用，促进房地产市场的健康、稳定发展。

　　1. 满足房地产开发用地需求
　　房地产开发离不开土地，特别是城市存量建设用地是房地产开发用地的主要来源。
　　土地储备通过收购、整理、储备、供应，向房地产市场提供了大量用地，这些土地经过整理、熟化，没有权属纠纷，规划条件成熟，达到平整、通水、通气、通电、供暖等建设条件，较易开发建设，开发商拿到地后能够很快开发，可较快形成住房有效供应。

　　2. 提供了保障性房屋用地
　　从目前房地产市场看出，商品房价格较高，中低收入家庭难以承受，建设保障房，满足中低收入家庭住房需求，是我国应对房价过快上涨的一项民生工程。无论是旧城改造、棚户区改造，还是新建保障性住房，政府手中如果没有土地，再从开发商或其他单位购得土地，建设成本将会大大增加，为保障性住房提供成本相对较低的土地，并为建设保障性住房进行财政补贴是地方政府的责任。储备土地成为保障性住房用地的首选和主体，为保障性住房政策的落实提供了基本保障。

　　二、土地储备存在的问题

　　十多年来，土地储备制度对加强土地宏观调控，提升土地管理水平起到重要的作用，但随着经济发展不断加速，土地储备面临更加复杂的社会经济环境和更加严峻的土地管理形势，且由于土地储备运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款等多方面工作，仍然面临着许多问题需要解决。

　　1. 土地储备机构的设置有待进一步统一
　　根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本辖区内土地储备工作的事业单位。目前全国范围内土地储备机构二千多家，这些土地储备机构的性质、隶属关系都不统一，造成土地储备的主体多元化，带来了管理难度的增大，这为完善土地储备管理方面带来许多障碍。

　　2. 土地储备机构的职能有待进一步明确
　　一是土地储备机构的职能不统一。部分土地储备机构的主体地位重叠。当前部分储备机构是“二元化”机构，既有政府授予的土地征收、收回的行政事务职能，实行“收支两条线”管理，同时也有收购方面的市场经营职能，负责收储成本核算，既是市场主体又是行政主体。土地储备机构职能多样。现实情况是，土地储备机构不管是否隶属国土资源部门，往往都兼具土地整理、土地交易甚至征地管理等职能。
　　二是个别土地储备机构职能存“错位”之处。《土地储备管理办法》明确规定“土地储备机构统一承担本行政辖区内土地储备工作”，但在实际工作中，有的土地储备机构直接负责实施土地征收、地价评估等工作，造成“政企不分”，有的土地储备机构将土地使用权转移到其他政府公司的名下，或直接为其他公司提供担保抵押，进行非法抵押融资和担保。

　　3. 土地储备资金来源渠道单一，融资难度较大
　　融资（主要为银行贷款）是目前土地储备资金的主要来源，已占到土储备总资金的60%以上，有的地方甚至达到了 80%以上。这不仅易受国家宏观调控政策的影响，一旦银行贷款政策收紧，土地储备工作将面临资金不足的风险，而且也限定了土地储备机构储备土地的规模，调控土地市场的作用将大大受限。同时，这也增加了土地储备风险，加重了土地储备机构（实际上也是地方政府）的债务负担。
　　在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发后，国家加强了对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，收紧了融资平台公司的融资渠道，严格了贷款准入条件。虽然国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》未将土地储备机构纳入融资平台，但其融资形成的债务被相关部门纳入地方政府债务，储备机构贷款业务被认作融资平台贷款业务管理。相比其他融资渠道，融资平台信贷审批流程长，限制条件多、贷款额度有限，大大提高了储备机构的融资难度。同时，土地储备贷款一直在房地产贷款项下，导致收紧房地产贷款政策与增加房地产用地供应目标不协调。由此，土地储备贷款规模受到严格控制，融资方式进一步收窄。

　　4. 土地储备资金风险规避措施有待进一步深化
　　由于土地储备资金投资对象一般为不动产—储备土地，价值大、周期长、市场还不成熟，受市场大幅度波动，特别是房地产市场波动的影响较大，故土地储备投资可能会面临着收储土地成本增大、出让价格下降，收益难以保障、使用贷款不能到期归还，城市规划调整和修改影响地价、各项政策变动影响供地等多项风险。虽然这种风险是房地产市场整体风险，不管有无土地储备都客观存在，但当风险来临时，土地储备机构是必须承受风险的。目前的土地储备制度中还没有规避风险的积极应对措施，这将影响土地储备的效果。

　　5. 土地储备监测与监管需尽早开展
　　土地储备理清了政府供应土地的产权，为土地出让提供了标的物—“净地”，为土地的及时开发利用创造了条件，促进了土地市场发育，是土地资源利用管理的重要环节。也正是土地储备的“即时可供、供即可用”的特点，使得储备土地成为土地参与宏观调控的切实有效的抓手。但长期以来，储备土地来源、规模、结构、前期开发、管护、供应以及资金运作情况一直没有全国性、全面、实时数据，没有实现对土地储备情况的精准、及时掌控，没有发挥出储备土地保障建设用地供应，保障土地市场健康运行，强化土地参与宏观调控应有的作用。需尽旱开展土地储备监测与监管工作，及时了解土地储备机构、业务及资金的运行情况，对各类情况的出现能迅速反应，为政府决策提供强有力的支撑。