对环境侵权受害人的立法和行政救济

　　一、对环境侵权受害人的立法救济

　　经济快速发展与环境保护之间的利益衡平是当今世界各国所共同面临的重大议题，世界各国也由此而日益重视对于环境侵权法律责任的立法规制。世界各国所采用的立法形式呈多元化状态，有专门立法型、混合立法型、分散立法型、单一立法型等多种模式。

　　伴随着改革开放和经济的迅速腾飞，近三十五年来我国的环境立法发展很快，已经初步形成了环境保护法律体系。

　　与此同时，对于环境侵权法律责任的立法规范也日益发展，取得了长足的进步。就环境侵权法律责任的规定而言，我国属于混合立法的模式: 既在民事实体法律规范中如《民法通则》、《侵权责任法》中加以规定，又在各类专门的环境法律规范中如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等加以规定。总体来看，我国关于环境侵权法律责任的规定中已日益重视对环境侵权受害人合法权益的保护和救济，主要体现在如下两个方面:

　　其一，对于侵权人侵权行为归责原则的确定，强调“以损害结果”为核心考量，进而在立法上采取了从“过失责任”向“无过失责任”转变的进路。“过失责任”是由较早期即上世纪八十年代中期颁行的《民法通则》加以规定的，该法第 124 条的规定是: “违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，依法应当承担民事责任。”从该条文的字面含义上看，污染环境造成损害承担民事责任要以违反国家保护环境防止污染的规定为前提条件，也就是说，只有进行生产活动所排放的污染物违反国家规定的排放标准，才承担责任。

　　依此逻辑可以得出，行为人的行为虽然给受害人造成了损害，但却没有违反国家规定的排放标准的，也即行为人的行为没有过失，那就不承担责任。如此的逻辑显然易为环境侵权人逃脱或规避承担侵权法律责任留下了机会，致使受害人难以对所受到的环境损害获得立法和司法的保障，从而导致立法的不正义以及司法的不公正。为此，我国后来制定的《环境保护法》等一系列环境立法中，以及《侵权责任法》中，均作出了与《民法通则》第 124 条明显不同的规定，在侵权人侵权责任的承担上，删除了“违反国家保护环境防止污染的规定”这一前提条件，重点而明确地强调“造成环境污染危害”这一结果要件，亦即只要因污染环境造成了损害，污染者就应当承担侵权责任，无论其行为是否“违反国家保护环境防止污染的规定”，从而将环境侵权的归责原则与一般侵权的归责原则相区别，即从“过失责任”转变为“无过失责任”，积极顺应了环境侵权法律责任规范的世界性趋势。

　　其二，环境侵权之归责原则从“过失责任”向“无过失责任”的重要转变，带动了立法对于环境侵权案件中因果关系推定与举证责任制度适用上的重要变化。虽然我国的最高法院早就于1992 年在《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第 74 条之( 3) 中即对环境污染引起的损害赔偿诉讼作出了举证责任倒置的规定，但在之后的十多年中，我国颁布的一系列环境专门立法却没有对此问题作出直接的规定。这一问题也引起了法学界的高度重视。有学者呼吁，因果关系与举证责任，对于通过环境侵权诉讼以保护受害人利益来说至关重要，对于实行因果关系推定原则与转移举证责任，应该在程序法中和环境特别法中作出明确规定。

　　而对域外相关法学理论和立法经验的借鉴，也对我国环境侵权法律责任的学术发展和立法完善发挥了积极的推动作用。例如，通过关注日本环境侵权法律的发展可以看到，正是由于认识到了环境污染损害案件与一般侵权案件存在重大的不同，日本在 1970 年代就对传统的民法理论进行了修正，进而作出了有着实质性不同的立法规定。考虑到对于大多数受害人而言，明确确定污染发生源和污染线路以及确定污染与损害之间的关联性等问题是非常困难的，而作为污染发生源头的企业通常充分地占有独占性的资料，并且往往作为企业秘密拒绝向外界提供，由此亦增加了受害人对因果关系加以举证的困难，日本的学说与判例均认为，令环境侵权的受害人与一般侵权的受害人无所差异地承担举证责任将导致立法上的不正义，故基于侵权行为法重在救济受害人的理念，对环境侵权案件确立了因果关系推定与举证责任倒置的立法规范。

