我国流域生态补偿公众参与的法律障碍

　　一、流域生态补偿中的利益冲突

　　水资源兼具多元的生态和经济属性，一个主体对水资源的开发、利用或污染常常影响其他主体对该资源的利用，极易产生正负两方面的外部性。在流域生态保护中，为保障水质和水量，要求水源区封山育林、禁止砍伐，放弃相关产业发展，这类生态服务大都是弥散的，其所创造的价值不能直接进入市场交易，即生态系统功能服务的外溢价值由生态系统功能服务的受益者获得，而成本由生态系统功能服务提供者承担，正外部性随之而生。流域生态补偿要求受水区分担水源区因生态功能保护所获的生态外溢价值的成本。换言之，流域生态补偿是生态系统功能服务正外部性的内部化手段，通过这一制度使生态系统功能服务的受益者补偿生态功能服务的提供者。

　　饮用水源生态补偿因水的多元价值而涉及多种利益关系，主要利益关系是水源区为受水区提供清洁的水，清洁的水具有生态功能和经济利益，同时还为受水区提供水土保持利益、为全社会提供生物多样性利益等。水源区居民和社会付出的成本有: 生态维护和建设的投入、治理污染的投入、限制某些产业发展丧失的经济利益等。多元主体参与多元利益关系形成了纵横交错的利益网络，极易引发错综复杂的利益冲突。这些冲突包括国家利益与社会利益、个体利益的冲突，社会利益与个体利益的冲突，中央利益与地方利益、部门利益的冲突，地方利益与地方利益的冲突，个体利益与个体利益的冲突; 它们既有生态利益与经济利益的冲突，也有不同的经济利益之间的冲突。

　　二、流域生态补偿利益平衡机制与环境公众参与

　　(一) 建立流域生态补偿机制的现实性

　　在长距离调水的多方利益主体间，水资源是水源区和受水区的环境公共物品，这一环境公共物品承载了多层次的生态利益和多种经济利益。水资源的多功能性和有限性引发利益差别，而流域生态补偿中的利益差别极易引发利益冲突。倘若利益冲突难以协调，就需要引入利益平衡机制矫正当前的利益失衡。

　　现代社会是一个利益共同体，利益结构是社会结构的物质基础。近现代社会，利益结构始终表现出多元利益冲突与整合的复杂情势，利益冲突的协调需要法律确认新型权利和构建各种权利保障机制。协调冲突的多元利益的制度基础是法律上的“权利—利益”调节机制。法律所调整的权利义务关系实质是一种利益关系，法律通过调整失衡的利益关系，使利益主体各得其所。法律通过对权利义务的有效分配而使其调整的利益关系中相关主体的利益得以实现，以实现利益平衡。

　　(二) 公众参与在流域生态补偿利益平衡机制中的作用

　　在人类社会的绵延发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共生活领域、参与政治、对那些关心他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。

　　在流域生态补偿中，水源区提供的生态系统功能服务的成本和外溢价值的公平负担和合理分配需要决策结构的战略性调整。一方面，在国家尚未认识生态系统功能服务外溢价值的情况下，政府的逐利行为使流域生态补偿隐藏重大风险，从而导致流域生态补偿各方利益失衡。虽然地方政府有提供公共产品的义务，也有协调生态系统功能服务外溢价值分配的义务，但其责任限于明确的区域边界内。同时，地方政府具有强烈的追求自身利益特别是经济利益最大化的动机，使得区域内的生态保护和建设行为与资源开发行为具有强烈的行政色彩，对于行政区划外的生态保护既无法律义务更无利益驱动。地方政府很难对流域生态负责。另一方面，水源区居民和社会因生态系统功能服务的提供而承受经济损失，这些事实上的利益损失承受者在我国的行政调水体制内缺乏利益表达机会。因此，建立流域生态补偿的利益平衡机制是实现环境正义的必然要求，其核心内容是立法、执法、司法要全面考虑各种利益关系，对多层次的生态利益关系和各种经济利益关系进行全面衡量，为协调利益冲突提供可操作的标准，矫正失衡的利益，使利益相关方各得其所。在这一过程中，公众参与具有至关重要的作用，其具体表现是: 首先，公众参与有利于公众全面了解流域生态补偿现状，明确自身在流域生态补偿中的权利与义务; 第二，有效防范流域生态补偿中的决策风险，促进决策科学化; 第三，在公共资源的分配中，有效制约国家权力。

