我国环境保护司法保障面临的困难及措施

　　2005年至2008年间，云南澄江锦业工贸有限责任公司（以下简称“锦业公司”）在生产经营过程中，长期将含砷生产废水通过明沟、暗管直接排放到厂区最低凹处没有经过防渗处理的天然水池内。雨季降水量大时直接将天然水池内的含砷废水抽排至厂外东北侧邻近阳宗海的磷石膏渣场放任自流。致使含砷废水通过地表径流和渗透随地下水进入阳宗海，造成阳宗海水体受砷污染，水质从Ⅱ类下降到劣Ⅴ类，饮用、水产品养殖等功能丧失。本案经云南省澄江县人民法院一审判决、玉溪市中级人民法院二审裁定认为：被告单位锦业公司未建设完善配套环保设施，经多次行政处罚仍未整改，致使生产区内外环境中大量富含砷的生产废水通过地下渗透随地下水以及地表径流进入阳宗海，导致该重要湖泊被砷污染，构成重大环境污染事故罪。被告单位云南澄江锦业工贸有限责任公司罚金人民币1600万元；被告人李大宏（锦业公司原董事长）有期徒刑四年，并处罚金人民币30万元；被告人李耀鸿（锦业公司原总经理）有期徒刑三年，并处罚金人民币15万元；被告人金大东（锦业公司原生产部部长）有期徒刑三年，并处罚金人民币15万元。阳宗海砷污染事件推动了建立司法机关介入环境保护机制的进程，给审判环保案件提供了指南。

　　在环境保护保护领域，长期以来我国实行的是行政处罚为主、司法保护为辅的制度。但通过行政手段制裁环境违法行为，暴露出行政执法手段较软，处罚数额较低，从而造成企业违法成本低、行政执法成本高、环境损失社会担等怪象。

　　现实生活中，环境侵权人往往承担较小的违法成本，却屡屡获得高额的利润回报，而社会却付出沉重的代价，使得环境遭受到的创伤千疮百孔。

　　仅靠行政处罚、罚款等手段已不能满足环境保护的要求，以司法手段介入加强环境保护迫在眉睫，如何创新我国的环境司法保护机制已成为亟待解决的实践问题。

　　一、我国环境保护的立法和司法
　　
　　（一）环境保护立法
　　
　　（1）生态安全保护根本法，《宪法》第九条。（2）生态安全保护综合法，《中华人民共和国环境保护法》。（3）生态安全保护单行法。①自然资源保护法，如《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《水法》《野生动物保护法》《水土保持法》《气象法》等；②污染防治法，如《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》《噪声污染防治法》《海洋环境保护法》等；③其他类的法律，如《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等。（4）《侵权责任法》第八章4个条款专门规定了环境污染责任；（5）生态安全保护政府规章、条例。如《风景名胜区管理暂行条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《基本农田保护条例》《自然保护区条例》等行政法规；《关于加强生态保护工作的意见》《关于加强湿地生态保护工作的通知》等规范性文件。（6）生态安全保护相关国际条约。我国也参加了一些国际公约，如《国际捕鲸公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《联合国海洋法公约》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）、《生物多样性公约》等国际公约；这些公约为全世界行动起来保护生态安全确定了法律依据。（7）生态安全保护地方性法律法规和政策。

　　（二）环境保护司法依据
　　
　　前述法律法规和我国《刑法》以及三大诉讼法的有关规定，参照地方性法规，各地人民法院开展了环境保护司法审判工作。无锡、贵阳、昆明等地的法院相继建立环保法庭，率先探索环境公益诉讼，以加强对生态环境的司法保护力度。

　　公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。基于环境保护关系到广大公众利益的层面，环境公益诉讼制度已经在很多环境保护司法体制相对进步的国家得到广泛适用。环境公益诉讼的最大特点在于对传统“诉的利益”观念的突破，它克服了仅凭个人力量单独提起诉讼获胜难、举证难等缺陷，同时还可以适当的节约诉讼成本，使受害人的利益得到更妥善的保护。过去若干年，全国许多地方法院也先后开展了环境公益诉讼，审理了若干起由人民检察院、政府环保部门提起的环境民事公益诉讼；一些环保组织就环境污染案件向法院提起公益诉讼却很难立案。2011年，中华环保联合会和贵阳市公众环境教育中心就一起环境污染案件提起公益诉讼并被立案和审理，这被认为是中国首起被成功立案的环保基金资助的环境公益诉讼。

　　由于受《民事诉讼法》关于原告主体资格的限制，环境公益诉讼经历了很多周折。但各地法院的环境司法实践有力的推动了国家立法，2012年新修改的《民事诉讼法》第五十五条肯定了环境公益诉讼。

