中美流域治理问责制的主要内容及异同

　　一个流域内往往会涉及到不同的行政区域，流域治理需要不同行政区域的合作。近年来，我国流域环境问题大量出现，流域环境纠纷层出不穷。流域治理的成功应具备一定的条件：一是流域内政府具有合作态度；二是流域内政府在合作过程中共同协商，制定统一的治理计划；三是流域内政府按照治理计划实施治理行为。

　　所谓问责制，是指确定各行政机关的流域治理职责和任务，及时监督检查其行为，并对未完成任务的机关及其公务员追究不利后果的一种制度，包括责任的明确、履行责任的核查以及责任的追究等。

　　我国目前在流域问责制上已经进行了多种尝试，比较典型的是无锡市，为了应对日益严峻的太湖流域的环境问题，无锡市在2007年就在全流域开展了“河长制”，即由各地的党政领导承包流入太湖的分支河流，负责其污染防治和环境治理，通过行政首长的负责制来加强对流域内水环境的治理。这一制度在全国许多地区得到了推广。2011年颁布的《太湖流域管理条例》也明确了流域问责制内容，可以说，我国流域治理的问责制已经得到了广泛的实施。

　　我国学术界对国外的问责制一般局限于政治责任和司法审查，对于流域问责制尚不够了解。本文通过比较研究，希望总结流域治理的经验教训，以促进我国流域治理的研究。本文之所以以我国的太湖流域和美国的切萨皮克湾流域（以下简称“两者”）治理问责制为例进行分析。除了资料方面的原因外，还由于两者在自然地理因素方面、治理过程及效果方面、新的治理尝试方面都存在一定的相似之处，这些总结经验，相互借鉴提供了可靠的基础。

　　一、中美流域治理问责制的主要内容

　　（一）切萨皮克湾流域

　　在美国国会和总统命令的要求下，切萨皮克湾治理发生了很大的变化，在流域问责制方面主要有以下内容：

　　1.强化了联邦环保局的职权

　　切萨皮克湾原来的治理主要依赖于流域内的州际环境合作，联邦政府的作用较少，而州际合作容易导致集体行动的困境。为了纠正这一弊端，美国加强了联邦环保局在切萨皮克湾流域治理中的职责，改变了环保局对切萨皮克湾治理不直接干预的传统，提出联邦（以联邦环保局为主）作为海湾治理领导者的构想。要求联邦环保局研究如何根据“清洁水法”来行使其权威以保护和恢复切萨皮克湾和其附属之水，建立一个独立的评估者来强化问责制，定期报告治理进度是否符合原定的目标。

　　2.确定流域污染物排放、削减量和完成时间表

　　首先，确定了流域内不同河段的每日最大总负荷。根据国会和总统命令的要求，2011年联邦环保局宣布了一个强制性的全海湾“每日最大总负荷”计划（以下简称“计划”）。每日最大总负荷（TotalMaximum Daily Loads, 简称“TMDLs”）是指根据一定流域的环境容量确定在流域里各种污染物的每天最大排污量的制度。美国共有40000个这样的每日最大总负荷计划，切萨皮克湾是其中最大和最复杂的一个计划，包含了92个切萨皮克湾潮汐段的每日最大总负荷量，每个计划都包括了对污染物的限制以在各方面达到国家水质标准。“计划”的目标是在16多万平方公里的流域内对氮、磷、沉积物污染进行明显的削减。

　　其次，确定了全年污染物的排放量。“计划”规定了整个海湾流域污染物的全年排放量，即：1.859亿英磅的氮，1250 万英镑的磷和64.5 亿英镑的泥沙，分别比原来削减了25%、24% 和20%。联邦环保局根据最先进的建模工具，广泛的监测数据，经过同行评审的科学证据和有管辖权的成员的密切关系等因素，将这些削减分配到各行政区域和主要分支流域。

