渔船管理制度对渔民合法权利的影响研究导言

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    【题目】渔船“双控”管理制度改善探究
    【导言】渔船管理制度对渔民合法权利的影响研究导言
    【第一章】渔船“双控”管理的制度缺陷
    【第二章】渔船“双控”管理对渔民权利的制约
    【第三章】完善渔船“双控”管理制度对渔民权利保护
    【结论/参考文献】渔船“双控”管理法律制度优化研究结论与参考文献

　　导 言

　　一、问题的提出

　　我国是渔业大国，也是捕捞大国，渔船数量众多，结构复杂。水产品年总产量自 1990 年以来持续居世界首位，2013 年达到 61720029 吨。2002 年普查，全国有海洋机动渔船 30.49 万艘。20 世纪 80 年代中期以来，我国加强了捕捞渔船总数和主机总功率数控制（即渔船"双控"制度），并相继实施了海洋捕捞渔船"零增长"、"负增长"政策以及捕捞渔民转产转业政策，但渔业资源的有限性和过大的捕捞能力之间的矛盾一直没有得到根本上的缓解，同时由于过度强调行政调控，忽略了对管理制度本身公平、合理、合法的判断与认识，过多地制约了渔船所有人的平等权、财产权和劳动权等基本权利，而否认指标持有人权利的做法，也不利于渔业资源的保护，使渔业资源不可避免的陷入"公地悲剧".因此，如何完善现有的渔船管理制度，使其能保护渔民的合法权利，同时也能达到保护渔业资源的目标，值得我们深入研究。

　　二、研究价值及意义

　　本论文的研究价值意义在于学术界目前在研究渔船管理制度时，往往侧重于从理论上分析"双控"管理制度，很少有从实践角度提出完善政策的具体内容，特别是很少研究该制度对指标持有人的权利的制约情况，同时相关研究也很少提及渔船"双控"管理制度的合法性问题。此外，农业部《关于"十二五"期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》即将到期，新一轮的"双控"制度正在制定中，同时农业部根据国务院立法工作安排，组织开展了《渔业法》修订工作，形成了《渔业法（修订草案）》征求意见稿，该征求意见稿对有关捕捞业管理的具体规定进行了较大修改，目前正在广泛征求意见。因此，在当前背景下，研究完善渔船"双控"管理制度的对策和建议既具有一定的理论价值又具有十分重要的现实意义。

　　三、文献综述

　　目前，对渔船管理制度特别是其中核心的渔船"双控"管理制度的系统性研究比较少，大多学者是从渔业资源保护的角度和控制捕捞努力量的角度去研究这一制度。而从法学角度、从权利角度去研究这一制度的就更少了。因此，渔船"双控"管理制度作为我国《渔业法》明确规定的一项十分重要的管理制度，有必要从理论基础和管理实践两方面入手来对这一制度的研究情况进行梳理。

　　主要研究情况：

　　（一）渔船"双控"管理制度和渔业权的关系

　　研究渔船"双控"管理制度和渔业权的关系，实质就是研究渔船"双控"制度是否具有渔业权的一般特征以及是否属于渔业权的表现形式之一。所谓渔业权，简而言之就是公民从事渔业生产活动的权利。有的学者还把渔业权称为渔业资源使用权等。我国法律并没有明确定义渔业权的概念，只是在《物权法》第123 条对渔业权的表述为"使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利".

　　根据相关研究，渔业权有着不同的形式，如有的国家实行个体可转让配额制度，有的实行捕捞配额，有的国家运用的是渔船配额。其中渔船配额制度实际就是一种类似渔船"双控"管理制度的制度，其在实施中又可分为可转让的和不可转让的渔船配额制度两种。在秘鲁，政府在鳀捕捞业实施不可转让的个别渔船配额制度（IVQs）的捕捞权管理模式。在西澳大利亚的龙虾渔业中，限制的是渔船的总吨位和渔船发动机的功率。韩立民等据此在渔业产权管理的形式分类中，提出了"渔业要素投入权".