　　二、环境保护存在的主要困难和问题
　　
　　（一）环境刑事犯罪案件打击力度不够
　　
　　例如，云南法院至今没有追究过环境监管失职罪的案件，而已经审结追究环境渎职犯罪案件的被告人多数是判处缓刑、免刑和拘役；而在占刑事案件绝对多数的破坏自然资源的环境犯罪中，除涉及珍稀动植物的犯罪因法定起点限制量刑较高外，整体量刑不重，而且非实体刑适用较多。主要原因一是环境司法理念不到位；二是刑事立法上起点刑就不高；三是受外部的不当干扰。

　　（二）环境公益诉讼案件的数量偏少
　　
　　无论从全国还是局部看，总体上环境诉讼案件不多，环境公益诉讼案件就比较少。2010年12月昆明中院审理了首例昆明市环保局提起的环境公益诉讼后，2012年5月，云南省曲靖市中级人法院受理了由民间环保组织“自然之友”等提起的云南省首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼---云南曲靖铬渣环境污染案，至今尚未审结。昆明市官渡区作为滇池流域主要地区，近些年来，官渡区法院审理的多数是关闭养猪场、非法占用农用地的案件。主要原因一是立法上的空白，《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定于2013年1月1日施行；二是原告主体的不确定性；三是收集证据难；四是鉴定评估难度大。

　　（三）破坏污染环境的侵权成本低，行政处罚力度轻导致边治理边污染的恶性循环
　　
　　除《治安管理处罚法》第30条、第63条规定涉及污染、破坏、影响环境保护的行为，处以行政拘留外，其他的现行环境法律和行政法规的规定，对环境违法案件的最严厉的行政制裁手段就是罚款，而且是单位承担，对企业负责人和责任人员没有影响。而罚款对于环境违法企业来说根本构不成压力，与其纠正违法行为的成本也不对称。因此，仅用行政手段处理不能威慑环境污染违法犯罪行为，必须通过强有力的环境司法，才能有效打击环境污染违法犯罪行为。

　　三、对策措施
　　
　　（一）依据两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,提高司法惩治打击力度
　　
　　最高人民法院、最高人民检察院，于2013年6月18日联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，为构建生态文明增添了一件有效的法律武器。两高环境司法解释对很多环境污染犯罪从过去的结果犯修正为行为犯，降低了入罪门槛，提高了办理环境案件的操作性，破解了原告主体资格、取证难、鉴定难、认定难等一系列难题。

　　两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，彰显了以下亮点。

　　第一，《解释》第二条规定了八种情形。负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任的行为，如果符合这八种情形，就应当以环境监管失职罪定罪处罚。应当说，这八种情形符合环境监管失职罪的特点，有利于加大对环境监管失职犯罪的打击力度。

　　第二，降低了污染环境罪的定罪量刑门槛，部分犯罪从结果犯修改为行为犯。一是降低了污染环境罪的定罪量刑门槛。过去污染环境造成一人以上死亡的才能定罪，现在一人以上重伤就可以定罪。过去造成三人以上死亡才能加重处罚，现在只要造成一人以上死亡就可以加重处罚；二是从结果犯变成行为犯。过去认定环境污染犯罪的每一项标准都要有个结果。为减轻执法成本，《解释》中的不少标准规定只要有相应行为就可以定罪。比如利用渗井向地下排污等。过去司法鉴定很难，现在有这些标准以后，只要有这些行为，就可以定罪，方便了司法部门查处这类犯罪；三是相应地降低了非法处置进口的固体废物罪、环境监管失职罪等犯罪的定罪量刑标准。

　　第三，《解释》还规定了四种可以酌情从重处罚的情节。比如故意闲置环保设备，在整顿期间仍然屡教不改、非法排污、阻挠执法等等行为。

　　第四，如果有合法的司法鉴定机构予以鉴定，鉴定意见经法庭质证，查证属实，可以定罪。

　　第五，一些环境污染可能需要一些专业性的检验或者鉴定，但如果没有这样的机构怎么办？《解释》规定，省级以上环保部门指定的机构作出的检验报告，经法庭查证属实，也可以认定。

　　第六，环保部门在日常大气、水体、土地监测过程中取得的数据，只要经过省级环保部门认定，确认客观真实，也可以直接作为证据。这就方便了环保部门执法，公安机关查案。

　　（二）充分发挥环境公益诉讼制度的作用
　　
　　1.司法建议前置
　　
　　人民法院对提起公益诉讼的案件通过司法建议敦促政府环保部门依照《环境保护法》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等相关规定进行查处，司法建议送达15天后，政府环保机关未作出处理决定的，案件即进入诉讼程序。设置一个首先让政府环保部门依法处理的前置程序，不仅体现效率原则，而且对建设法治政府，加强司法机关与政府机关的协作配合，共同保护生态环境都有积极意义。