　　再次，确定了完成污染物削减的时间。“计划”的设计是为了确保通过削减污染物排放量，以达到在2025年切萨皮克湾及潮汐河实现完全的生态恢复目标，而在2017年至少要完成上述任务的60%。“计划”通过严格的问责制来确保实现这一承诺，包括：确定短期和长期的基准、跟踪各地治理行为与对州实行问责制，主要促进计划的开展，还可以实施联邦应急行动。

　　3.联邦环保局对州政府的问责

　　联邦环保局制定了各州辖区内“流域实施计划”（Watershed Implementation Plans, WIPs)，这一计划要求各州如何和何时在辖区内实现污染物削减的任务。联邦环保局将审查这些为期两年的时间表，评估是否实现了必要的污染物削减，再根据海湾每日最大总负荷跟踪计划，来判断时间表是否得到了实现。

　　如果各州向联邦环保局证明自己能完成削减任务并能维持这样的削减量，则联邦环保局可以对其进行技术和财政上的支持。但如果联邦环保局认为州在执行“计划”时没有达到其满意的程度，联邦环保局就可以实施“联邦紧急行动”——即联邦环保局直接实施一定的行为——来保证流域治理效果，这些行动包括：（1）扩大“国家污染物排放消除系统”（National Pollution Discharge Elimi-nation System）许可的覆盖范围，对目前尚没有规制的源头进行规制；（2）加强对目前州颁发的“国家污染物排放消除系统”许可项目的监督；（3）对属于联邦规制的污染源增加额外的污染物削减要求；（4）增加联邦执法和守法的要求；（5）禁止新的和扩大的污染排放；（6）决定和改变联邦环保局的补助；（7）修订水质标准以更好地保护当地和下游的水质；（8）如果无法验证各州适当的装置和管理控制，则要计算养分和泥沙削减的完成情况。

　　通过这些行动，联邦环保局强化了在流域治理中的主导地位，可以有效地监督流域内各州的治理行为。

　　（二）太湖流域

　　太湖流域的治理也重视和强化了问责制。经过“十一五”期间的节能减排工作，我国在环境治理的问责制方面积累了丰富的经验，也取得了良好的节能减排效果。为了更加清楚地了解具体措施，本文以国务院2008年批准的“太湖流域水环境综合治理总体方案”（以下简称“国家方案”）和江苏省2009年通过的“江苏省太湖流域水环境综合治理实施方案”（以下简称“江苏方案”）为例来介绍相关具体内容。

　　1.明确总体目标和具体目标

　　由于太湖流域的污染已经非常严重，必须制定一定的治理计划，规定其长期目标和分阶段目标，这一方面可以科学地确定目标，避免盲目乐观和短期行为；另一方面，也可以明确责任，为以后的责任追究奠定基础。根据这样的思路，确定了太湖流域治理的总体目标和具体目标。

　　“国家方案”将总体目标分为三个部分：一是水质主要控制指标，确定化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、总磷（TP）和总氮（TN）为污染物控制指标。二是确定了近期目标，即截止2012年应实现的指标，包括水质目标和污染物控制目标；三是确定了远期目标，即截止2020年应实现的指标，也包括水质目标和污染物控制目标，并确定两省一市政府的具体任务和目标。

　　而“江苏方案”则在国家方案的基础上，对具体目标和任务进行了分解，如明确了2012年和2020年的本省污染物排放量，并要求逐级分解到基层和企业。另外，也对植树造林任务进行了分解。可以说，这些指标与任务是非常明确的。

　　2.明确责任主体

　　流域治理涉及到不同的主体，需要一定的机制来促使其积极地投入到流域治理中来，明确了各主体的责任，也为责任追究提供了前提。

　　“国家方案”规定了“两省一市”各级人民政府是所辖行政区水环境治理与保护的责任主体，具有落实“国家方案”制定的各项任务及措施，实现本行政区域的水环境综合治理目标的责任。实施行政断面水质目标浓度考核和COD、氨氮、总磷、总氮四项重点水污染物排放总量考核，并将其作为干部政绩考核的重要内容。

