新西兰环境法院制度对我国环境立法的启示

　　一、 新西兰环境法院的立法基础及历史沿革
　　
　　（一）立法基础--《资源管理法》
　　出于对环境问题的关注，1925 年至 1965 年间， 新西兰至少制定了 60 部环境保护的相关法律， 但由于这些法律之间缺乏协调性和体系性，环境污染问题没有得到很好地解决。此外，纠纷解决机制不够系统统一。处理环境纠纷问题的组织机构也是五花八门。

　　1988 年 7 月，新西兰正式开始对包括 1967 年水土保持法和 1977 年城镇和乡村规划法在内的环境立法进行审查。 1988 年 12 月，在大选中获胜的工党政府提议用一部系统综合的资源管理法取代目前零散的法律法规，并于次年 12 月将资源管理法案提交给了议会。 但在该法案通过之前，工党政府在 1990 年 lO 月的大选中落败了。 虽然大选失败，但令人欣慰的是，新上台的政党并未就此搁置资源法案，而是积极在原本基础上审议、修改。 并在 1991 年8 月，新西兰议会通过了该法案。

　　1991 的新西兰《资源管理法》废除了与环境和资源管理相关的 59 部法规和 19 部规章， 并修订了超过 55 个其他的法规和规章。此后， 该法分别于 1993、1994、1996、1997 以及 2003 和 2005 年进行了修订。 《资源管理法 》作为新西兰环境法律体系的重要基础性法律，按照该法进行环境资源的系统综合管理成了新西兰环境保护的一大特征。同时它也为新西兰环境法院制度的建构提供了立法上的支持。

　　（二）历史沿革--从规划上诉委员会到环境法院
　　新西兰环境法院的历史可以追溯到 1953 年根据 《新西兰市镇和乡村规法》设立的规划上诉委员会。
规划上诉委员会是一个专门的裁判机构，它主要职责在于裁决因市镇规划项目而产生的争议。 该委员会是一个横跨多学科、多领域、全职业的组织，它解决环境争议的依据主要来源于各地听证的材料。 同时，为了缓解审案的压力又分别在1963 年和 1969 年加设了两个上诉委员会。 1977 年，上述三个上诉委员会根据《市镇和乡村规划法》的规定合并为一个规划法院。此时的规划法院与之前的规划法院在结构组成、职权、运作程序上都有所不同。 1991 年制定实施的《资源管理法》， 虽然在名称上沿用了规划法院的名称，但从其实质的内容规定中不难看出，后 1996 年的《资源管理修正法》正式在名称上将其命名“环境法院”. 此时的环境法院与 1991 年设立的规划法院相比并无实质上的变化，只是名称上发生了改变。

　　目前， 新西兰环境法院由 7 名环境法官（EnvironmentJudges）、9 名候补环境法官（Alternate Environment Judge）、10 名环境专员 （Environment Commissioners）、6 名副环境专员（Deputy Environment Commissioners）组成。其中环境法官和候补环境法官由地方法院法官兼任。经由司法部长的推荐，后由总督任命，环境法官一般任期可达 5 年并可连任。环境专员和副环境专员则由开发规划、环境科学、工程、建筑、经济、遗产保护、测量、矿产技术等相关领域的专家构成。 在案件的审理过程中，环境法院根据案件相关性调度环境专员，以确保审理的专业性。 环境法院设一名首席环境法官。 首席环境法官的主要职责在于：负责环境法院内部的秩序的调整、紧急事务的处理，相关的人员调度、特别问题的处理。 司法部长推荐总督任命首席的环境法官。 同时，环境法院在人员编制上还有一名书记员和若干其他行政人员，这些组成人员在司职环境法院职责时可以在其他机构兼职。

　　虽然在组织上来说新西兰只有一个环境法院，但其在新西兰的首都惠灵顿、基督城、奥克兰等地方法院里都设立了一个专门的事务所，处理全国范围内的事务。 环境法院在资源管理过程中有着举足轻重的作用。