　　以日本为代表的这些经验对于我国环境侵权法理和立法的发展均具有重要的借鉴价值和影响力，至 2008 年，我国颁布的《水污染防治法》第 87 条即明确规定，“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”从而首次对环境侵权之因果关系和举证责任问题作出了与一般侵权案件明显不同的规定。紧接其后颁行的《侵权责任法》第 66 条亦明确规定: “因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”显而易见的是，这样的立法规定大为减轻了侵权受害人的诉讼证明责任，有利于其依法行使诉权维护合法权益。当然，为了防止诉权被滥用，以及公平保护双方当事人的合法权益，被侵权人理应首先承担因果关系具有可能性的初步证明，未证明存在因果关系可能性的，不得进行因果关系推定。

　　从总体上看，虽然我国关于环境侵权法律责任的规定已日益重视对受害人合法权益的保护，积极顺应了在环境侵权法律责任规范方面的世界性趋势，但是，在环境侵权法律责任规范上我国所采用的混合型立法模式也确实导致了一些问题的存在，其中特别是各法律之间的关系不清晰、规范不协调甚至相互矛盾的问题不容忽视。具体而言，《民法通则》、《环境保护法》以及《侵权责任法》等都是正在施行之中的法律，都具有法律效力，它们之间有关环境侵权法律责任的规定彼此不一致和矛盾的状况长期存在，必然会导致相互间关系的混乱以及法律适用上的分歧。另一方面，对于实行因果关系推定原则与转移举证责任的特别规定，目前我国主要是在《水污染防治法》和《侵权责任法》中加以规定的，而在该两部法律之前颁行的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等环境法律中则没有作出规定，对于这些法律调整范围内如大气污染或噪声污染、固体废物污染等所发生的环境侵权纠纷诉讼，就只能援引《侵权责任法》的有关规定，而不可能援引《水污染防治法》的有关规定。而审读我国此前三度审议的《环境保护法》修正或修订草案可以发现，其在有关因果关系和举证责任方面并没有作出与《侵权责任法》相应的特别规定。

　　为有效协调相关法律之间的彼此关系，数年前曾有学者建议我国制定单独的环境损害赔偿法。

　　不过，在笔者看来，混合立法模式在我国已经成为现实，这无疑增加了单一立法模式之建议被采纳的难度。因此，比较可行的方案倒不是改变立法模式，而是应在对混合立法模式所存在的问题有更清醒认识的基础上，对于继后要修正的相关法律或要制定的新法律的重要内容进行有意识和有针对性的调整和协调。对此，应从正在修订的《环境保护法》做起。从应然层面上讲，《环境保护法》在我国环境保护法律体系中应当具有基本法的地位，我国也的确需要一部环境保护的基本法，而从环境法律实践层面看，许多国家也走过了“从单行法到基本法”的道路。

　　但从现实来看，我国《环境保护法》的效力等级较低，不是由全国人大制定通过的法律，而仅是由全国人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的形式地位。因此，应当及时抓住这次修法的机会，不仅应完善其立法内容，而且须提升其效力等级，以使其真正具有环境基本法的地位。与此同时，应将修法的重点定位于确立各级政府的环境与资源保护责任之上，以为单项环境与资源保护法律的实施奠定基础，从而有效地协调并解决《环境保护法》与环境保护类单行法之间的关系。此外，笔者建议将在不久后通过的《环境保护法修订决定》中即依照《侵权责任法》并参照《水污染防治法》的有关规定，对实行因果关系推定原则与举证责任倒置等作出特别安排。最后，在以后修改现有的其他有关环境立法或制定新的环境领域的立法时，对于相关法律规定上的调整和协调问题应该同样给予高度重视，以期保持相关法律之间以及相关规范上的必要协调和一致，以保障法律适用上的统一性。

　　二、对环境侵权受害人的行政救济

　　环境侵权是一种法定的特殊侵权行为，是“因为产业活动或其他人为的原因，致生自然环境的污染或破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。”

　　对环境侵权之行为，虽然我国多部法律明确赋予了受害人依法有权要求侵权人承担侵权的民事责任，但环境侵权的特点决定了对于环境侵权的民事救济不同于对一般侵权的民事救济，其之实现更具复杂性和艰巨性，因而凸显出对于环境侵权给予行政救济的必要性和迫切性。诚如普通法之谚语，“只要有权利就必有救济”( once thereis a right，there is a remedy) ，亦即“没有救济的权利就不是权利”( a right without remedy is not a right) 。空谈权利而没有执行或实施权利的方法，是毫无意义的。