　　而“江苏方案”确定地方各级人民政府是执行“江苏方案”的责任主体，政府主要领导是第一责任人。同时，根据江苏省的实践，“江苏方案”还提出了“双河长”制的要求，即：对主要入湖河流建立“双河长”制，加强省级领导和部门与地方领导及部门的通力合作，对15条主要入湖河流进行重点治理，做到“规划、项目、资金、责任”四落实。

　　3.目标管理与责任追究

　　对各主体履行责任的情况进行及时的核查，判断其履行职责的情况，为责任追究确定依据。具体可分为：“国家方案”要求建立严格的水环境治理领导问责制，规范问责程序，健全责任追究制度。虽然这一规定比较简略，但由于我国已经在节能减排工作中积累了非常多的经验，因此，完全可以依据节能减排工作中的经验来予以处理。

　　“江苏方案”规定在太湖流域水环境综合治理实行目标管理制度，建立省、市、县三级管理、逐级考核机制。省太湖办实行全面监督，负责检查、考核下级政府和省有关部门履行职责、开展工作及任务完成情况，对没有完成工作任务的，下发《督察意见书》，责令及时整改。

　　可见，“江苏方案”比“国家方案”规定得更加明确，也更具有执行性，充分体现了地方政策具体执行国家政策的特点。

　　二、中美问责制的相同与相异之处

　　（一）相同之处

　　1.建立法律规范，明确治理目标与任务

　　环境治理必须建立在法治的基础上，通过法律规范，可以明确各机关的权力（权利）与义务。就问责制而言，需要明确问责对象、问责主体和问责内容等有关事项。在这一点上，两者是非常相似的。

　　切萨皮克湾的治理，有大量的法律依据，除一般性的“清洁水法”和“安全水质法”之外，美国国会还通过授权给联邦环保局来明确其职权，另外，美国还颁布了总统命令，虽然这不是法律，但具有相当高的法律效力。

　　太湖流域的治理也有相当多的法律规范。在法律层面上，我国全国代表大会及其常委会并没有专门的法律规定，但可以适用“水污染防治法”一些规定；有专门的《太湖流域管理条例》这样的行政法规和国务院批准的“国家方案”这样的行政规范性文件；在地方层面上，不仅有地方性法规和行政规章，还有大量的地方行政规范性文件，例如“江苏方案”。这些法律规范，有的虽然只是行政规范性文件，但对于各级人民政府的问责制规定非常明确，对于相关的人民政府及其公务员有很强的法律效力。

　　2.确定流域治理的协调机关

　　在流域治理问责制中，需要强化问责主体的权威，中国在这方面具有较多的优势，而美国是联邦制，联邦政府对州政府没有直接的权力，只能通过其他方式问责。

　　在切萨皮克湾的治理中，强调了联邦环保局的权威，根据总统命令，联邦环保局具有流域治理的领导者的地位，可以要求各州制定每日最大排污量、削减目标和流域治理的目标，保障了一定的权威，对流域治理有了明确的要求，并有效的对其他主体的行为产生压力。

　　太湖流域的问责主体是国家发改委和各省级人民政府。发改委可以要求各省必须达到的目标，省级人民政府更具有相当多的职权，“江苏方案”对于具体目标的要求明确和权威性即是明证。

　　3.强化问责机制

　　切萨皮克湾治理中联邦环保局可以通过两种方式问责和制裁：一是通过削减联邦基金的方式来惩罚未履行职责的各州，二是直接通过联邦直接行动来实施流域治理。太湖流域除了传统的行政首长问责外，可以结合节能减排的责任制来明确各省级人民政府的责任。同时，根据《太湖流域管理条例》的要求，当地方人民政府没有完成相应的任务时，环保部还可以通过区域限批的方式来增加其压力。