　　（二）渔业权的特征

　　关于渔业权究竟属于公权还是私权，究竟是财产性权利还是行政许可一直有所争论。

　　税兵认为渔业权不属于独立的民事权利类型，同时他认为由于渔业权制度的存废与海域的法律地位紧密相连，而由于我国明确宣示海域为国家所有，传统法上的渔业权制度被现有的不动产物权体系所吸收，若创设渔业权，将破坏物权法上的一物一权原则。但这种认识显然是将渔业权简单的等同于海域使用权的一种，忽略了渔业权的不同表现形式。崔建远认为渔业权是一种经济活动，所以权利目的之利益为经济利益，因此，渔业权是一种财产权。这点明了渔业权的财产权属性。刘舜斌认为我国目前还不具备实施以产出控制位代表的配额制度，但可以采用投入控制的配额制度，即根据国家"双控"制度，把指标按船配置改成按渔民配置。这其实也就是一种渔业权的表现形态。马丁·阿兰德在分析有关捕捞权的特征时引用了史考特的研究成果，捕捞权性质提出了六个属性：排他性、持续性、可分割性、可转让性、弹性以及安全性。

　　（三）关于渔船"双控"管理制度执行中的问题

　　关于渔船"双控"管理制度在执行过程中的问题，大多数学者都是从资源保护角度分析现行政策在资源保护方面存在的不足，很少有学者从保护渔民合法权利的角度去分析，也很少有学者去研究如何完善该制度实施环节的具体措施。

　　余元安认为受客观因素制约，渔船管理工作还存在不少矛盾，同时提出了制度设计应区分生计性渔业和商业性渔业，并实行不同的管理模式强化渔船分级管理，重视渔业资源调查这一基础工作，并逐步实行相关的产出管理制度。欧焕康、虞聪达针对渔业"双控"制度的实施情况，分析了渔船"双控"制度失效的原因主要是制约机制的缺失，其实也就是权利不受限制，进而提出了完善对策。刘舜斌在对渔船"双控"制度进行分析的基础上，说明了"双控"制度也是一种资源配置制度，同时提出了渔船"双控"制度应与市场经济相适应。

　　（四）其他行业类似的管理制度

　　通过对渔船"双控"管理制度进行分析，不难发现，该制度对指标持有人的制约主要体现在指标持有人无法自由的处置其拥有的渔船"双控"指标，即渔船所有人无法自由地改造自己的合法渔船，也无法自由地出售自己的合法渔船，其实质是对个人财产权一种限制。在行政管理领域，对类似财产权干预的关注度较高的无疑是房地产的限购了，这也是学界研究较为集中的领域。

　　有的专家认为"限购令"违反了依法行政的原则。如，高军认为，"限购令"涉及到了公民的基本权利，只有法律才能做出相关的限制，管理部门无权通过行政手段干涉宪法规定的公民基本权利。同时也有专家认为"限购令"的出台从法理上和行政许可上都是符合法律要求的。如章瑛、熊琼认为限购令的法理的正当性可以体现在三个方面，一是维护正常的经济秩序需要；二是缓解社会矛盾的需要；三是社会保障问题上的需要。吕奕成从法律许可的角度分析，认为"限购令"符合行政许可设定的目的，其内容属于行政许可设定事项范围，在设定权限上也未超越法律规定。

　　无论哪种观点，有一点共性认识是可以得出的，即合法、合理的对个人权利的限制是正常的也是必要的，关键是界限范围和必要性以及合法性的把握。

　　（五）行政许可的设置范围

　　根据农业部《渔业捕捞许可管理规定》第 9 条、第 14 条的相关规定能很清楚的认识到目前渔船"双控"管理制度实际是按照行政许可的相关要求在实施。

　　因此研究渔船"双控"制度的合法性问题，需要分析梳理有关行政许可的设置原则和限制条件。经过检索，可以发现，大多数学者都认为在行政许可设置制度方面应该本着限制政府权力的原则，充分保障公民、法人应有的权利。

　　余正琨认为行政许可设定应遵循四个基本原则，一是符合经济和社会发展规律；二是发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性；三是维护公共利益和社会秩序；四是法定原则。张弘，于洋认为 "深化行政体制改革",其关键与突破口是行政审批制度改革，而行政许可转化为行政登记是改革的核心路径之一。

