完善渔船“双控”管理制度对渔民权利保护

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    【题目】渔船“双控”管理制度改善探究
    【导言】渔船管理制度对渔民合法权利的影响研究导言
    【第一章】渔船“双控”管理的制度缺陷
    【第二章】渔船“双控”管理对渔民权利的制约
    【第三章】完善渔船“双控”管理制度对渔民权利保护
    【结论/参考文献】渔船“双控”管理法律制度优化研究结论与参考文献

　　第三章 完善渔船"双控"管理制度对渔民权利保护

　　通过分析研究渔民理应受到保护的合法权利的内容，以及渔船"双控"管理制度对其影响的程度和造成这些影响的原因，我们不难发现该制度存在着种种问题和不足，要全面完善渔船"双控"管理制度将是一个十分复杂的系统工程，既涉及如生物学的，生态学的和环境的，技术上的，社会的和文化的，经济上的因素，也涉及我国现行的管理体制问题，但首先应该解决的最根本的问题是如何完善制度以切实保护渔民权利。

　　从理想的角度出发，政府应该尽量的收起他那看的到手，让市场这一无形的手发挥更大作用。更好的管理制度不是本末倒置的将管理前置去控制渔船本身，因为这将直接影响到广大渔民群众的基本权利，而应该取消生产工具的限制，转变管理思路去监管生产工具的使用环节，即认真从捕捞许可的角度，严格控制捕捞强度，通过对渔业资源的管理和捕捞许可的管理来引导渔民合理管理自己的渔船，确定自己的捕捞投入量，否则只会两面不讨好，一方面由于没有抓住主要矛盾，渔业资源没有保护好，衰退仍在继续，同时由于过于强调管控，渔民的合法权利又受到了损害，而非法捕捞情况却得不到整治。但是，简单地放开管理确实会造成一放就乱和监管真空的现象，因此我们需要立足实际地来分析完善渔船管理制度的建议。

　　第一节 渔船"双控"指标的权利特征

　　首先，完善渔船"双控"管理制度理应明确渔船"双控"指标的权利特征。

　　在此基础上，才能立足于我国现行管理体制、管理条件和管理历史，提出具有操作性的完善制度的建议。

　　我国《物权法》第 123 条明确规定"依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。"由此可见，在法律上我国是明确对公民依法获得的捕捞权利予以保护的。所谓从事捕捞的权利，按照《渔业法》的有关规定，可引申为获得捕捞许可后从事捕捞的权利。

　　虽然，前面我们已经分析过渔船"双控"指标不等同于捕捞权，因为真正的捕捞权利的取得依赖于捕捞许可证的获得，但其是获得捕捞许可的前置条件之一，且具有决定性作用，因此渔船"双控"指标实际是渔民拥有合法渔船的权利，由于渔船是从事捕捞作业的必备生产工具，因此"双控"指标也就是我国捕捞业的从业准入权利，特别是在渔船管理实际中，获得渔船"双控"指标其实也就意味着获得了捕捞许可证，其区别仅在于具体的捕捞场所和捕捞作业类型需要由捕捞许可证予以细化、明确，因此获得渔船"双控"指标我也就意味着依法获得了捕捞的权利。

　　马丁·阿兰德在分析有关捕捞权的特征时引用了学者史考特对于捕捞权性质提出了固有的六个属性：排他性、持续性、可分割性、可转让性、弹性以及安全性。

　　从以上权利特征来看。而渔船"双控"指标来看也符合以上六个特点，这更能说明渔船"双控"指标的权利特征，也更需要我们按照《物权法》的精神对其予以保护。

　　排他性。我国的"双控"指标理论上来说一旦分配既定，就不做改变，一般情况下持有指标的合法渔船数不会增多，因此，权利的排他性较高。无指标的个人想要拥有合法渔船，只有通过购买拥有"双控"指标的合法有效渔船的方式才能实现。

　　持续性。政策的稳定才能是管理对象对其予以新来，这是管理成功的一个关键因素。渔船"双控"政策从执行以来，虽然没从法律层面对这种权利予以明确保护，但管理部门毕竟不会随意取消哪一艘渔船所被赋予的"双控"指标，"双控"指标的管理更多的是增加了指标持有者的义务，影响了他们的某些权利的实现。

　　可分割性。根据《渔业捕捞许可管理规定》渔船"双控"指标可同过购置合法有效渔船的方式来实现指标的分解或合并使用，这样有助于在"双控"指标总额不变的情况下，将有限指标更合理的进行整合利用。