　　4.仍然存在影响流域治理问责的因素

　　要实现流域治理的问责，一定要明确治理的目标和任务，如果目标和任务不准确，就会影响问责制效果。两者在流域治理目标上都留下了一个缺口，两者都存在严重的面源污染，但没有规定完整的面源污染的整治目标和任务。面源污染主要是农业和养殖业而形成的污染，是流域的重要污染源，一些地区面源污染已经占到污染源的一半左右，但面源污染的管制非常困难，往往是各国环境管制的盲区。对于流域问责制及流域治理效果都会产生不利的影响。

　　切萨皮克湾对于面源污染的管制非常少。例如对非点源污染的豁免会导致责任不清，农业是切萨皮克湾最大的营养物污染来源，这些营养物随着城市和郊区径流流入海湾。但大量的农业污染得到了美国“清洁水法”的豁免，全流域对农业径流的管制并不相同，相关的主体没有规制农业污染的权限或者虽然有一定的权限但并不明确。

　　太湖流域已经重视了面源污染的问题，也有一些相应规范进行管制。例如“江苏方案”中提出基本目标和具体办法，即“全面推广农业清洁生产技术，减少化学氮肥、化学农药施用量”，“到2012年，在太湖流域一级保护区内初步建成有机栽培农业生产基地30万亩；化学氮肥施用量在2005年基础上下降20%以上”等等。这些措施都是鼓励性的措施，而不是强制性的，也没有制裁性的内容，存在着实效的问题。当然，《太湖流域管理条例》和“江苏方案”都强调了有计划地禁止太湖的水面养殖业，这一计划是明确的，也是可以实施的。

　　（二）相异之处

　　中美在流域治理问责制方面也存在着许多的不同，研究这些不同，可以看出中美国在流域治理和法治的不同特点。

　　1.问责对象不同

　　切萨皮克湾的问责对象是各级政府，主要是各州政府。根据环境联邦主义要求，各州政府有对本州的环境进行治理的责任，联邦立法可以制定统一环境标准，州政府在联邦政府立法规定的范围内进行环境执法。流域治理也是如此，虽然流域治理需要合作，但主要还是由各州政府承担治理的主要职责。在切萨皮克湾治理中，根据联邦法律和联邦环保局的要求，各州应制定一定潮汐段的每日最大总负荷和年最大的排污量，并按照削减目标来完成其削减任务。如果各州完不成相应的任务，就可能导致不利后果。至于公务员个人，一般并不承担相应的责任，当然州长等政治类公务员可能在选举中承担不利的后果，也可能在本州议会受到质询，但这些都是政治责任。

　　太湖流域的问责对象主要是各级行政首长，各级政府也要承担一定的责任。例如《太湖流域管理条例》、“国家方案”和“江苏方案”都明确了公务员的责任，典型的是无锡市建立的河长制，通过河长制，将各河流的治理责任承包给了各级党政负责人，这样的责任主要是一种行政责任，即向上级政府承担的责任。另外，我国还有一种责任追究形式，即在执法过程中，存在着滥用职权和怠于行政职权的相关公务员也要承担一定的行政责任。

　　2.责任内容不同

　　在流域治理中，必须将排污量控制在流域环境容量之内，否则无论采取什么措施，都不能从根本上保证流域环境改善。要保证流域环境的改善和保护，就必须实行总量控制制度，才能保护整体环境的自净能力。

　　切萨皮克湾严格按照环境容量来控制排污量，将流域内每年最大排放量、每个潮汐段每日最大总负荷和削减目标结合起来统一安排，体现了环境容量思想，如果能够真正得到实施，将会产生良好的效果。当然，环境容量的分配也需要体现公平原则，如何在各州和潮汐段进行分配也是非常值得重视的。

　　太湖流域也开始重视了流域的总量控制问题，并根据环境容量对削减量进行了规划。但制定每日最大总负荷的方法，还没有纳入到“国家方案”中，在《太湖流域管理条例》中也没有作出相应的要求，这与相关科学研究的滞后有一定的关系。与此相对的是，太湖流域采取了综合治理的方式，不仅有污染的处理问题，还有河泥的清淤任务、植树造林任务等，指标更加全面、细致。

