我国雾霾治理的法律现状和存在的问题

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　　【题目】中国雾霾治理的法律制度完善研究
　　【第一章  第二章】雾霾治理的概述
　　【第三章】我国雾霾治理的法律现状和存在的问题
　　【第四章】域外有关空气污染治理的立法实践及其启示
　　【第五章】我国雾霾治理的法律途径
　　【结语/参考文献】国内雾霾污染治理的立法研究结语与参考文献

　　第 3 章 我国雾霾治理的法律现状和存在的问题

　　3.1 我国雾霾治理的法律现状

　　2015 年 8 月 29 日，经十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过的《中华人民共和国大气污染防治法》正式发布。现行《大气污染防治法》制定于 1987 年，先后做过两次修改，距今已近 15 年未做修改，很多规定已不适应当前的大气环境状况。新法分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作了规定。从宪法的第二十六条相关规定，再到之后的《环境保护法》与新《大气污染防治法》的修订。目前我国形成了一个根本法与基本法相结合的全方位立法保护体系。

　　但遗憾的是，其中涉及到 PM2.5 的内容并不是很多，也没有对排放指标进行进一步细致化的规定。到目前为止，我国制定的涉及的关于雾霾防治的规定依然较少，并且多是通过一些零散的行政措施所表现出来的。仅仅针对于特定时期的特定防治计划，不具备整体和长期的适用性。而且很多立法属于缺乏前瞻性的应急性立法，存在着权责承担不明确，处罚力度不足等方面的缺陷，已经不能满足目前实际情况的需求。由此可见，针对于目前我国雾霾天气的现状，专门性立法工作的进行是势在必行的。

　　3.2 我国雾霾治理存在的法律问题

　　雾霾的出现是我国经济发展过程中所出现的严重环境问题，虽然工业的高速发展总会伴有一定的副作用，但是我国目前的雾霾污染现象显然已经超出了预想。尽管我国已经实施了一系列措施来对雾霾问题进行治理，但这是一个长期的工作，并非一朝一夕可以完成。从法律的角度来看，雾霾污染的治理还存在以下几方面的问题：

　　3.2.1 立法体系方面现行《大气污染防治法》本应是雾霾污染治理的基本规范，但目前我国对于雾霾治理的力不从心还是可以表明，以《大气污染防治法》为核心的立法体系与法律治理层面还存在如下一些不足之处：

　　3.2.1.1 立法理念不完善。

　　《大气污染防治法》以大气污染为主要的规制对象。在立法思路上，该法注重治理与防治并重，这是一种十分先进的尝试，但是从另一方面来看，如果要产生良好的治理效果，仅仅将《大气污染防治法》的立足点限定在大气污染层面是不够的。与我国相比，域外发达国家一半以《清洁空气法》为此类法律法规命名，相似之处虽然存在，但是在立法理念方面却展示出了不同的方向，其治理效果也是十分良好的。如《清洁空气法》的立法重心在于空气质量的达标，对于大气污染的治理仅仅是其中的一个方面，这样空气质量的标准更加严格，也更加有利于空气质量的保护与大气污染的治理。而我国《大气污染防治法》正是欠缺这一点，因此必须在立法理念上进行大胆的转变，紧跟时代发展的步伐。

　　3.2.1.2 政府责任分配不合理。

　　在治理方式上，雾霾污染与普通污染存在着很多的不同之处。由于雾霾属于空气污染，因而其具有比其他类型污染更强的流动性，比如某地区雾霾污染严重，但是该地区却并不一定是污染行为的发生地，这就要求在雾霾治理中的责任设定必须要将大气污染的特点体现出来。如果地方政府将空气治理责任仅仅局限于本辖区，并不能很好的完成空气污染治理的任务。甚至还有可能造成"公地悲剧"情况的发生。因此，在对于雾霾的治理过程中，政府的责任应进一步明确，并且结合大气污染的特点，注重全局性的把握。

　　与此同时，对于政府责任划分这一方面，《大气污染防治法》中的相关规制仍然有待进一步的细化。举个例子，《大气污染防治法》的第四条规定了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府其它有关主管部门的职责范围。看似详细，但是如果仔细研究，却发现很难确定真正的污染责任者。另外，有关的法律语言表述也比较模糊，例如"其他有关主管部门"等表述，缺乏明确性，在实务处理中很难找到具体的责任单位。而在污染责任承担这一方面也存在着同样的问题，在我国，只有国家与省级行政区划级有制定大气污染物排放标准的权利，这样的规定的确可以在最大程度上保障排放标准的准确性与权威性，但是却不利于地方政府的治理积极性的提高。