　　三、我国流域生态补偿公众参与的法律障碍

　　(一) 环境公众参与立法不足

　　《环境保护法》、《水污染防治法》都有保障环境公众参与的相关规定。《环保法》第 6 条规定: 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》第 10 条规定: 任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。《环境影响评价法》第 11 条规定: 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，但是，国家规定需要保密的情形除外。公众参与相关理念尽管已在诸多法律法规中出现，但普遍存在过于原则、条文抽象化，实践性差等问题，具体表现如下:

　　1． 公众参与主体模糊

　　在现行法律中，没有对“公众”的概念进行清晰界定，导致一系列实际操作问题的出现。法条中规定“单位”“居民”“公众”“团体”都有权对相关行为进行监督和控告，主体概念内涵模糊外延不清。

　　公众概念在立法上的模糊，导致政府和公众对环境公众参与主体理解上的分歧，严重损害了法律本身具有的预测和引导功能，使环境公众参与在现实中的可操作性大打折扣。

　　2． 环境公众参与渠道不畅

　　首先，环境公众参与层次偏低、范围偏窄，停留在一般性甚至是象征性的事务上，没有真正参与决策。其次，公众参与缺乏有效的组织措施保障。现行法律没有对公众参与组织形式作出明确规范，实践中，公众参与活动组织结构松散，对于公众行为缺乏有效约束，存在酿成群体性环境事件的可能性。

　　第三，对环境决策的事前参与严重不足，以事后监督为主，导致公众参与效力大打折扣。

　　3． 环境公众参与效力不明

　　我国的环境法律重在强调环境义务，鲜有关于环境权利或环境合法权益的明确规定。即使在法律条文上体现了对环境公众参与权利进行保护的理念，但这种保护大多流于形式，特别是缺乏责任保障机制。如《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》，这两个规范性文件没有明确规定环境公众参与的效力。因此，环境公众参与不能作为一项权利在法律上得到确认，那么公众参与后形成的意见也就不能具备相应的法律效力，对于重大环境活动就难以产生应有的约束效力，公众的环境权就不可能实现。这样，公众参与最终流于形式，违背了设立环境公众参制度的初衷。

　　(二) 流域生态补偿公众参与机制发展严重不足

　　1． 流域生态补偿公众参与专门立法缺失

　　目前，我国流域生态补偿法律系统性很差，相关立法严重缺失。没有流域生态补偿公众参与的相关法律规定，没有流域生态补偿中政府信息公开的规定，没有为公众参与提供救济途径，因此，实践中，公众参与流域生态补偿得不到法律的充分保障。

　　2． 流域生态补偿公众参与政府保障不足

　　流域生态补偿公众参与体系的建立和有效运转，需要政府提供一定的保障，包括政策、组织、资金三个方面的保障。目前的状态是，政策缺乏建立相关奖惩机制的规定，无法为流域生态补偿公众参与提供必要的指引、依据和促进; 政府未建立部门间协调保障体系，未能协调流域生态补偿公众参与各主体之间的关系; 政府未建立专门基金用于流域生态补偿的公众参与。

　　3． 环保非政府组织参与流域生态补偿缺乏法律依据

　　市民社会的主要表现形式是非政府组织。我国现行法中并无环保非政府组织参与流域生态补偿的法律规定。我国市民社会基础薄弱，现阶段，非政府组织很难形成对国家权力的制约。南水北调中线工程中，受水区政府并未正视水源区社会和居民因生态保护而付出的经济成本、因限制发展导致的经济损失，中央政府没有充分承认水源区地方政府核算的各种生态损失，导致水源区相关利益方的损失。

　　这种利益失衡的原因之一，就是未建立市民社会与政治国家的制约平衡机制。

　　四、我国流域生态补偿公众参与机制的构建

　　(一) 完善环境公众参与制度

　　1． 建立环境信息公开制度

　　实践中，公众获得真实环境信息仍面临重重阻碍，应改革我国的环境信息公开法律制度，为公众获得环境信息提供更有力的法律保障。要点是: 第一，推动环境信息公开立法工作。《政府信息公开条例》是我国目前关于政府信息公开的行政法规。但其效力阶位低、约束力较差，成为政府部门不积极履行职责的重要因素。所以应在条件成熟时，由全国人大常委会制定《政府信息公开法》，以法律形式将信息公开作为政府的法定职责，明确政府提供信息公共产品的义务。第二，明确环境信息公开范围。