　　3.责任后果不同

　　切萨皮克湾的问责对象主要是政府，其具体的后果有：一是财政奖罚。美国政府为了鼓励州政府的行为，往往采取一定的经济刺激的手段，如果州完成联邦政府的要求，联邦政府就向州政府支付联邦高速公路基金，这笔钱的数额较大，对州政府的影响很大；如果州政府没有按照联邦政府的要求去做，美国联邦政府可以采取停止发放联邦高速公路基金的方式来对州政府予以一定的惩罚。二是直接执行。美国环境治理具有地方性，为了防止州政府在环境保护上采取较低的标准，美国法律规定了联邦环保局具有代替州政府执行环境法律的职权，即“直接行动”，联邦环保局可以直接采取行动来执行联邦的环境法律，从而对州政府的环境执法形成一定压力。

　　太湖流域的问责对象既包括公务员个人，也包括政府，其具体的后果有：一是针对个人的，包括对行政首长的问责。我国目前对于流域问责实行一票否决制，对公务员主要是其在环境执法中的违法行为。二是政府的责任。目前主要是区域限批制度，通过区域限批，可以对一定区域内的政府及其领导人形成有效的压力。当然，运用得比较多的还有转移支付工具，即当地方政府没有履行一定的职责时，中央和上级政府可以减少对地方的财政转移支付，从而形成压力。三是直接执行。虽然法律中没有规定环保部具有对地方企业进行直接管辖的权力，但根据我国行政管辖原理，环保部可以直接实施管辖职权，因此，当地方政府没有履行相应职能时，环保部可以直接进行环境执法，查处环境违法。

　　4.其他方面的不同

　　两者在其他方面也有不同，最典型的体现在公众参与制度上。公众参与在流域治理上具有重要的作用，在问责制度中也是如此，有学者认为：“行政问责法治化就是以公众参与为核心理念、以法治建设为基本路径的问责机制建设”。

　　可见公众参与在问责制度中具有不可忽缺的地位。切萨皮克湾的治理问责制中虽然没有特别强调公众参与的作用和要求，但由于美国在环境治理中一直强调公众参与，而且其公民诉讼制度也非常发达。太湖流域问责制中，虽然强调了公众参与的作用，但公众参与的作用没有明显体现。

　　（三）两者相异的原因

　　两者所面临的法治条件与经济发展阶段不同，决定了两者在流域治理问责制方面必然存在着差异。

　　1.相同的原因。一是流域环境问题具有相同的生态规律，要实现流域治理，必须尊重生态规律，根据生态规律确定相应制度。二是流域治理具有相同的治理规律，即需要克服“公地悲剧”和“集体行动困境”问题，而问责制是克服这些问题的重要制度，流域治理问责制可以调动各主体的积极性，从而实现环境善治。三是流域治理法律具有综合性的趋势。流域治理涉及到不同主体的行为，需要相应的依据，不同层级的立法和协议为各主体的行为提供了依据。

　　2.相异的原因。一是国家结构不同。美国是联邦制国家，联邦只能在法律规定的权限内行为，联邦不能直接对州政府的官员行使命令权，而只能通过财政影响和直接执行来实施环境法律；中国是单一制国家，中央对地方有直接的指挥命令权，可以通过行政命令来进行问责。二是问责制的完善程度不同。美国的问责制已经非常完善，不仅有行政机关的问责，还有国会的政治问责和法院的司法问责；而我国“主要是行政机关内部问责，即‘同体问责’，而不重视人大机关的问责，也忽视了社会力量对行政问责的监督和问责信息的公开”。

　　所以问责制本身还存在问题。三是治理经验和技术发展水平不同。美国环境治理的经验非常丰富，在技术上也已经很成熟，因此可以制定整个流域里的年度总排污量和每日最大总负荷，并确定各州的削减量；而我国这两个方面都存在不足，还无法全面制定每个河段的每日最大总负荷，也没有办法确定每一条入湖河流的排污量，这些会导致太湖流域治理问责制存在内在的缺陷，影响其最后的效果。