　　环境侵权是社会发展工业化的产物。三十多年来我国经济迅速发展，目前已处于工业化的中期，主产业乃是重工业与化工业。正是这些领域的诸多企业构成了环境侵权行为的“主力军”。这些企业都是经国家注册许可而设立的，并且随着国家政策和科学技术等的迅速发展，企业的规模也日益大型化和具有强大的经济实力。环境侵权本身大量归因于或者说是表现为这些企业生产经营活动中排放污染物的行为，是企业生产经营活动带来的副产品，决定了环境侵权的行为往往并不是针对具体的受害人而直接实施的。由于企业的生产经营活动本身具有连续性和长期性，这就决定了环境侵权行为以及相应的环境侵权损害也往往具有潜在性和持续性。上述因素决定了，从一方面来看，环境侵权的受害人往往具有群体性、广泛性和不特定性，受害结果总体上较为严重，涉及的利益整体上往往巨大，但实际上却又比较分散，并且侵权行为所导致的环境损害兼具私害和公害之两重性。从另一方面来看，环境侵权的受害人群往往大多为普通的民众百姓，他们本身缺乏规避和抵御风险的能力，与经济实力具有强大优势的环境侵权企业相比明显势单力薄且力量分散，而对于环境损害的维权既需要大量的人、财、物之投入，又面临着巨大的压力和风险，且由于对侵权损害予以具体量化和证明的难度较大，容易令人产生畏惧心理，从而遭遇动力匮乏和难以形成集体行动的困境。同时，环境侵权还具有较高的使社会失去稳定的风险，一旦环境受害人群体采取行动，即容易引发一些极端事件的发生。据统计，进入 21 世纪以来，我国因环境问题引发的群体性事件以年均 29% 的速度递增，近年来已经出现了污染受害者围堵冲击国家机关、聚众堵塞交通干线以及打砸抢烧等过激行为，严重影响了社会稳定。

　　环境侵权的上述特点，决定了传统的民事救济虽然是重要且不可或缺的，但同时亦具有极大的局限性。因此，应高度重视对于环境损害的行政救济，以补强民事救济之不足。在此背景下，就需要高度重视并大力加强政府方面的责任和作用。甘肃省徽县铅污染环境侵权案例中行政救济的缺失，在此方面提供了一个典型的反面例证，应当引以为戒。

　　据报道，该案例中的侵权企业徽县有色金属公司铅锭冶炼厂建于 1995 年，被当地政府列为“工业强县”战略重点工业项目，通过了 ISO9001—2000 质量管理体系认证，并被挂上县重点保护企业的标牌，是当地的税费缴纳大户之一。而该侵权事件的发生，正是由于在当地政府的保护下侵权企业的生产与经营畅通无阻但却长期不按规定运行治污设施并超标排污所致。据 2006 年 9 月原国家环保总局和甘肃省环保局组成联合调查组进行调查后初步估算，仅 2003 年一年，该企业排放到空气中的铅就将近 201 吨，排放浓度约为 568毫克/立方米，超出最高允许排放浓度 800 多倍，周围土壤也因此而受到不同程度的污染。调查组认定，这家工厂使用的设备乃是国家早已明令禁止的烧结锅工艺。持续 10 年的生产排污，导致数千群众受害。

　　从这一案例不难看出，如果政府及其职能部门在企业的设立与生产经营过程中能够尽到应有的监管职责的话，该起环境侵权的损害是有可能被降低甚至被避免的。对于该起环境损害，侵权企业当然负有直接的法律责任，而政府及其有关职能部门同样难脱其咎。侵权企业作为当地缴纳税费的大户，对地方财税收入以及提升地方政府的政绩考核指标都作出了巨大的贡献。可以说，政府及其职能部门不仅是侵权企业的审批设立者和主管者，也是其生产经营活动的主要受益者。而地方政府及其职能部门对侵权企业长期的管理失职、偏袒甚至纵容等行为也与企业侵权行为和损害结果的发生之间具有密不可分的关系。特别是，对于这起十分严重的环境侵权，在受害群众上访后，当地政府不仅未采取有效的救济措施，反而派公安部门对上访群众采取高压手段。在该侵权事件于 2006 年 8 月被媒体纷纷报道后，当地政府的行政不作为受到国家有关部门负责人的批评，徽县党、政一把手均被免职，侵权企业被停产拍卖，但所得 1300 万元款项之用途并未明确。