　　2.环境保护公益诉讼案件的管辖
　　
　　一般由自然环境遭受污染和破坏所在地的人民法院管辖。这样才便于人民法院查明案件事实、审理和作出判决。管辖法院（基层法院或者中级法院）的层级可根据自然环境遭受污染的程度和范围确定。对于跨地域的重大环境污染案件，可以由污染源所在地的中级人民法院管辖。

　　3.关于环境公益诉讼的禁令
　　
　　人民法院可以根据当事人申请或者依职权发出停污停产的禁令，或者裁定适用“财产保全”和“先予执行”,从而及时阻止污染生态环境的行为继续蔓延，控制污染源，将污染的损失减少到最低程度。

　　4.环境司法实行举证责任倒置
　　
　　《侵权责任法》第六十六条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”.最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。”这就是规定了因环境污染提起的损害赔偿诉讼，实行举证责任倒置。必要时，人民法院也可以根据当事人的申请，发出调查令或者依职权调查取证。

　　5.环境公益诉讼案件的实体处理
　　
　　对于经人民法院审理判决确认的污染和破坏环境者，可以适用《民法通则》第134条关于承担民事责任的方式以及训诫、责令具结悔过、收缴进行非法活动的财物和非法所得，赔偿经济损失等；并可以依照法律规定处以罚款、拘留等民事制裁的规定。这样才能够有效地保护自然环境，维护国家利益和社会公共利益。

　　6.诉讼费用的承担。关于诉讼费
　　
　　环境公益诉讼是检察机关、环境保护行政机关、环境保护组织等为了维护社会公共利益，保护生态环境而提起的诉讼，诉讼利益归属于全社会，诉讼成本应当由全社会承担。因此，原告起诉时可缓缴诉讼费，若判决原告败诉，则应免交诉讼费，若判决被告败诉，则应判决由被告承担诉讼费。

　　7.人民法院生效裁判文书的执行
　　
　　公益诉讼民事、行政判决和刑事附带民事判决的履行，对于被告有给付内容的判决，如果给付的财产可以落实给具体的单位或者个人的，应当在执行中将给付的财产裁定支付给具体的单位或者个人；如果给付的财产没有具体的受领主体或者有关单位、个人拒领的，可以移交公益诉讼基金组织或者上缴国库。关于生效判决的执行启动，由人民法院审判案件的合议庭依职权启动，移送执行。

　　8.提起环境公益诉讼的原告主体范围应当逐步扩张
　　
　　从前段时间探索阶段的政府环保机关、人民检察院、环保组织逐步扩大到公民、法人或者其他组织。在公益诉讼的司法实践中不断地探索、总结、规范、修正，最终完全可以摸索出一套符合中国国情的环境公益诉讼制度。司法实践也是检验真理的唯一标准，只有通过司法实践的检验，才能使我们走出传统文化思维的局限和困惑，让国人看清环境公益诉讼制度究竟给国家民族带来了哪些好处，由此推动我国环境公益诉讼的立法和司法。

　　（三）加强制度建设，推动环境立法
　　
　　1.国家立法
　　
　　建议全国人大常委会适时修改《刑法》，降低环境犯罪的入罪门槛，提高环境犯罪的量刑幅度。这样才能从立法上进一步巩固两高关于环境污染犯罪的司法解释和司法实践的成果，威慑环境犯罪，使环境司法有法可依。

　　2.推动边疆少数民族自治地方的环境保护立法
　　
　　《民族区域自治法》第十九条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”全国有5个少数民族自治区和30个自治州，根据《民族区域自治法》的有关规定，可以通过制定民族地方单行条例，开展环境保护的地方立法。

　　3.对江河湖泊的保护条例应当认真清理、重新评估、修改完善
　　
　　全国各地对江河湖泊大多是采取一湖（江河）一法的保护形式，但是这些相关的保护条例中尚存在一些疏漏。而这样专门针对一湖（江河）所制定的保护条例存在着各种含糊的表述，直接导致的恶果就是环境监管部门职责不明确，不能有效地监管环境安全，当发生环境被破坏或者污染事件的时候对于责任的确定和追究也就造成困难（云南的阳宗海污染事件即是如此）。因此，结合当前贯彻两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，应当组织立法和环保方面的专家对地方环境立法进行认真清理、评估，修改完善，一是明确责任；二是加大处罚力度；三是避免立法上的疏漏为不法分子所利用，避免类似阳宗海污染事件的再次发生。

