渔船“双控”管理的制度缺陷

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    【题目】渔船“双控”管理制度改善探究
    【导言】渔船管理制度对渔民合法权利的影响研究导言
    【第一章】渔船“双控”管理的制度缺陷
    【第二章】渔船“双控”管理对渔民权利的制约
    【第三章】完善渔船“双控”管理制度对渔民权利保护
    【结论/参考文献】渔船“双控”管理法律制度优化研究结论与参考文献

　　第一章 渔船"双控"管理的制度缺陷

　　第一节 渔船"双控"管理制度存在的问题

　　我国作为一个渔业大国，同时作为一个负责任大国，自二十世纪80年代以来，面对日益衰退的渔业资源，管理部门不断在提升渔业管理水平，创新管理制度。

　　目前，以《渔业法》为代表，我国已经基本建立起了法制化、规范化的渔业管理制度，一方面努力保障渔民的合法权利，另一方面维护我国的海洋权益，促进海洋渔业的可持续的发展；一方面我们以法律形式明确了"以养为主"渔业基本发展方向，另一方面建立了伏季休渔、渔船"双控"、渔民转产转业、捕捞许可、渔业资源增殖与保护等一系列的渔业资源管理制度，取得了世人瞩目的成就。

　　2012年全国水产品总产量达到5907万吨，是1978年的11倍，连续23年位居世界首位，占全球水产品产量1/3以上，为城乡居民膳食提供了1/3的优质动物蛋白。

　　在取得这些成绩的同时，我们也要清醒地认识到，一方面由于法律制度的完善需要一个漫长的过程，另一方面我们的管理体制机制本身还存在着很多的不足，我国的渔业发展形势仍然面临着较大的威胁。从渔船管理上来看，经过近三十年的渔船"双控"管理，成绩很难说令人满意。1987 年，我国首次提出了近海捕捞机动渔船控制指标（即渔船"双控"管理制度），按照当时确定的 1986年全国渔船普查数为 156901 艘渔船，合计马力为 553.0 万马力（约合 406.6 万千瓦）；到 2002 年普查全国海洋渔船总数为 222390 艘，合计总功率 1269.66 万千瓦，渔船总数和主机总功率数分别超过 1987 年核定的指标 41.7%和 212.26%,出现了经过十多年的管理，船越管越多，资源越管越少的窘境。
　　
　　这一方面是由于地方保护主义导致渔船控制政策在执行过程中走样造成的；另一方面有大量的无船传统渔民在经过基于劳动的原始积累后，拥有了自己造船出海从事捕捞生产的实力。对于超过农业部下达的指标的渔船，各地采取了各种各样的应对办法，有核发临时捕捞许可证（地方粮票）纳入地方管理的；有强调历史原因，希望农业部能突破指标限额给予特殊照顾的；有花费大量财力物力对超标渔船予以减船拆解的。面对这种情况，迫于维稳压力，农业部承认了 2002 年的普查结果，将一批超标渔船纳入了管理，承认其合法性，并重新制定了到 2010 年的渔船控制目标。随之而来的是渔船管理制度失去了其严肃性，无指标的"三无"船舶所有人始终抱有侥幸心理希望获得纳管机会，合法渔民对此深恶痛绝。同时，指标管理范围内的渔船所有人在处理自己的合法财产--渔船时受到了种种的限制，无法按照自己意愿处置自己的合法财产，同时由于缺少法律层面明确相关渔船"双控"指标的相关权利和义务的规定，导致的渔船买卖纠纷也日益增多。而各地法制部门，对渔业管理部门实行的渔船"双控"管理制度，特别是随之实行的各项行政许可措施也是诟病不断，认为这些措施侵害了渔船所有人的合法权益，且设置行政许可于法无据。

　　众所周知，法律是调节人们行为的规范，并且是通过人民的权利和义务这种方式对社会关系进行调整的，因此，权利和义务贯穿了所有法律现象，一切法律部门以及法律实施的全过程。

　　作为法律，一方面应该规范人们的义务，告诉人们应当为或者应当不为一定的行为，一旦人们不遵守法律规范所制定的义务，那么就会产生否定性的法律后果，以保障实现所规定的义务；另一方面法律也应该赋予人们权利，明确何种行为和主张是合法的，并以肯定性的法律后果对这些权利和行为予以确认和保护。一般来说，一国的法律制度反映了这个国家的主流价值取向，特别是法律规范所规定的权利义务更是体现了这种价值。国家通过规定权利与义务，保障权利义务的实现来体现其价值取向。