　　问题还不止于此。在受害群众为民事赔偿而寻求司法救济时又遭遇了来自司法机关方面的重重阻却。受害群众为提起诉讼奔波于基层法院、中级法院以及高级法院之间，但案件被推来推去，历时四年而举步维艰。

　　在其他一些地区发生的环境侵权损害案件中，也同样发生了受害人寻求司法救济步履艰辛的情形。中国政法大学污染受害者法律帮助中心志愿律师刘湘告诉记者: “立案是最大的难度，类似案子没有几个能够顺利立案，因为污染案件大多数涉及人数众多，地方政府会考虑和谐、稳定、企业发展等因素，法院要么不立案，要么不表态，能明确表态不立案已经算是不错的了; 其次，损失和赔偿计算怎样才合法合理很难把握，没有统一的标准可以参照，尤其在人身健康方面; 再次，法院判决的结果往往都不理想。有些干脆败诉，有些即使胜诉，在赔偿数字上也相差巨大。此外，法院如何能够避免行政干扰，是此类诉讼的关键所在。”

　　知微见著，环境侵权纠纷不仅仅是环境侵权企业与环境受害群众之间的一般民事纠纷，地方政府方面监管失职或未尽到应有责任，往往也是发生环境侵害不可忽视的原因。有实证研究表明，最近二十年来我国发生的重大环境污染事件，近 80%与政府有关，其中 45% 与政府的不科学决策有关。

　　环保部副部长潘岳先生一语破的地指出: “政府在环保方面不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾久治不愈的主要根源。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。”

　　这也是为什么环境侵权的受害群众往往更倾向于通过上访以寻求政府出面解决问题的原因。尤其是在 2012 年 4 月到 10 月间，天津、什邡、启东和镇海等地连接发生大规模的集会、封路、游行、示威等环境群体性事件，矛头均指向当地政府，产生了重大的社会和政治影响。

　　另一方面，在受害群众寻求司法救济的过程中，地方司法也易受到来自地方政府的影响甚至干预。地方司法对环境纠纷诉讼的消极对待甚至施予阻却的行为，不仅严重影响了受害人寻求司法救济之权利的实现，而且也自行贬损了司法的公信力。

　　因此，对环境侵权纠纷，地方政府以怎样的态度和采取什么措施来介入解决，直接关系到其执政素养与执政能力。笔者认为，各级政府应当奉行以人为本的理念，本着对人民负责的人文关怀精神，责无旁贷地承担其行政救济的责任，同时亦应积极地鼎力支持司法救济功能的实现。政府方面实施对于环境侵权的行政救济，主要包括如下三个方面: 其一，应当发挥积极作用，推进与环境侵权企业就停止环境侵权行为、消除环境损害等进行协商，或者促进环境侵权企业与受害人之间就环境侵权损害赔偿以及排除妨害等进行协商，力求通过谈判达成一致。

　　政府亦可考虑下设专门的行政机构来解决与环境侵权有关的纠纷，接受受害人的请求，通过斡旋、调解等形式发挥积极作用，促进环境侵权纠纷的解决，从而通过行政力量迅速、妥善地实现对环境侵权损害的赔偿、填补、除去以及防止。在此方面，日本对于环境公害的行政救济机制具有重要的借鉴价值。

　　其二，对于拍卖侵权企业所得款项或对侵权企业的行政处罚所得款项等，应适用“民事赔偿优先”的处置原则，优先用于对受害人所受损害之赔偿，同时，还应当将侵权企业经营期间上缴国家的税费所得与对侵权损害的救济挂起钩来，必要的情况下应将这些款项用于填补对受害人的损害赔偿以及对环境的治理和排除妨害、消除危险等。其三，积极创造条件并提供必要资源，支持受害人寻求司法救济，包括为他们提供法律援助。这一方面，广东在处理信宜紫金矿业溃坝所致环境侵权损害事件中已有的成功经验值得推广。