　　他们认为行政许可转化为行政登记具有理论基础与可行性，两者性质部分契合，行政登记有利于实现个人利益与公共利益的良性互动，能实现有限政府的价值理念。

　　四、主要研究方法

　　1.调查法。

　　系统地搜集有关渔船管理制度实施的现实状况或历史状况的相关材料，并对这些资料进行分析、综合、比较、归纳。

　　2.文献研究法。

　　通过调查相关文献来获得研究国内外在渔业准入制度方面的做法和经验以及理论上的研究成果。同时研究国内同渔船管理制度相类似的其他行业的管理制度和做法，从而全面地、正确地了解渔船管理制度的相关问题。

　　3.理论-实证分析法。

　　通过这种方法研究渔船管理制度，一方面可以分析渔船管理中的一些客观问题，同时也可以依照有关经济学和资源管理方面的理论依据来对客观情况进行研究分析，做到理论联系实际。

　　4.数据、文本解读法。

　　通过研究渔船管理的历史客观数据，来分析数据背后的现象，查找相关文件，对其进行分析归纳，为本文提供客观的论证材料。

　　5.比较分析方法。

　　比较分析方法通过对渔船管理政策的纵向比较，来分析相关政策取向的客观原因，从而发现相关问题，以完善相关管理制度。

　　五、论文结构

　　本文第一章为"渔船'双控'管理制度的制度缺陷".

　　通过回顾和分析渔船管理制度的实施历史和现状，研究分析该制度出台的历史背景和存在的问题。二十世纪八十年代以来，我国沿海大量经济渔业资源持续衰退，为此渔船"双控"制度、渔船减船拆解、老旧渔船管理等一批渔船管理制度相继出台。这些制度目标明确，主要以控制渔船总数和主机总功率数为中心，突出行政命令和行政许可的管理方式，但同时由于管理价值取向问题因此偏向于投入控制。

　　第二章为"渔船'双控'管理对渔民权利的制约".

　　为了完善渔船"双控"管理制度，我们首先要研究渔民群众究竟有哪些权利需要法律和管理制度来保护，以及现行的渔船管理制度对渔民权利影响何在，影响程度有多大，并分析其产生的原因，如此才能发现管理制度的问题，得到完善制度的方法。

　　一是研究"捕捞渔民所应享有的权利".渔民和农民最根本的不同在于其从事生产活动时所利用的生产资料不同。生产资料是指劳动者进行生产时所需要使用的资源或工具。农民种地，农民生产时所需要的生产资料是农具和集体经济所有制的土地；渔民捕鱼，渔民生产时所需要的生产资料是渔具和国家所有制的天然水面（海洋、国有制的湖泊、江河等）。从我国渔业实际来看，虽然捕捞业并未设立准入门槛，但除专业远洋渔业外，我国捕捞渔民一般为传统渔民，其最主要的特征是以渔业生产作为家庭主要经济来源，这一群体相对而言较为封闭，具有世袭传承的特点。《渔业法》本身没有明确作为法律主体之一的渔民在渔业生产活动中的权利，因此我们需要通过法律原则以及《宪所》规定的公民的基本权利来进行分析。

　　二是研究目前"渔船'双控'管理对渔民权利的制约".根据《渔业法》第33 条，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。这是渔船"双控"制度在法律层面上的唯一依据。我国现行的渔船"双控"管理制度成形于 1987 年，而相关具体实施细则主要由 2002 年农业部颁布的《渔业捕捞许可管理规定》予以明确，由于制度制定初期社会主义法制建设处于起步阶段，而此后《渔业捕捞许可管理规定》颁布实施时，无论是《物权法》还是《行政许可法》等法律法规都未出台，《渔业法》也未对渔民所应具有的权利做一表述，因此制度的施行难免会影响甚至是损害渔民的平等权、财产权、劳动权等基本权利。

　　三是研究 "渔船'双控'管理制度对渔民权利的制约原因".导致现行渔船"双控"管理制约渔民合法权利的原因有很多，但最主要的还是制度制定者在制度制定过程中的价值取向出现了问题。渔业管理的主要目的就是解决渔业所带来的一系列问题，以及帮助渔业走可持续化发展道路。通过渔业管理工作，大体上应该要实现以下四大目标：生态环境效益、经济效益、社会效益和可持续发展。