　　可转让性。虽然法律法规都没有规定渔业"双控"指标可以转让，同时在实际工作中，管理部门一直宣称"双控"指标是无价的，不可转让。但实际情况是在合法渔船的买卖流转中，"双控"指标是随船转移的，虽然这种转移需要符合一定的前提即获得指标转移证明，这种前提其实也是为了合理地解决管理部门在制度设计上所面临的尴尬。在这一转让过程中，原渔船所被赋予的"双控"指标的价值被充分显露出来。据统计，2015 年，上海市一艘 184 千瓦的船龄在 20 年左右的渔船的售价约在 180 万元左右，而该船的实际船舶价值经评估往往只在10-20 万，溢价部分实际就是"双控"指标的市场价值所在。

　　弹性。从 1987 年渔船"双控"制度实行以来，管理部门定期评估"双控"管理的效果，进而根据需要修正"双控"指标限额，以确保额度的设置能保持在一个科学合理的水平。当然这种限额的调整更多的是对下级部门的约束，对合法渔船的个体则没有什么约束力。

　　安全性。由于担心政策发生变化，"双控"指标一旦减少，会直接影响到船东个人，一些船东可能不愿意进行必要的投资。为了使船东放心，政府在 2003年出台了一个新的措施，即减船拆解政策，减少的"双控"指标将通过补偿的形式，由渔船所有人自行减船拆解渔船来完成。

　　第二节 渔船"双控"管理遵循的基本原则

　　在明确了渔船"双控"指标的权利特征后，我们需要进一步分析研究完善制度保护渔民权利的基本原则，以明确管理部门在实施渔船管理中的边界问题。

　　一、符合行政公开原则

　　行政公开原则是指行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。通过行政机关的行政公开，行政相对人可以在了解相关事项的基础上有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益；公众可以有效地监督行政机关依法行使行政权。

　　渔船管理作为对渔民切身利益直接相关的行政管理，应该将行政公开原则贯穿于整个渔船管理权力行使的过程中，仅当法律有明确规定的，方可以不列入行政公开的范围，同时应该吸收渔民参与到行政权行使的过程中，以上其实也就是行政公开作为一项行政程序法的过程性、有限性、参与性三个基本原则。

　　通过在渔船管理制度中确立行政公开的原则，可以满足公民参政议政的意愿，使渔民能够知晓限制他们权利的渔船管理制度的制定过程和实施过程，并提供给了他们一个表达群体利益诉求的一个通道；可以预防行政权的滥用，避免管理部门在渔船管理上由于缺乏体制外的监督，利用信息的不对称，将超出法律授权的行政行为强加给渔民，比如根本没有法律依据的相关行政许可和明显不合理的一些管理手段；可以提高行政行为的可接受性程度，事实证明信息的公开可以使管理相对人更清楚的了解管理的意义、目标和重要性，减少管理相对人对管理部门暗箱操作的疑虑。

　　作为渔船管理来说，按照行政公开原则的基本内容，应该基本做到：

　　（一）事先公开行为依据

　　渔业管理部门应当在渔船管理制度实行之前即将渔船管理相关依据公开，包括法律法规、部门规章以及政策性文件。这种公开应该注意几个方面，首先不能简单的将文字内容照本宣科地堆砌出来，渔民群体文化程度低，相关公开的依据必须逐一对应到他们的义务和权利，使他们能够理解，不会产生偏差，这样才能起到公开的效果；其次公开的方式应该既要符合法律规定，同时也要采取渔民能方便了解的方式进行公开，如在渔村、渔港、码头等地进行公开。

　　（二）事中公开行为过程

　　由于渔船管理制度直接影响到了渔民的合法权利，因此事中公开既包括了管理制度制定过程中的公开，也包括具体行政行为实施中的公开。首先，渔船管理制度在制定时或具体行政行为决定过程中，要提供合理、公开的渠道供渔民表达意见；其次原则上也要将在制度制定时和行政行为决定过程中行政机关的内部程序予以公开，比如行政机关内部的讨论情况、做出具体决定的依据、自由裁量的考量等等，除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，否则都应该对外公考。

　　（三）事后公开行为结论

　　事后公开行政结论提供了一个外部监督行政行为的渠道，除了简单的结果公开，也要将作出这种行为结果的依据、条件对外公开，使渔民清楚的知道何种情况会导致何种法律后果，能有效杜绝相同条件却不同法律后果的情况出现。事后公开行为结论，一方面要对行政相对人公开结论，这既是行政行为生效的条件，也是行政相对人行使救济权的前提。