　　进入二十一世纪，我们已经充分认识到了权利与义务的平衡在法治实践中的重要作用和意义，这在许多法律的制定和修订上都有所体现，比如 2004 年的《行政许可法》、2007 年的《物权法》，这些法律不仅仅是在其本身的法律条文中诠释了权利和义务的关系，其立法本身更是在我国的法治层面展现了我们国家在保障人民权利方面所做的努力和尝试。

　　理所当然，渔业法律法规也应当遵循法律制定的一般原则，既要规范渔民从事渔业生产中所应遵守的义务，同样也要明确其在生产活动中所享有的权利。但很可惜，作为渔船"双控"管理制度的重要法律依据《渔业法》并没有在立法过程中考虑到在法律条文中对渔民这一法律主体所应具有的权利予以规定，而只是赋予其更多的义务，却看不到哪怕是宣示性的保障渔民合法权利的条文，这不能不说是我们在立法时的一个缺陷。正是这一缺陷，导致我们在长达三十多年的渔船管理工作中，忽视渔民合法权益，甚至滥用行政手段，在法律没有授权的情况下限制渔民合法权利的现象十分突出，导致了种种渔业管理上的困难和问题。因此，研究渔船"双控"管理制度中渔民权利的保护问题是当前渔船管理中的重要问题。我们需要研究渔民群众究竟有哪些权利需要法律和管理制度来保护，以及现行的渔船"双控"管理制度对渔民权利制约何在，程度有多大，并分析其产生的原因，如此才能发现管理制度的问题，得到完善制度的方法。

　　第二节 渔船管理制度政策演变

　　一、渔船"双控"管理制度的演变

　　我国幅员辽阔，海岸线漫长，同时又拥有大量内陆江河湖泊，发展捕捞生产是获取动物蛋白质最便利的来源。新中国建立以后至改革开放初期，由于物质条件相对匮乏，粮食及副食品供应相对紧张，为增加优质副食品的供给特别是水产品供给，各级政府不约而同地把目光聚焦到了当时还较为丰富的海洋渔业资源上，海洋渔业捕捞规模不断扩大，渔船总数和水产品产量也随之连年上升。以上海为例，1949 年，上海渔业生产总值仅占农业总产值 1.3%,到 1957 年上升到了6.3%,到 1992 年已经上升到了 11.8%.

　　4特别是上世纪 80 年代起，我国的渔村经济体制进行了较大程度的改革，渔船的产权类型发生了很大的变化，从单一的公有（国有和集体所有）形式转变为公有、个体所有以及股份制、股份合作制等多种形式并存的格局，由于捕捞收益直接同个人利益挂钩，对自然渔业资源的利用达到了历史顶峰。

　　随着捕捞强度的不断扩大，渔业资源的利用速度远远超过了其恢复的速度，我国水产品产量自 20 世纪 80 年代起开始持续衰退，东海常见的大黄鱼、马面鲀渔汛甚至出现了消失的现象。为应对这种情况，我国的渔业管理方向从原来的鼓励、自由转变为限制、控制，出台了一系列渔业管理措施，并逐步形成了目前以渔船控制为主，资源保护为辅的现代渔业管理体制，以希望能控制捕捞强度，维护渔业资源的可持续利用。特别是在上世纪 80 年代中期，我国对渔船开始实行了极为严格的总数控制制度，以求控制日益膨胀的捕捞强度，保护渔业资源。
　　
　　二、渔船"双控"管理制度主要内容

　　随着我国海洋捕捞渔船队伍的日益庞大，捕捞强度不断提高，渔业资源日渐衰退，上世纪七十年代末，我国就相继出台了一系列文件，以求规范渔业生产，清退了一批非渔业生产部门的副业渔船并按照不同渔场分门别类的实施渔船的准入制度。现行的渔船"双控"管理制度的建立，应以 1986 年《渔业法》的颁布实施为标志。自此之后，一批有关渔船管理的法律、法规、规章和规范性文件相继出台。这些制度的共同特点就是围绕减船、控船，力求实现捕捞渔船的"零"增长、"负"增长。