　　二、 新西兰环境法案件处理的实际情况
　　
　　（一） 按照《资源管理法》进行环境资源的系统综合管理
　　《资源管理法》作为新西兰环境保护法的基石，按照该法进行环境资源的统一管理是新西兰环境保护的一大特征。《资源管理法》涵盖包括：土地利用和土地分割、水资源的利用、排放到空气和水中的污染物以及排放到土地上或进入土地里的污染物、沿海地区、前滨及海床的使用、水面上的活动以及噪音污染等。 这部法律对如何进行资源管理、如何确保代际公平、如何保障原住民（毛利族）的权益等各个方面都进行了统一的规定。它将资源的战略规划及实际管理委托给了岛 、大区（含大区和区、市一元体）、市和区自治会，不仅明确规定了地方政府的规划，还对环境法院的作用、权限和程序等都作出了明确的规定，是一部融贯性资源管理法。

　　（二）处理的案件类型
　　新西兰环境法院能够受理和处理的案件具体包括以下几种类型：1、区域政策声明、区域规划以及地区规划内容相关的上诉案件。 2、资源许可相关的上诉案件。 资源许可主要包括了若干类型：排污、沿海、土地利用、水利用等六方面的许可。 3、设计相关的上诉案件。 4、削减通知相关的上诉案件。5、申请执行令的案件。 6、申请声明的案件。

　　（三）案件审理的特点
　　1.诉讼资格
　　《资源管理法 》 对诉讼资格作了明确而详细的规定.《资源管理法》第 274 条规定，任何人只要对政府或者地方政府的发展规划或资源利用审批等有意见，都可以向环境法院提起诉讼。 此外，申请人并不要求是纠纷地的当地居民， 甚至还有由美国人及澳大利亚人提起诉讼的个案，这在世界上都是非常罕见的。 总之，其对利害关系人并无特别的资格限制，诉讼资格是非常宽泛的。

　　2.巡回法庭
　　根据《环境资源法》第 271 条规定，除非当事人另有约定，环境法院应在诉讼涉及标的物所在地附近，法院认为方便的地方设立负责召开会议 （conference） 或听证会（hearing）的巡回法庭。 此时环境法官、环境委员以及工作人员都应一同前往。在有法院的地区就在当地法院内部设立巡回法庭，在没有法院的地区，则可以任意使用酒店的会议室、社区中心、地方自治体的会议室等地方。这些经费都将从法院的预算中支出。 此外，巡回法庭也负责展开对纠纷现场的调查。

　　3.案件管理
　　申请人不服地方自治体的决定（许可或者不许可的决定）向环境法院起诉。如果案件提交到环境法院之后，首先将进入法院的案件管理程序。环境法院所采用案件管理系统（Case management system），按照案件的性质不同，将案件分为标准 （Standard）、 复杂 （Complex）、 当事人控制（Parties' On Hold ）三种类型。

　　标准类型的诉讼主要包括资源许可上诉、部分规划上诉、非紧急执行和其他混合型的诉讼。 大部分资源许可诉讼都将被分到这个类型。 这类诉讼除非被转为其他类型，一般在起诉起的六个月内召开听证会议。复杂类型的诉讼则在内容上主要包括所有大部分的规划上诉案件、由环境部长提交的环境问题、紧急执行的情况以及部分资源许可诉讼。当事人控制类型的诉讼是指当事人协商一致要求推迟听证会召开的日期，寻求一个进一步谈判或调解的机会的诉讼。 “这类诉讼特点在于虽然当事人并不追求法院的审理但法院仍然要监督案件并推动案件进程，这类案件必要的时候也可以法官的指令或应当事人的书面申请通过司法会议解决争议。 ”