　　其次，也要向社会公众公开行为结论，这也是行政行为外部监督的需要，但公开时也要注意对个人隐私、商业秘密等的保护。

　　二、符合行政公正原则

　　行政公正是确保行政机关行使行政权的过程、结果可以为行政相对人以及社会一般人认同和接受所要求遵循的一项法律原则。"强调程序公正，就是要防止某种价值处于独尊的位置，而让不同的价值诉求都能在理想的对话条件下自由而平等地进行说服力的竞争，通过理由论证来达成共识、作出决定。"渔民作为被管理对象，文化水平普遍不高使得他们缺少专业的知识去表达对行政管理制度缺陷的不满和自我权利的保障，分析有关渔民的有关来信来访诉求可以看到，渔民反映的多数问题一方面是自我利益的诉求，但他们更注重的是公正与公平，"不患贫患不均",多数渔民的诉求往往是为什么他可以我不可以或是为什么要管我而不管别人等等诸如此类的问题，这就要求我们在渔船管理上更加突出的表现出行政公正的原则。

　　渔船管理满足行政公正的原则，首先可以让渔民认同与自觉地服从管理部门的行政管理，并且主动维护这种公正的管理，将渔船管理由被动转为主动的诉求，既可以提高行政管理的效率和水平，也可以避免导致管理与抗拒管理的恶性循环和社会秩序的崩溃；其次可以促进现代社会的稳定，渔业管理部门和渔民作为管理者和被管理者，如果这两者的关系能够良性发展，那么就将有助于社会的稳定，不公正的行政行为，将导致渔民对管理机关的对抗和关系的恶化，社会不稳定的因素由此产生；第三可以培植公民的法律信仰。现代法制社会的基础不是法律条文的数量而是公民的法律信仰。

　　渔民这一群体的法律意识本就淡漠，由于渔业资源属于公共资源，按照"公地悲剧"理论，每个渔民都知道渔业资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，而且都抱着"及时捞一把"的心态加剧事态的恶化，这种情况将导致渔民抱有违法法律法规的冲动去抢先于别人获得更多的利益。只有公正的行使渔船管理权力，才能使渔民相信合法生产能获得法律保护，而违法行为必将受到法律惩处，这样才能使他们相信公正、信仰法律。

　　作为渔船管理来说，按照行政公正原则的基本内容，应该基本做到：

　　（一）确保行政行为的正当性

　　一方面作为渔船管理来说，其根本目的是要控制捕捞强度，保护渔业资源，是属于履行法定职责，从这个角度来看现行渔船管理制度符合正当性原则。但除此以外，管理部门不能在法定职责基础上，为了保障本部门的利益，而有选择性地确定一些具体管理措施，尤其是这些措施会损害管理对象的合法权利。

　　（二）确保行政行为衡平性

　　行政行为的衡平性主要是基于下列理由提出：<1>制定法的缺陷导致行政机关如严格依法行政，可能会产生极不公正的结果，因此它需要某种原则加以调和。

　　<2>制定法的漏洞导致行政机关必须通过使用某些法的原则，才能使行政机关获得行政材料的依据。

　　传统渔民是以捕捞作业为家庭主要收入来源，因此为确保行政行为衡平性，渔船管理制度的设置首先要遵守传统渔民有权从事捕捞生产的惯例。其次，渔船管理制度应该对基于传统渔民身份的管理对象以同等对待，同时也要对弱者适当的合理倾斜保护，这本质上也是为了实现平等对待。第三管理部门应当确保管理制度的始终如一，这既体现在了在渔船管理上相关管控措施的标准、尺度的始终如一，也体现在对渔民的承诺的始终如一，如《捕捞许可管理规定》已经明确的各项行政许可条件虽然不够明晰，但只要已经做出了相应承诺，一旦渔民提交申请符合法定材料要求，就应该给予许可。同时，如渔民因信赖管理部门而实施了相应的行为，最后由于管理部门未能履行好相应承诺导致合法利益损害的，管理部门应当予以补偿。如按照政府的直到，将渔船拆解或者同第三人签订了渔船买卖合同。

　　第三节 渔船"双控"管理中对渔民权利保护措施

　　一、从保护权利出发构建渔船"双控"管理制度

　　由于我国现行渔船管理制度的核心是渔船的"双控"管理制度，其他的管理手段其实都是为了这一任务服务，因此，完善我国现行渔船管理制度的核心其实也就是完善渔船的"双控"管理制度。而完善渔船"双控"管理制度应该以保护渔民的合法权利为中心，去构建起整个管理制度，其中最主要的是以下三项任务。