　　中国实施环境信息公开已有五年，但参与信息申请的公众普遍认为，法规中的模糊条款仍严重阻碍着信息公开制度的执行。

　　2． 环境公众参与形式

　　应从立法上完善环境公众参与形式，改变目前参与形式单一的状况。环境公众参与形式可分为公众环境权益维护、公众参与环境监督管理、公众参与环境决策、公众自身环保行动。

　　公众环境权益维护指公众在自身环境相关权益受到不法侵害时通过信访、行政调解、诉讼等形式维护自身合法权益的行为。公众参与环境监督管理指公众参与周边环境质量、政府环境管理行为和企业污染物排放等行为的监督管理。公众参与环境决策包括公众参与项目、政策等环境影响评价的决策、法律法规制定、发布、实施的决策。公众自身环保行动包括两方面，一是指公众在自身生活中贯彻绿色理念，二是指公众积极投入、开展各项环保公益活动。政府应同时对以上四种形式的公众参与开展制度建设和促进工作，但不同阶段的侧重应该有所区别。

　　3． 建立以环保非政府组织为主要原告的环境公益诉讼制度

　　依据《民事诉讼法》第 55 条的规定，对污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但实践中，我国的环境公益诉讼制度在环境公共利益保护中很难发挥设想的作用。由于法律没有明确公益诉讼原告主体资格，无论由哪个国家机关或社会组织提起环境公益诉讼，都面临法律依据严重不足的困境。只有法律规定的环保非政府组织才能提起环境公益诉讼，这一限制制约了我国环境公益诉讼的发展，影响环境公共利益的保护。公民和环保非政府组织对环境的权利主张无法获得司法救济，是对公民环境诉权的阻碍。因此，应明确环保非政府组织的环境公益诉讼原告主体资格，建立以环保非政府组织为主要原告的环境公益诉讼制度。

　　(二) 建立流域生态补偿公众参与制度

　　1． 完善流域生态补偿法律体系

　　目前，我国尚无专门的流域生态补偿立法。与流域生态补偿相关的法律有《水法》、《水污染防治法》等，但系统性较差，相关规定模糊。流域生态补偿法律体系应由法律、法规、规章组成相互协调和衔接的整体，应遵循可持续发展原则和受益者负担原则。完善流域生态补偿法律体系的具体措施包括:

　　首先，在《环境保护法》的修订或《环境基本法》的制定中规定生态补偿的基本原则和基本制度; 其次，在《水法》、《水污染防治法》等单行法的修订中规定流域生态补偿的相关内容; 第三，在《生态补偿法》的制定中，明确流域生态补偿的具体内容; 第四，针对特定调水工程和具体流域生态补偿项目制定部门规章。

　　2． 明确流域生态补偿公众参与主体范围

　　流域生态补偿的法律主体包括: 一是生态补偿的权利主体，包括水源区居民、企业和社会; 二是补偿义务的主体，包括受水区居民、企业和社会; 三是生态补偿的实施者，包括各级政府及其相关职能部门。在存在多种利益关系的多元主体中确定合适的公众参与主体是一个颇为复杂的问题，依据什么标准确定相关公众? 特定政策问题上的相关公众包括所有有组织的和无组织的公民团体和公民代表，他们要么能够提供对解决问题有用的信息，要么能够通过接受决策或者促进决策执行，影响决策的执行。

　　相关公众由一系列团体和居民组成，既包括利益集团及流域生态补偿项目的受益者，也包括水源地居民和环境保护团体、其他公共利益集团及大量没有组织起来的、但在某一特定问题上享有利益的公民团体。立法应明确流域生态补偿公众参与主体的范围。相关公众范围应包括有组织的环保团体、无组织的水源区居民及利益相关的公民、组织松散的水源区企业集团等。在明确流域生态补偿公众参与主体范围的前提下，依法拓宽公众参与流域生态补偿的渠道。

　　3． 积极发挥环保非政府组织在流域生态补偿公众参与中的作用

　　环保非政府组织是利益博弈中环境利益的最佳代言人，作为公众参与的重要主体，它们具有如下作用: 一方面，可充当政府与居民、社会等相关方的最佳联系人; 另一方面，可以促成多元利益主体发育，形成利益表达主体，以制约国家权力的滥用。因而，应尽快完善相关法律规定，明确环保非政府组织的法律地位、权利义务，为环保非政府组织参与流域生态补偿创立条件。

　　法律应保证环保非政府组织的法律地位与其实际属性对等，完善其自身组织建设，保证资金来源，明确其流域生态补偿公众参与主体资格和环境公益诉讼原告主体资格。

　　参考文献:
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