　　4.专家证人商议
　　专家证人在诉讼程序中的作用在于就其专业领域内的相关问题向法院提供中立的帮助，而不是帮助当事人如何作证。 专家证人在其所处领域与其他专家证人商谈、议论。 这种商议性的会议既可由法院依职权采取，也可依当事人申请。 专家证人应当履行法院的相关指令，寻求达成一致的协议。达成协议后还需准备并且签署一份联合证据声明，声明中需要写明已达成协议的问题和未达成协议的问题及其原因。在准备共同的证据声明亦或者在与其他专家证人商议时，家证人有不受外界影响独立做职业上判断的职责，同时不得有逃避协议或隐瞒协议的行为。 专家证人制度弥补了环境法院在专业领域方面的知识的不足，是新西兰环境法院裁判程序中的一个非常具有特色的制度。

　　5.调解程序
　　环境法院积极鼓励各方在适当的情况下，采用非诉纠纷解决方式解决纠纷。调解是新西兰众多非诉纠纷解决方式中被运用的最广泛的一种。调解程序主要有以下三个特点：第一，调解程序具有非强制性。 调解遵循自愿参与原则，以协议为基础，既可以由当事人申请调解，也可以由法院建议进行调解。各方在调解过程中都可以随时要求停止调解程序，重新开始诉讼程序，而不需要感到有任何压力。第二，调解程序具有非正式性。调解适用于案件的全过程。调解在调解员的组织下进行，并无相关证据规则或正式的程序。调解的范围也不受法院管辖范围的限制。第三，调解程序具有秘密性。 调解过程中的所有讨论都是完全保密的。 除经法院批准或者制作公共记录需要外，环境法院也不保存正式的调解记录。调解程序中的各方都要维护程序的秘密性，不能与无关的人提及或讨论调解程序中所发生的一切。调解员不得向他人透露在调解过程中所获取的相关信息。除当事人共同地放弃保密的权利以及受法院强制性的指令，调解员在诉讼程序中不得透露调解的任何相关方面的信息。 此外，当事人在调解过程中为达成协议或和解的目的所做的让步、承认、不得作为随后诉讼的证据而加以运用，这与我国的调解制度相类似。

　　（四）环境法院的权限
　　环境法院是新西兰法院系统里的一个专门机构，它在资源管理过程中起着举足轻重的作用。 首先，1991 年的《资源管理法》 赋予了环境法院调整中央政府与地方自治体在政策以及具体规划上矛盾冲突的权限。当中央政府与地方自治体在政策以及具体规划上出现矛盾冲突，环境法院可以要求它们修正自己的政策文件或者规划文件。 其次，环境法院还有权对地方自治体的行为作出批示。再次，在需要对当事人一方采取预防措施的情况下，根据案件需要，为使当事人服从环境法院的命令，可以要求地方自治体支出采取预防措施所需的补助金。 另一方面，对于不服从判决的当事人，环境法院有权追究其刑事责任，并直接在环境法院展开刑事审讯判处刑罚。

　　（五）上诉
　　环境法院所作出的裁决可以上诉至高等法院 （《资源管理法》第 299 条）。但只有法律问题可以向高等法院提出上诉（《资源管理法》第 299 条）。 此外，高等法院的的裁决可以上诉到上诉法院，上诉法院的裁决可以上诉到最高法院。 如此一级一级地向上一级法院上诉。 环境法院是事实审判的终审法院，其上诉的成功率是极低的。 从另一方面可以看出，环境法院是环境资源管理方面的重要决策者之一。 高等法院由一名法官进行审理，上诉法院由三名法官进行审理，而最高法院则由 5 名法官进行审理。