　　另一方面也缺乏对于部分特殊地域具体情况的考虑，不利于中央与地方之间的协调工作。

　　3.2.1.3 排放总量制度存在缺陷。

　　目前我国积极推行排放总量制度，不可否认，该制度可以在一定程度上推动空气污染防治工作的进程，体现在经济发展的同时保护大气环境的主要立法目的。但是仍存在一定的不足之处。具体表现为以下几个方面：第一，相关的法律规定较为模糊，在实施中针对细节方面的规制不足；第二，制度中，排放总量的计算以省级行政区为单位，这种以行政区划作为依据的方式并不合理，而是应该以地理位置为划分标准，针对于不同地区的气候环境推行不同的排放量标准；第三，排放总量制度虽然可以起到一定的积极作用，但是在一定程度上也容易成为地方政府规避法律规制的工具，比如地区之间经过沟通彼此稀释排放量的做法，就容易使得重污染地区在排放量方面达标，从而规避法律法规的处罚。

　　3.2.2 法律实施方面。

　　虽然目前我国对于空气污染方面的重视度不断加大，并且已经形成了从中央到地方，从法律到行政法规的法律规制体系，但是针对于日益严重的大气污染现象，其防治效果并没有达到预期估计所达到的目标，特别是近年来频现的雾霾现象更是给我们敲响了警钟，法律治理的现状堪忧，主要可以归结为以下几个方面：

　　第一，立法没有达到预想效果。以《大气污染防治法》为例，其制定初衷为防治大气污染并保护大气环境。但这一立法目的在实施过程中却遇到了很大的阻力，并且没有能够达到预期的效果。从目前我国各地的空气质量指数可以看出，严重的空气污染并没有局限于某一地域，不仅在东北地区，甚至华北与中部地区也出现了严重的雾霾现象，在这种长时间与大面积的雾霾污染现象作用下，相关的法律规制却显得十分苍白无力。这说明《大气污染防治法》等相关的法律法规的立法目的并没有真正的达到，在这种情况下，针对于现实情况而对法律法规所进行的修改势在必行。

　　第二，规制多但收益少。以《大气污染防治行动计划》为例，其集中的体现出了我国政府对于空气污染问题的立法构想，与其相类似的文件还有很多。而在实际情况的应用上，其立法构想的实施却并不顺利。这一现象的成因可以归结为以下两点：一方面是原有法律的执行中出现了一定的问题，从而导致其立法目的的实现遇到了阻碍；另一方面是由于在大气污染治理中出现了新的问题，例如能源结构的变化与产业结构调整中存在的障碍，都是产生这种情况的原因。

　　第三，新型大气污染频现。这体现了现行的空气环境治理法律在规制力度上的不足。关于新型大气污染的定义，是指本来不存在的或其污染后果不明显并且没有获得足够重视的污染类型，如城市灰霾污染、臭氧污染等，这一类污染有着隐蔽性强，监测困难，治理成本高等特点。

　　3.2.2.1 污染监测机制不完善。

　　目前我国的大气污染监测标准没有统一的规范标准，对于大气的实时监测是了解大气污染的首要前提，是治理大气污染的必要环节。污染监测机制的不完善是对其制约的主要瓶颈。

　　首先对于大中城市的大气污染监测的选址缺乏规范性，这就导致了我们不能更好的了解我们身处的环境的大气污染情况。其次对于大气污染的监测重要的是对污染源的监测，对污染源的监测不到位就会导致监测的数据不准确缺乏参考的价值。对工业废气的污染源监测应当重点突出。再次大气污染监测的范围具有局限性，应当扩大监测的范围。在扩大范围的同时要注重监测的深度，做到监测的数据更准确，监测的类目更繁多。

　　3.2.2.2 缺少公众参与法律环境。

　　雾霾污染使我们深受其害，2015 年 11 月沈阳市遭遇六级严重雾霾污染，全市PM2.5均值一度达到 1155（微克/立方米），局部雾霾指数一度突破 1400（微克/立方米），被称为史上最严重雾霾。天空灰蒙蒙数日，街上的行人无一例外的带着各种防雾霾口罩，医院的呼吸科人满为患，这切实发生在我们身边的雾霾污染。几乎没有人问为何空气环境这么恶劣，而是大家都带上了更厚实的口罩。