　　2010 年 9 月 21 日，受台风带来的大暴雨影响，信宜紫金矿业突然溃坝，造成重大人员伤亡和财产损失，大量公共设施以及农田、农作物严重损毁，受灾面涉及 80 多个自然村 18000 多人。面对这起严重的环境侵权致害事件和受害民众的上访，广东省委、省政府高度重视并迅速作出反应，成立专门工作组对事故原因进行调查，并成立事故善后协调小组。在省司法厅、市司法局的直接组织和领导下，组成了由 76 名律师构成的法律援助律师团，为受害民众提供无偿法律援助，提起民事索赔系列诉讼。该系列诉讼开创了数个全国之最: 立案数量最多———2497 宗; 证据资料最重———达 10 吨重; 原被告最多———涉及原告 1． 8 万名灾民、上游案件被告达 11 个、下游案件被告达 28 个。法律援助律师团的律师们奋战 760 多个日夜，历经数百场次调解，最终以调解圆满结案，受灾群众共获赔近 1． 976 亿元。这一法律援助实例，有效地提升了受害人寻求司法救济的诉讼能力，较好地实现了对环境侵权损害的司法救济，被称为“中国诉讼史上的奇迹”。

　　甘肃徽县铅污染环境侵权案例和广东信宜紫金矿业溃坝所致环境侵权损害案例，以及天津 PC 化工项目、宁波镇海 PX 生产装置项目等群体性事件，从反正两面有力地说明，在环境侵权发生的情况下，政府采取何种态度以及实施怎样的行为来回应民众的诉求，对于受害群众权利救济的实现与否以及实现的程度均具有极为重要的影响，甚至可能导致救济实现结果上的大相径庭、霄壤之别。因此，应当高度重视对于环境侵权损害纠纷之行政救济机制的构建，确立政府施予行政救济的责任，以促使和规范政府在环境侵权损害纠纷的解决上发挥积极而卓有成效的作用，同时亦应大力支持对此类纠纷的司法救济，以便在更高程度上保证环境侵权受害人之行政救济和司法救济权利的实现。

　　三、对环境侵权损害的公益诉讼

　　如前所述，环境侵权所造成的损害往往兼具私害与公害之双重性，对于环境侵权损害，仅靠受害人自身的力量寻求救济往往是力所不逮，难以奏效，甚至会直接影响社会秩序与社会安定。因此，允许公共力量适当介入私法领域以及加强对环境侵权之公力和社会救济的制度构建便势在必行。我国于 2012 年修改过的《民事诉讼法》第 55 条将公益诉讼制度入法，明确规定: “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从而实现了我国公益诉讼制度包括环境公益诉讼制度在立法上零的突破，这项立法上的破冰之举具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　但审视这一立法规定，不难看出，我国关于公益诉讼制度的立法远未到位，而仅是初始性、宣示性和指引性的，这无疑将掣肘公益诉讼制度的功能发挥。其中，最为核心的问题是，法定的可以提起公益诉讼的主体仍是处于模糊状态的，这就给未来的法律适用和司法解释留下了巨大的想象空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。

　　因此，亟需明晰的问题是: 究竟谁是可以提起公益诉讼的“法律规定的机关和有关组织”? 虽然全国人大常委会法工委民法室对该条的权威解读认为，可以提起公益诉讼的机关要有明确的法律依据，但其对所谓“明确的法律依据”却未能作出清晰的释明。

　　而根据最高人民法院有关方面的理解，《民事诉讼法》关于公益诉讼的这一条文规定，实际上是将提起公益诉讼的主体确定指向了其他法律，确定的是“基本法( 民事诉讼法) + 单行法( 如环境保护法或消费者权益保护法) ”的制度模式。目前我国立法关于公益诉讼原告资格的规定仅见于《海洋环境保护法》第 90 条第 2 款，该款规定: “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

　　不过，在笔者看来，《海洋环境保护法》的这一条文实际上规定的是“国益诉讼”，国益诉讼即使姑且可以归于公益诉讼的范畴，也是远远小于公益诉讼的范畴的，不能等同于公益诉讼。

　　同时，还应注意到，因污染环境而损害社会公共利益的行为具有多样性和复杂性，远非《海洋环境保护法》相关条文所能涵盖。因此，实际上可以直言不讳地说，倘若最高法院方面的理解是正确的，即《民事诉讼法》第55 条关于提起公益诉讼之主体规定的适用取决于其他相关具体法律的明确规定的话，那么我国目前已颁行的法律中对于究竟谁是可以提起公益诉讼的“法律规定的机关和有关组织”的规定尚付阙如。由此十分显然，如果没有进一步的立法跟进的话，也就意味着《民事诉讼法》所规定的公益诉讼制度将会因为没有其他相应的法律明确规定其提起主体而只能处于休眠状态，宛若水中之月镜中之花，虽然好看但却不中用。倘若如此，公益诉讼制度的立法旨意是根本无法实现的，进而必然会贬损这次立法修订的实际价值。