　　渔业管理要达到一系列的管理目标，避免出现无效的甚至是适得其反的渔业管理制度，毫无疑问就必须制定完善的制度。只有对渔业活动的这些相关因素有了全面的参考，才能制定出有效的管理制度。而现行渔船"双控"管理制度之所以造成渔民基本权利被侵害的事实，原因也正是由于相关制度在制定过程中产生了偏差，没有经过系统的充分考虑，这些原因主要有管理目标的偏失、简化管理方式、行政许可的滥用、权利属性不明。

　　四是研究"渔船'双控'管理对渔民权利的保护情况".虽然现行的渔船"双控"管理制度对渔民的权利制约是显而易见的，但是也不能否认，在过去的近30 年里，管理部门也做了很多努力，试图修正制度中的缺失，以维护渔民的合法权利。

　　第三章为"完善渔船'双控'管理制度对渔民权利保护".

　　一是分析认清渔船"双控"指标的权利特征。得出"双控"指标也就是我国捕捞业的从业准入权利。

　　二是分析渔船"双控"管理遵循的基本原则，即分析按照行政公开原则应该基本做到管理内容。三是分析行政公正原则，并分析渔船管理在行政公正方面的1三是分析"渔船'双控'管理中对渔民权利保护措施".首先，提出以权利为中心构建渔船"双控"管理制度。由于我国现行渔船管理制度的核心是渔船的"双控"管理制度，其他的管理手段其实都是为了这一任务服务，因此，完善我国现行渔船管理制度的核心其实也就是完善渔船的"双控"管制度。而完善渔船"双控"管理制度其实也就是要基于渔业权的基本理念去构建起以渔船"双控"指标的权利为中心的整个管理制度，其主要包括三项任务：（1）明确"双控"指标的权利主体；（2）科学制定"双控"指标限额；（3）完善"双控"指标流转制度。其次提出改变管理方式的建议。在明确了渔船管理制度应构建起以渔船"双控"的权利为中心的整体构架后，在目前的管理体制下，管理部门需要也有必要通过一定的行政管理手段来规范这一权利。同时要逐步采用更加科学合理的方式来替代原有的管理手段，并且这些管理手段必须必须合法合理，对法律没有明确规定的要么予以舍弃，要么通过立法途径予以明确。同时渔业管理部门也应该注意到现有的以渔船"双控"制度为代表的投入控制存在的缺陷和不足，有必要逐步采用更加科学合理的产出管理的渔业管理制度。其主要内容：（1）提高依法行政水平；（2）加强经济手段管理；（3）制定妥当科学的管理措施；（4）统筹使用不同的管理措施。

　　六、论文主要创新及不足

　　近年来，许多学者对渔船"双控"管理制度进行了一定的探索，渔业问题得到了广泛的关注，渔船"双控"管理制度在执行中的一些问题也得到了大家的重视。但学界对我国的渔船"双控"管理制度的研究还停留在理论阶段，提出的意见和建议也较为宏观，虽然对我国渔业长远的发展方向上起到了积极的推动作用，但缺少在现阶段操作性强的具体建议。同时，对于该制度在设计上和操作层面上的合法性问题研究的也不多。在渔业权问题方面，不少专家往往基于渔业资源的保护、渔业权的确立等方面从理论角度去探讨，对于该制度对渔民的实际权利的影响和保护则研究的不多。

　　本论文的研究角度可以说是另辟蹊径，从渔民的基本权利出发，分析了现行的渔船管理制度存在的不足和造成这种问题的原因，并提出了完善制度的建议。

　　但由于渔船管理涉及到了我国自然资源权属问题和其中的管理问题以及还涉及到了渔业权等相对较为复杂以及在我国还存在争论的一些问题，而本文在分析有关问题时，还只能做到对某一方的观点或理论加以直接引用和采纳，但缺少理论的分析，致使全文理论性尚显不足，有些论点的论证缺少支撑，需要在今后的学习工作中，继续深入研究，进一步提升和挖掘本文相关观点理论依据。