　　三、 新西兰环境法院制度对我国的启示
　　
　　（一）创新环境法院的角色定位
　　从新西兰环境法院的权限，我们可以看出，环境法院不仅具有传统法院的裁判权， 还具有实际的行政决策权。集司法裁判与政治决策权于一身的角色定位具有以下几方面的优点：第一，缩减了案件在不同机构之间的往复程序，提高了司法效率，第二，由于环境法院的组成人员，尤其是环境专员和副环境专员是由不同领域的专家构成，由环境法院做环境决策能够保证决策的科学性。但这样的角色定位也存在反民主的疑虑。因此新西兰的环境法院通过程序充分保障公众的参与权，法院在裁决过程中充分考量了公共利益，在很大的程度上消除了大众的疑虑获得了公众的信任。 新西兰环境法院的角色定位是一种大胆的创新，这给我国环境法院制度的构建很大的启发。定位不明、权力不足使得我国的环境法院（庭）在司法过程中往往处于被动的地位。因此，我们在构建环境法院制度的时候，首先要考虑的就是角色定位的问题，不必恪守法院传统中立裁判的角色，顺应时代的发展对环境法院（庭）的角色进行重新定位。

　　（二）完善环境法院制度立法保障
　　新西兰通过多年的改革和修订确定了 《资源管理法》在资源管理和环境保护相关法律中的统帅地位，按照《资源管理法》进行统一管理，不仅克服了原有零散的法律法规之间缺乏协调性和体系性的问题，还明确赋予了环境法院资源管理的权力。从新西兰环境法院制度的历史演变过程当中，我们不难看出科学的环境法院制度需要统一的环境基本法加以保障和支持。

　　我国在 1989 年正式颁布实施环境保护方面的基本法律《中华人民共和国环境保护法》。通说认为《环境保护法》应当作为我国环保方面的基础性法律， 统帅土地管理法律、各污染防治法律、自然资源保护法律等环境保护的相关法律法规。但在实质的整个环境法律体系中，《环境保护法》并未起到如学者所言的统帅作用，而是流于形式。总体而言，主要是以下两方面原因：一是在效力上。 《环境保护法》效力不足。作为基本法，其效力在环境法律体系中应当是要高于其他主要的环境保护相关法，而在我国的立法上它和其他单行法都是由全国人大常委会制定，在法律效力上皆属于一般法律，地位平等。 因此在效力上对其他环境保护法起不到指导、协调和统一的作用。 二是《环境保护法》在制定的内容上并未体现融合资源与环境保护为一体的安排。 “该法内容总体呈现较为浓厚的污染防治法的色彩，而对自然环境和资源保护的原则性规定则太少。 ”

　　基本法的缺位导致了我国资源保护、污染防治等两方面的分散立法。 不可否认的是，分散性的环境立法具有专门的针对性、具体的可操作性强等优点，但众所周知，立法过程同时作为一个各部门博弈过程， 经常由于部门利益冲突，由此所产生的法律缺乏协调，容易导致具体制度之间的冲突或重叠。 这一来增加了立法成本浪费了立法资源，还导致现实中操作的困难，不利于可持续发展目标的实现。因此，我国迫切需要像新西兰那样构建一个反映环境保护国际趋势的系统综合的环境管理法律体系。

　　（三）完善环境法庭中诉讼程序与非诉程序的衔接
　　新西兰环境法院在发挥了司法裁判的功用的同时也为环境纠纷提供了非诉讼解决的机制。其非诉纠纷解决的形式丰富，包括了谈判、调解、和解、仲裁、相关专家证人会议、专家决定等。 非诉讼纠纷解决机制具有其灵活而高效等优点，因此近些年在新西兰越来越受到重视。 此外新西兰诉讼与非诉讼的衔接非常连贯的。

　　以调解为例，在新西兰环境司法实践中，调解程序可以随时向诉讼程序转化。我国目前虽然已经确立了包括诉讼和非诉在内的环境纠纷解决机制，但实践过程当中的运行效果差强人意。 此外，在非诉讼程序与环境诉讼的衔接也存在着很大的问题。例如：最高人民法院《意见》第 15 和第 16 条规定，环境法庭首先进行了调解程序，在调解不行时，案件转入普通程序。 但是，在审理过程中，当事人又有了调解的意愿， 案件能否再转入调解程序却并未加以规定。在此，我们可以借鉴新西兰的成功经验，在完善非诉纠纷解决机制的同时，更应着力于完善环境法庭中诉讼程序与非诉程序的衔接。
　　
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