　　也正因为如此，目前正在进行的《环境保护法》之修订可以说是为公益诉讼制度从民事诉讼法走入具体的单行法提供了一个宝贵的历史机遇。从 2013 年 6 月底公布的《环境保护法修正案( 草案) 》二审稿来看，在初审稿公开征求意见的基础上经过 10 个月的继续修改后，二审稿最受关注的就是规定了“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”但该方案一面世即引发了较大争议。

　　进而在 4 个月后公布的三审稿———《环境保护法修订案( 草案) 》中，把提起环境公益诉讼的主体从此前二审稿的规定进一步修改为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。

　　较之在环境公益诉讼制度规定上付之阙如的初审稿以及提起主体仅限于“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”的二审稿，三审稿无疑有明显的进步。但这一步迈得仍然非常有限，一是其明显地排除了绝大多数的环保组织具有提起环境公益诉讼的主体资格，“仍与人民群众的期盼有很大的距离。不利于保护公众监督环境的积极性，不利于形成整合力量，遏制、制裁环境污染。”

　　二是其仅仅是对新修改的《民事诉讼法》第 55条中规定的可以提起诉讼的“法律规定的有关组织”作出了回应，却完全忽略了对“法律规定的机关”作出明确规定。笔者认为，如果错失这次修订《环境保护法》的宝贵机会，将对我国环境公益诉讼制度的真正施行铸成巨大的遗憾。因此，笔者赞成国家环保部政策法规司副司长别涛先生的建议，认为应当通过此次修法明确规定可以对因污染环境而损害社会公共利益的行为提起诉讼的机关，如明确赋予县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督权的部门，对于污染环境的损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。

　　同时，还应明确该规定可以统一适用于所有的环境保护单行法之中。通过加强《民事诉讼法》、《环境保护法》以及其他有关环境保护法律之间在公益诉讼制度适用上的有效链接，增强环境公益诉讼制度的可实施性。

　　进一步而言，笔者认为，通过修改《环境保护法》，还应当明确赋予检察机关对环境公益诉讼制度的实施予以检察监督的权力，以及赋予检察机关依照法定程序提起环境公益诉讼的主体资格。具体来讲，可以考虑设置前置性程序，对于环境侵权损害社会公共利益的行为，依法有权提起诉讼的机关未提起诉讼的，检察机关首先可以督促有关机关依法履行职责，提起公益诉讼; 而对于经检察督促仍怠于起诉的案件，还应当明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的权力，以期有效地解决环境公共利益受到严重侵害但却无人提起公益诉讼的情形。事实上，我国检察机关提起环境公益诉讼具有身份以及资源上的优势，对于有效地维护社会公共利益具有独立的价值和意义。正如齐树洁教授所言，作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼制度维护国家和社会公共利益是其本职使然，其中既有《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规范的依据，又有诉讼担当理论等法理的支撑。

　　在此次民事诉讼法修改之前的数年中，各地检察机关亦展开了提起环境民事公益诉讼的实践探索，积累了有益的经验。而对于各地检察机关提起的环境民事公益诉讼，各地法院不仅予以受理，而且或者依法判决胜诉，或者依法促使当事人双方达成合意，表达着一种认同、支持的态度和心照不宣的默契。各地法院对于检察机关以原告身份提起环境民事公益诉讼的这种态度和做法，标志着其本已悄然拉开了尘封已久的中国环境民事公益诉讼之门。

　　这次修改的《民事诉讼法》在公益诉讼提起主体上的条文规定，虽然表明此次修改还是未在立法上明确开启检察机关提起公益诉讼之门，但这仅是因为目前对于检察机关是否应当成为提起公益诉讼的主体尚存在不同认识，而不意味着检察机关提起环境公益诉讼不具有法理基础。从长远来看，为确保环境公益诉讼制度切实发挥应有的作用，以更给力地维护社会公共利益，赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的主体资格，应是立法上的必然选择。