　　三、流域治理问责制的发展方向

　　流域内各政府存在着利益差异，需要通过问责制来保证各主体参与流域治理，以避免公共的悲剧和集体行动的困境。这是切萨皮克湾和太湖流域过去治理失败的主要原因，也是现在特别重视问责制的主要原因。中美在流域治理过程中，既存在相同之处，也有不同之处，但两者都重视自身流域治理的条件和特点，这些做法对今后的流域治理具有一定的启示。

　　（一）尊重流域治理的自然规律

　　流域环境问题的产生具有一定的规律，即流域环境问题是污染物的排放和资源消耗超过流域环境承载力造成的，是一个长期的过程，因此对其进行治理也是一个长期的过程，不能急功近利。这一点在我国的太湖流域和淮河流域治理中都曾经犯过类似的错误。

　　在流域治理过程中，应重视其环境容量问题，包括总量控制和每日最大总负荷的控制问题，如果不能在这方面加以重视，那么环境的改善就无从谈起。因此，需要在环境容量上下功夫，而环境容量包括将排污量控制在流域已有的容量内，也包括通过技术方式来增加流域的环境容量，例如太湖流域通过种植树木、水生植物和清淤工作来提高现有环境容量的做法，就是一种积极增加容量的方法，是一种有益的尝试。总之，只有在环境容量的范围内，才可以保证整个流域环境的改善。

　　（二）尊重流域治理的社会规律

　　流域治理也具有鲜明的社会规律，正如前文所述，流域问题实际上是公地悲剧和集体行动困境的结果，因此，必须明确各主体在流域治理中的责任，促使其积极地进行流域治理工作。有学者对问责制作出了精辟的概括“，可将问责制看作由三个部分组成的‘三段式’，即角色担当（Responsibility）、说明回应（Answerability）和违法责任（Liability）”。因此，问责制是一个包含诸多方面的一种制度，就流域问责制而言，应明确各主体在问责制的各个阶段的责任，特别是各主体的流域治理的职责（角色担当），包括削减目标、排污容量（含年排污总量和每日最大排污量）、其他的治理责任（包括兴建基础设施，植树造林、和清淤工作等），通过明确这些职责，就可以要求各主体有计划、有步骤地开展治理工作，也有利于对其进行监督检查，直至追究不利后果。

　　（三）根据自身特点确定流域治理问责

　　各国经济社会与法治的背景不同，在确定流域治理问责制时，应根据这些不同的背景来设计问责制。

　　美国州政府具有较多的权力，有一定的独立性，联邦政府不能对其进行命令，更不能直接对州政府领导人进行处理，因此，美国联邦政府主要通过对州政府的财政支持和联邦政府的直接执法来促使州政府积极实施治理行为，以达到促进流域各主体合作、保证流域治理成效的目的；美国在流域治理上有丰富的经验，也有强大的科技实力，因此可以制定完善的各潮汐段的每日最大总负荷计划。

　　中国近年来已经形成了一整套行政问责制度，例如对党政领导人重大事故问责制、节能减排问责制等等。例如无锡的河长制，就极具中国特色，一位当地官员认为，河长制抓住了中国环境问题关键：“‘河长制’不是一个形式!

　　首先，它抓住了所有工作的龙头和关键。要把每条河治理好，关键中的关键，是要落实责任，而责任中的关键，就是领导。‘河长制’，正是抓住了关键，落实了责任!”

　　因此，太湖流域问责制更重视对公务员，特别是领导公务员的问责；另外，我国更强调行政系统力量，例如通过区域限批来遏制流域治理上的地方保护主义，也是一种非常有效的制度。

　　总之，两者在流域治理上都进行了一些新的尝试，存在值得相互借鉴之处。当然，流域治理是一项长期的工作，特别是太湖流域，由于长期的严重污染，其治理也是一项长期的任务。流域治理问责制是一个积极的方面，但还需要认真地落实问责制的相关内容，重视公众参与，最终实现流域治理的目标。