　　4.对流经中国的国际河流都应当制定相应的保护条例
　　
　　流经中国的河流众多，如长江、黄河、澜沧江、怒江、红河、雅鲁藏布江、黑龙江、辽河、海河等。其中，红河、澜沧江（湄公河）、怒江和伊洛瓦底江四大水系属国际河流，这四条国际河流本身以及沿途环境即四大水系流域，都应当制定相应的保护条例，通过省级人大常委会的地方立法加以保护，这既是对我们的子孙后代负责，也是对国际社会负责。对于在这些河流的上游修建水电站及其他设施等都应当严加限制和严格审批程序，必须经过环保评估合格并经省级人民政府批准才可以进行建设。

　　（四）加强行政执法与司法的接轨（衔接）
　　
　　1.司法保护与行政保护的接轨
　　第一，公安机关、环境保护行政主管部门、人民检察院要主动出击，积极鼓励民众举报，主动巡查，发现问题及时处置。地方环保部门要加强行政执法力度，加强与公安机关、检察院、法院的联系，该进入司法程序的及时依法惩治或者提起环境公益诉讼。第二，可以考虑联动执法，打组合拳。针对那些危害重大的环境污染案件，环保部门与公安机关应当同时介入，及时收集固定证据、及时鉴定评估、及时认定违法犯罪行为；对违法者予以行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三，对于那些放任、纵容污染破坏生态环境自然资源的地方官员，决不能姑息迁就，依法追究其渎职犯罪的刑事责任，同时发出司法建议，建议干部人事部门给以党纪政纪处分。第四、人民法院的环境保护审判法庭要积极探索刑事审判、民事审判和行政审判以及执行工作的一体化，以便及时有效的打击各种污染破坏生态环境自然资源的违法犯罪行为。第五、要针对江河湖泊流域、国家自然生态保护区周围的企业法人、相关组织适时举办环保培训班，邀请环保专家、法官、检察官讲课，强调生态文明建设的重要性和必要性，剖析环保方面的经典案例，提高他们遵守环保法律法规、爱护生态环境的自觉性。

　　2.司法程序与行政程序的衔接
　　根据我国环境保护法律规定，行政处罚并不是环境司法所必须的前置程序。生态环境自然资源受到侵害，可以请求有关环境保护行政机关对侵权人进行处罚，制裁违法者；对于构成环境刑事犯罪的，公安机关、人民检察院应当通过刑事诉讼程序向人民法院起诉。从以下几个层面考虑：（1）环境行政诉讼---司法审查。针对行政环保机关不作为或者乱作为提起的行政诉讼，一是判令行政机关依法履行环保职责（作为）；二是驳回原告诉讼请求。无论支持还是驳回，都代表了司法机关监督和审查行政机关是否依法行政的司法审查结论，也是行政程序与司法程序的对接；（2）行政机关移送---刑事保护（刑事处罚）。对于政府环保部门等行政部门在查处侵犯环境权的案件中，认为涉嫌污染破坏生态环境自然资源构成犯罪的，要及时移送公安机关、司法机关处理。①标准。按照《刑法》、《环保法》、《侵权责任法》和最高人民法院、最高人民检察院关于环境司法解释规定的条件作为标准，依法移送。②证据。行政机关认为犯罪嫌疑人涉嫌侵犯环境权构成犯罪的，应当对已经收集到的有关犯罪证据加以固定和保全，及时移送公安机关、司法机关处理。③移送程序。行政机关移送公安、司法机关处理的案件要办理移交登记手续。案件经司法机关审查后，认为构成犯罪的，依法追究刑事责任。（3）根据行政执法主动、审判机关司法相对被动的特点，建立信息网络平台，找准连接点，清除环境保护中的盲点和空白，构建生态环境自然资源保护的系统。处理要依法、及时、公正。（4）要完善跨部门的执法协调机制，建立跨地区的案件移送、信息通报、配合调查等工作机制；完善拓展信息服务、案件督办、数据统计、状况评价、检测预警工作平台的功能，实现执法协调机构、行政执法部门和公安、司法机关工作的有机衔接；（5）加强司法机关和有关行政机关的衔接，保持打击环境污染违法犯罪的高压态势。一是各级法院与公安、检察机关和其他行政执法机关在依法各司其职的同时，密切配合并加强沟通协调，对有关侵犯生态环境自然资源的刑事案件依法及时侦查、起诉、审判，实现良好的法律效果和社会效果。二是人民法院在民事、行政环境案件审理过程中发现涉嫌环境刑事犯罪的，依法及时将犯罪线索或涉嫌犯罪内容移送公安机关侦查处理。

　　环境司法的各项审判工作（刑事、民事、行政诉讼）如果认真开展到位，势必能够及时有效地打击制裁环境污染的违法犯罪行为，为建设美丽中国导航。

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