　　（一）明确"双控"指标的权利主体

　　无论是《渔业法》还是《渔业捕捞许可管理规定》虽然明确了渔船"双控"指标的法律地位，但却没有规定该种权利主体究竟是谁。无论是管理部门认为的该种权利实际主体应当是全体公民，渔船所有人哪怕拥有合法渔船实际也只是"双控"指标的载体，不代表渔民个人享有"双控"指标的权利；还是渔民个人认为的既然合法渔船的所有权属于渔民个人，那么加载在船上的渔船"双控"指标也应为我所有，以上孰是孰非都没有在法律上有明确的定性。因此，从法律完整性角度来看和对权利定性的准确性要求来看，有必要在法律上明确这一权利的主体。

　　渔业活动是渔民的劳动权具体表现，是其本身固有的生存权利，并不天生附属于行政权力，国家的立法以及在渔船"双控"制度实施中的一些规定，如按照当前实际渔船数额确定"双控"指标其实也就是承认它是一种事实上已经存在的权利，应当在法律上得到保护。渔业权依据行政方式设立，其性质是通过行政确权，即通过行政手段确定渔民基于传统民生方式应该自然享受的权利，而不是通过行政授权即通过行政命令将权利授予没有任何权利的渔民。

　　管理部门只是出于资源保护和可持续发展等宏观管理的需要，才对这种原始权利进行确认和保护。因此，作为渔业权形式之一的渔船"双控"指标其实也是管理部门对传统渔民合法渔船的一种确权行为，因为传统渔民的原始权利按理并不应该被许可，只能确认。类似的权利有农民基于土地的土地承包经营权。因此从法律法规的完整性也好，还是权利主体的客观性也好，管理部门都应该在法律层面明确渔船"双控"指标的主体就是渔民。其中需要注意的是，明确权利主体时要区别好传统渔民和商业渔业从业人员的区别，商业渔业从业者与传统渔民从事渔业有着根本的区别，前者属营利性，后者属谋生性，因此，前者不应与渔民一样作为被特别保护的渔船"双控"指标的主体。

　　（二）科学制定"双控"指标限额

　　前面已经论述，现行渔船"双控"指标的确定缺少科学性，渔船"双控"管理制度要要达到保护渔业资源的管理目标，避免出现无效的甚至是适得其反导致诸多不满的情况，毫无疑问就必须制定科学的"双控"指标。由于渔业本生具有系统性的属性，它受许多因素所限制，如生物学的，生态学的和环境的，技术上的，社会的和文化的，经济上的因素等，因此制定渔船"双控"指标时必须对会给渔业带来影响的以及会受渔业活动所影响的因素，给予充分的考虑。这也是对事物要有全面了解的基本要求。只有对渔业活动的这些相关因素有了全面的参考，才能制定出科学有效的"双控"指标。

　　首先，要加强对我国渔业资源的科学评估工作，了解各地渔业资源的实际情况，分析各地渔船保有量和资源可捕量的关系，同时要尊重历史现状，并且区分不同情况如传统渔民的生计渔业和商业渔业，对他们制定区别政策，制定不同的"双控"指标，对传统渔民这一弱势群体就应该适当倾斜，这也是行政公正的需要，一方面保障传统渔民的劳动权和平等获得渔船"双控"指标的权利，另一方面可以限制商业渔业过强的捕捞能力，避免渔业资源的过度开发利用。

　　其次，要根据不同的作业类型、作业对象和作业区域进行系统的资源调查和分析，以此为基础分门别类的制定渔船"双控"指标，如对选择性较好的作业类型渔船，像钓具作业渔船，可适当增加"双控"指标，以引导渔民改变对资源破坏性大的传统作业方式，主动选择对保护渔业资源有利的作业方式；同时也可对某些敏感水域增加额外的渔船"双控"指标，以保障我们国家的海洋渔业权益。

　　（三）完善"双控"指标流转制度

　　现行的渔船管理制度并没有明示"双控"指标可以自由流转，而可转让性是渔业权的特征之一，要按照权利保护的原则去完善现行的渔船管理制度，就必须在法律层面允许并保护这种流转，其次就是在操作层面规范这种流转。