　　首先关于大气污染的信息公开方面存在着不足，这种信息的闭塞使得公民不能清晰的知道当前的大气状况以及形成污染的主要原因，这使得公众不能更好的参与环境保护和大气污染防治。其次环境公益诉讼的立法还不够完善，环境公益诉讼的原告资格还存在一定的限制。最后公众对于环境保护的自律理念还有待提升，对于环保的激励手段有所缺失，公众参与环保的关注度以及自律程度都需要大大加强。

　　3.2.2.3 法律责任制度不健全。

　　环境违法成本是指企业或个人违反环境保护法律法规所应承担的代价。环境违法成本是对于生产者进行污染性生产的一种十分重要的制约因素，但目前我国的环境违法成本明显过低，这无疑会促使更多的违法者为追求利益的最大化铤而走险，以破坏环境为代价获取更多的经济利益。这是一个十分严肃的问题，有学者指出，我国环境保护法律制度中违法成本普遍偏低，"守法不如违法"的现象成为了生产者们奉行的一贯形式标准。企业因环境违法而得到的利润大大高出其可能因此受到的罚金，这使得法律的规定不再是一种规制手段，而是成为了生产成本中所要计算的一个环节。这使得法律应该具有的指引、规范、评价、强制等功能难以得到全面的实现 .

　　通过对于《大气污染防治法》中法律责任条文的研究可以发现，处罚的力度明显不足，执法成本偏低已经成为了目前所面临的重要问题。这个问题所带来的影响就是企业虽然实施了大气污染的生产行为，但是却不会收到与其所造成污染相适应的处罚。

　　企业再生产过程中以盈利为基本生产目标，如果其进行污染环境的生产行为处罚力度轻微，而在违法行为中又可以获得可观的经济收益，则不难理解为何众多企业会不顾环境污染而继续进行对环境破坏性的生产，因为其所获利润可以轻松的支付因违法所造成的处罚。法律责任的脱节，导致这种情况愈演愈烈。仅凭借道德上的规制显得十分苍白，无法有效达到减轻污染的现实目的。

　　那么，对于导致这一切原因的探究便十分重要。从前文中不难发现，其原因可以具体归结为以下几个方面：

　　第一，法律制定者在关于大气污染法律责任的设计方面并没有注意到必要的立法技巧，并且缺乏对相关实例的调查与研究，从而导致现行法律无法规制现今违法行为的局面；第二，制定的法律与当今社会发展的实际情况有一定的脱节现象出现，导致法律法规存在着滞后性，以至于经常存在着以 10 年前的法律规制 10 年后的违法现象的情况存在。《大气污染防治法》从颁布实施到现在已经过了很长时间，法律条文中的处罚虽然存在着较明确的数额基准，却缺乏规制日益变化的现实情况的弹性，在社会进步的同时，无法做到法律责任的同步；第三，立法者立法初期或许考虑到了我国工业面貌的落后现状，因此在立法上将处罚标准故意降低，以促进工业的发展，但随着我国工业发展的加速，曾经的标准已经不能很好的规制我国目前工业发展的现状，更是与可持续发展的国策相悖。这些现象必然会对执法行为产生一定的制约，从而导致立法规范中"违法成本偏低"的现象又传导至执法领域，良好的法律秩序无法通过执法行为得以形成。

　　从雾霾现象体现出来的问题还可以看出，民事责任的缺失导致了企业违法成本偏低，这也是我国雾霾治理过程中所急需要改进的问题。与其他类型的环境污染不同的是，雾霾的扩散性极大，可以影响到十分广阔的区域，在一定地域中，任何污染的源的负责人都有可能是雾霾问题的责任人，但真正的责任者却很难做到具体的归结，这一点与其他环境污染是不同的。例如如海洋油污污染，责任者的界定十分清晰，受害人可以根据污染源的性质与污染地域十分明确地确定污染责任人，从而直接依据《侵权责任法》的相关规定，通过法律手段就受到的损失向责任人进追索，并要求其赔偿其自身的损失。从这一点可以看出，正是民事责任的缺失导致了雾霾污染中企业的污染行为违法成本偏低，不仅不利于受害者的追责，同时也容易使生产者放松对自己的要求，从而导致雾霾污染情况愈演愈烈。