　　1986 年，《渔业法》第 23 条规定批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　1987 年，国务院办公厅转发了农牧渔业部关于渔业问题的两个文件，其中一个是《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》，首次将《渔业法》的相关渔船指标控制内容予以落实，对各海区、各省、自治区、直辖市按照 1986 年和 1987年渔船普查和统计年报的总船数和总马力数作为各地渔船控制指标，标志着我国渔船"双控"管理制度的起步，此后"八五"、"九五"农业部延续已有政策，继续执行相应的渔船控制制度，并进而提出了海洋捕捞渔船"零"增长、"负"增长的政策。2002年农业部对全国海洋捕捞渔船进行了普查，据此制定了2003-2010年海洋捕捞渔船控制目标。同年农业部出台了《渔业捕捞许可管理规定》对"渔业船网工具指标"进行了详细的制度设计，以此为标志，我国现行的渔船双控管理制度基本成型。此后，我国又陆续对相应的控制指标和政策规定进行了适当调整，并在 2009 年提出将内陆捕捞渔船的船数和主机总功率数控制在 2008 年基数内，将"双控"制度覆盖到我国所有捕捞渔船。2011 年，农业部又下达了《农业部关于"十二五"期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》，继续将 2010 年底的控制数作为"十二五"期末的控制指标。

　　按照相关法律、法规的规定，我国的渔船"双控"制度的主要内容一是对各地渔船总数和主机总功率提出上限要求，即各地的捕捞渔船总数和主机总功率不得超过农业部下达的总数；二是对渔船个体的管理要求，即制造渔船、改造渔船或者购置渔船都必须事先获得许可即获得《渔业船网工具指标批准书》在获得指标前提下方可进行。

　　围绕 "双控"管理制度，农业部又相继出台了许多配套政策和制度，如：

　　（一）海洋捕捞渔船减船拆解补助制度

　　自 1987 年，国务院正式发文落实海洋捕捞渔船的双控制度，长期以来，相关控制制度仍只停留在书面上，如何控制渔船总数，超过总数的渔船如何处置，始终没有明确的规定。2003 年，经国务院同意，农业部《2003-2010 年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》出台，明确了各省至 2010 年的渔船控制总数和主机总功率数，和 2003 年相比，至 2010 年，全国海洋捕捞渔船数要减少 3 万艘，主机总功率数要减少 10%.以此为契机，我国出台了延续至今的"海洋捕捞渔民转产转业渔船减船拆解政策",对自愿将合法的海洋捕捞渔船进行拆解并退出捕捞的渔船所有人给予一定的经济补助，目前我国执行的海洋捕捞渔船减船拆解补助标准为 2500 元/千瓦，在上海，为了提高渔民放弃捕捞的积极性，补助标准在中央补助标准上，再给予 1:1 配套补助，标准为 5000 元/千瓦，为全国最高。

　　（二）老旧渔船限制制度2002 年，农业部颁布了《渔业船舶报废暂行规定》，对超过规定船龄的渔船实行强制报废政策，政策的实施一方面是为了提高渔船的安全性，另一方面也是为了推动渔船的"双控"工作进行。但政策的执行一开始就充满了争议。特别是2007 年《物权法》的出台，在管理部门内部引起了通过规定年限，将渔民个人拥有的渔船作强制报废是否合法、合规的争论。经过充分考虑，农业部于 2007年出台了《农业部关于加强老旧渔业船舶管理的通知》，在检验环节对老旧渔船提出了不同标准，改变了过去几年一刀切的强制报废的做法。与此相类似的是，2012 年，国家对机动车辆报废工作出台了《机动车强制报废标准规定》，首次取消了小、微型非营运载客汽车使用年限限制。

　　（三）行政许可管理制度。

　　根据《海商法》、《海上交通安全法》等法律规定，我国将民用船只分为渔船和非渔业船舶。这两类船舶分别由农业部和交通运输部进行管理。对渔船的管理，农业部从渔船的"双控"管理处罚，在"双控"指标审批、登记、检验、船名核准、捕捞许可等各个环节都设置了详细的行政许可流程，并颁布了一系列部门规章予以规范。以上海为例，根据上海市农业委员会对外发布的行政许可事项目录，全市涉农行政许可事项共有渔业类、畜牧业类、种植业类、农机类、农业经济类五大类 66 项，渔业有 18 项，占比超过 1/3,其中涉及捕捞业的有 13 项。再以渔船管理业务中数量最多也是最简单的一项业务购买捕捞渔船为例，买入方和卖出方需要办理的行政许可环节如下：开具船网工具指标转移证明--注销捕捞许可证--开具临时航行证明--申请船网工具指标--卖出检验--注销登记证书--申请船名--渔船检验--申请国籍所有权--申请捕捞许可证，共涉及十个环节，涉及的渔业管理部门有渔业行政主管部门、渔船登记部门、渔船检验部门和渔政部门，如按照每个环节 20 个工作日的行政许可时间上限计算，许可时间理论上可高达 200 个工作日，如遇到渔船跨行政区域买卖，那流程将更为复杂。