　　首先，渔船"双控"指标作为渔业权的表现形式之一前面已经论述过了，要在法律上明确这种权利，与其说是法律上的障碍，不如说更多的是主观上、认识上的障碍，管理部门应从《宪法》出发，认清公民的基本权利。渔业管理部门可参照农民的土地承包经营权的管理理念，来对相关法律法规进行修改，虽然权利的客体一个是抽象的指标，一个是具体的土地，但从权利的本质上讲两者有其共同点，因此可通过行政确权来明确渔船"双控"指标的使用权，以保护传统渔民合法权利。

　　其次，要根据渔业的特点来规范渔船"双控"指标的流转。一是要明确"指标"的流转必须依附于渔船进行，即不允许"双控"指标的独立流转，这主要是基于渔业管理的现实，避免超过"指标"范围的渔船大量出现，从而导致非法捕捞行为的蔓延和渔船管理的失控，产生"公地悲剧";二是要区别传统渔民和商业渔业活动，前面已经论述过这两者之间的"双控"指标应该是互相独立的，因此其两者的"双控"指标的流转也应该是互相独立的，至少应该是限制生计渔业的"双控"指标流向商业渔业，这一方面是为了保护传统渔民的生存权，限制指标向资本的强势一方流转，避免社会压力的出现，另一方面也是为了保护渔业资源的需要，因为分散的小型渔船对渔业资源的利用程度有限，一旦指标集聚到一部分人手里，为了利益的最大化，捕捞渔船大型化将不可避免的出现，对渔业资源的利用程度也将成倍的增长。

　　二、改变管理方式

　　在明确了渔船管理制度应构建起以渔船"双控"的权利为中心的整体构架后，在目前的管理体制下，管理部门需要也有必要通过一定的行政管理手段来规范这一权利。但这些管理手段必须合理使用行政权力，同时要逐步采用更加科学合理的方式来替代原有的管理手段，而且这些管理手段必须遵守合法性原则，对法律没有明确规定的要么予以舍弃，要么通过立法途径予以明确，同时渔业管理部门也应该注意到现有的以渔船"双控"制度为代表的投入控制存在的缺陷和不足，有必要逐步采用更加科学合理的产出管理的渔业管理制度。

　　（一）提高依法行政水平

　　在依法行政原则中，法律保留原则是一个核心概念，其中包含一项基本的宪政常识： 为防止绝对权力对人权的侵犯，通过宪法--人民与政府之间的契约来确立人民的基本权利，为防止宪法基本权利被架空，创造了包括法律保留原则在内的宪法保障制度。很明显，现行渔船的管理制度，对渔民的基本权利的影响确实存在，因此根据法律保留的原则，必须通过法律来设置对公民权利限制的条文，但同样按照法律保留原则，法律不能巨细靡遗，一律加以规定，法律可以通过授权的方式，给予行政主管部门通过命令的方式，也就是通过部门规章以行政立法的方式，对管理制度中一些细节性的、技术性的事项予以规定。因此，在渔船管理制度中有关具体的管理措施，如渔船"双控"指标具体的申请方式、审核条件等可以通过行政立法的方式，由国务院渔业主管部门予以规定，但其核心问题，如权利属性以及权利主体等应由法律予以规定，行政法规或部门规章均不得对此予以限制。

　　（二）加强经济调控手段减少行政干预

　　党的十八届三中全会提出市场在资源配置中的"决定性作用".这就要求管理部门增加市场有效调解资源的信心。现行的渔船管理制度成型于市场经济发展初期，管理手段难免留有计划经济的色彩，同时管理部门也对市场调解存有疑虑，担心一旦放开管理会引起渔业资源管理失控，因此行政管理手段在渔业管理中始终占据重要比例。但随着改革开放的深入，市场调节机制发挥出了越来越重要的因素，这就需要我们管理部门能够转变思维方式，减少行政干预，而是作为市场主体的一份子，积极研究如何在管理中，在保护渔民的合法财产权利的基础上，通过经济手段引导产业发展。

　　渔船管理的目标是保护渔业资源，管理部门可以综合利用现有的产业补助政策，通过经济手段，如增加产业补贴或是对现行补贴政策增加条件，来鼓励引导渔民使用对资源保护有利的渔具渔法或是淘汰落后产能提高渔船的安全、生态能级来进行捕捞生产。如，上海市自2008年起在全国率先开展了海洋捕捞渔船标准化更新改造工作，通过财政补贴，鼓励渔民拆解老旧渔船，通过指标合并的方式制造安全、环保、节能、经济的标准化渔船，通过此项工作，全市拆解淘汰落后渔船近180艘，建造90余艘标准化渔船，既降低了捕捞能力又提升了渔船安全、生态能级。同时，可以在现有渔业资源增殖保护费的基础上研究设置新的税种，如渔业资源使用税，以对渔业资源的破坏程度为标杆，对不同作业方式和不通过主机功率的渔船设置不同的税率，引导渔民合理控制捕捞能力。此外，管理部门还需要对现行的渔船减船转产政策进行调整，在补助渔船所有人之外，加大就业培训力度，并由地方政府提供政策倾斜，帮助失去劳动岗位的普通无船渔民获得再就业机会。

　　（三）制定妥当科学的管理措施

　　渔业管理部门制定的管理制度，应有利于管理部门的管理目标实现，即做到管理措施的妥当必要。渔业管理部门制定渔船"双控"指标，以及在此基础上采取减船拆解制度和老旧渔船限制制度，并通过适当的行政许可方式来实现以上管理，确有助于保护渔业资源的目标实现，即这些管理制度具备妥当性必要性的要求。但在这些管理制度的框架内，一些具体管理措施是否妥当和必要则值得商榷了。比如通过行政许可方式，来管控合法渔船的买卖以及合法渔船的改造，是否有助于渔业资源的保护？由于合法渔船的流转，特别是不跨行政区域的流转，对本区域内的"双控"指标总量没有影响也就是对区域性的捕捞强度没有影响。同样，如果合法渔船进行的改造不涉及主机总功率的提升，即不涉及其"双控"指标的变化，管理部门也不应该对其多加限制。其实，这些管理方式的管理目标是便于渔业管理部门进行管理，降低行政管理成本，并非出于保护渔业资源的目标。

　　因此渔业管理部门在管理制度的制定和实施中，应充分衡量所考虑的行政措施是否具备了基本的妥当性和必要性，制定这些制度的目标是否为了保护渔业资源，以及是否能有对渔民合法权利影响程度较小的替代措施，而不是基于管理的便利以及行政成本的控制而随意限制渔民的合法权利。

　　（四）统筹使用不同的管理措施

　　《渔业法》规定了我国渔业管理制度有渔船"双控"制度、捕捞许可制度、禁渔休渔制度、捕捞限额制度、渔具渔法管理制度等。但在目前应用较多、较成熟的或者说管理部门较为重视只有前三种管理制度，但也正是这三种管理制度对渔民的权利影响程度较大。而后两种制度自《渔业法》颁布以来，一直未曾落实到管理实际中。其中捕捞限额制度是基于某些渔业资源的再生情况制定总可捕捞量，再将这些可捕捞量分解的每艘渔船上的管理制度；渔具渔法管理则是限制某些对特殊保护的渔业资源或海洋生态环境影响较大的捕捞方式，鼓励对资源选择性好的捕捞方式的一种管理制度。这两种制度的出发点更倾向于渔业资源本身，而非对渔民个人权利的限制。因此，从保护渔民权利的角度出发，管理部门应该逐步减少限制渔民权利的管理制度的使用，而将管理重心逐渐转向对渔民权利影响更小的管理制度中去。而且，后两种管理制度，对渔业资源的保护更具针对性，且其管理限额便于根据渔业资源实际进行动态调整，而这种调整并不会直接影响渔民的合法权利，更有助于渔业资源的保护。

　　（五）区别商业渔业和生计渔业的管理

　　为区别商业渔业和生计渔业的本质不同，保护传统渔民的劳动权，应在渔业管理中实行分类分级分区管理。分类管理指的是将渔业管理分为生计渔业和商业渔业两类，这种分类可以基于从业人员的身份，即传统渔区、渔村的传统渔民及外来资本人员，也可以基于渔船的捕捞能力，按照大中型和小型渔船来分类。将这两种渔业分别管理，可避免生计渔业的"双控"指标流向商业渔业，导致传统渔民丧失其捕捞的权利。分级管理指的是将生计渔业的渔船"双控"制度的管理权交由地方自行决定，尊重各地管理实际以及经济发展的不平衡，有助于地方制定更具针对性的制度以保护传统渔民的权利，避免硬性下达管理任务导致基层管理部门急于求成损害渔民权利。分区管理是将目前近海的 A 类渔区（即国家规定的底拖网禁渔区线向陆地一侧海域）明确为生计渔业的作业海域，在此基础上还可进一步将相关水域的捕捞权利限制在县级行政区划内，这样做可以体现出定置渔业权的精神，保证本地传统渔民的劳动权的实现，有助于社会稳定。