　　第三节 渔船"双控"管理制度特点

　　一、管理目标明确

　　渔船"双控"管理制度的目标是严格控制海洋捕捞渔船数，控制捕捞强度，以保护日益衰退的渔业资源。1987年，国务院首次落实的海洋捕捞渔船总数为13.28万艘，主机总功率495.1万马力（约合364万千瓦）。到2003年，农业部制定了《2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》，提出了至2010年将海洋捕捞渔船船数和功率数分别从2002 年底的222390艘、12696631千瓦压减到2010 年的192390 艘、11426968 千瓦以内，船数减少3万艘，功率数减少1269663千瓦。

　　2011年，农业部继续将此指标作为"十二五"期末全国渔船的"双控"指标数。

　　渔船总数的失控，使得渔船总数的控制更是成为了渔业管理工作的重中之重。无论是从直接的渔船指标控制，还是渔船减船拆解和老旧渔船管理，无一不是在为了渔船总数控制而服务。

　　二、突出行政命令

　　我国的渔船"双控"管理制度的执行，主要依靠的是行政命令式的管理模式。

　　以政府为主导，自上而下，对渔船管理进行层层的控制。在此过程中，中央政府的权利无疑站在金字塔的顶端，直接决定着整个政策的走向。我国现行的渔船"双控"管理制度成型于上世纪 80 年代中期，当时我国水产业正处于市场经济改革的前期，大多数捕捞渔船尚属国有或集体所有，因此通过行政命令手段加强渔船控制，在行政效率上无疑有着突出优势。如，1987 年农业部划分给各省的渔船指标，均为强制性命令，并且计入各地绩效考核。同时，虽然按照《渔业法》各省可在指标范围内自行核发捕捞许可证，但在实际工作中，农业部并未将此权利下放，各省对未使用的渔船指标并不具有掌控权，这些指标能否用，如何用都必须由农业部来决定。由此可见，在渔船管理中，中央权力高度集中，且侧重于行政命令，地方基本没有决策权力。

　　三、突出投入控制

　　根据微观经济学的生产理论，渔业捕捞生产过程可分为投人控制和产出控制管理措施。投入控制管理是指在渔业资源开发利用过程中对渔业生产过程中投人的人力、物力、资金等加以控制的管理方式。管理制度主要为捕捞许可证制度，管理措施包括规定渔期、限制渔场、作业时间、渔船数量、渔具以及船员等。产出控制是通过控制渔获产出来控制捕捞强度的管理方式，主要管理措施有总可捕量制度、个体渔获配额制度、个人可转让渔获配额制度和限制单船渔获量制度等。

　　《渔业法》虽然同时规定了渔船"双控"制度、捕捞许可制度以及捕捞限额制度，但长期以来，以捕捞限额制度为代表的产出制度始终没有实行，在管理实践中，我们一直侧重于投入控制，这一方面是由于产出控制要求较高，我国的管理基础较差，另一方面也同我们长期处于计划经济时代，管理部门倾向于通过限制权利而不是赋予权利来实现管理目标有关。

　　四、突出规范性文件

　　《渔业法》第 23 条就渔船"双控"制度提出了原则性的管理规定，对渔船指标的规定，为便于管理，加强渔船控制，农业部一方面通过部门规章对包括渔船买卖在内的一系列渔船运营行为实行行政许可管理外，另一方面以规范性文件明确了很多渔船管理制度的规范要求。如标志性的农业部《2003-2010 年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》等，这些对渔船总数实行控制的具体文件一方面超过了《渔业法》的授权范围，另一方面由于其规范性文件的身份，在合法性方面也存在着一些瑕疵。

　　我们都知道，同行政立法不同，规范性文件不能直接为单位或个人设定义务，为自己创设权力，而行政立法则可以。从这点看，虽然农业部颁布的规范性文件从文本上看似乎没有直接对单位和个人设定义务，但其对各下级渔业行政主管部门下达的任务，最后仍将作用于管理相对人。