二、社区环境治理法律制度的现实需求
如果说，正当性的来源是缘于形而上的价值追求的话，那么现实需求则是指由于当下的特定原因或背景，而具备的“必须在场性”或者建立的迫切性和必要性。这种迫切性和必要性的来源往往指向现实中存在的问题。本文认为，社区环境治理法律制度的现实需求，至少来源于以下四个问题。其一，城乡人居环境问题日益严峻，严重影响公民的生命健康与财产权益；其二，传统单一的政府管制模式难以有效应对环境治理的需求，出现“政府失灵”;其三，我国虽已将公众参与列为基本的环境法律原则，但现实中公众参与现状不佳，甚至因此产生了不少环境群体性事件，激发了社会矛盾；其四，我国已经认识到了社区在环境治理中的巨大优势和潜力，在中央政策性文件中多次体现出了支持社区环境治理的思路，但社区环境治理的法律制度建设落后，现实中难以开展。
（一）城乡人居环境问题严峻
目前，我国城市和农村环境问题日益严峻，而城乡环境问题主要地表现为城乡人居环境的污染和破坏，直接地对公民的生命健康和财产权益造成危害。在我国的城市地区，环境问题主要表现为以下几类：
一是大气污染问题突出。近年来，我国城市大气污染愈加明显，特别是雾霾问题突出。从中国气象局提供的统计数据中可以看出，全国年均霾日数呈现不断递增的趋势，并且当前的雾霾呈现出雾霾日数多、覆盖范围广、强度大和影响程度重等特点，严重威胁了人民的身体健康、交通出行和日常生活。
二是城市的水污染问题严重。城市工业废水及生活污水不断增多，城市地下水也遭受污染。全国多数城市地下水均受到一定程度的污染，并逐渐地扩大和加重。
三是城市垃圾问题日益严峻。我国迅速推进的城镇化使得城市垃圾数量不断增多，但我国垃圾分类推广效果不佳，并且垃圾处理能力差，大量未经无害化处理的垃圾直接进入环境，甚至堆放在城郊，呈现出“垃圾围城”的情形。
四是城市其他类型的污染也不容小视，如噪声污染、辐射污染和光污染等问题。
我国的农村环境较之于城市环境，呈现出更加恶化的趋势，农村环境污染可分为农村生活污染和农村生产污染。其中农村由生活造成的环境污染，有以下几种：
首先是农村的生活垃圾处理问题。农村地区的生活垃圾问题要比城市地区更加触目惊心。农村多数都没有垃圾集中处理机制，生活垃圾污染问题十分严重。全国地区农业家庭垃圾得到统一集中处理的还不到四分之一，多数的生活垃圾都被随手处置、露天堆放，或被投放到附近的河沟、土粪坑中，脏乱差现象严重。
同时，一些城市垃圾也转移到农村地区加剧了垃圾导致的农村环境污染；其次是生活废水问题。我国绝大多数农村地区缺少污水处理系统，造成了严重的水体污染。
再次，农村卫生条件的恶劣也对农村人居环境造成了严重的污染，大量人畜粪尿未经无害化处理。
此外，农村取暖时使用大量的低劣质煤，造成了农村取暖季节严重的大气污染。
在农村生产导致的环境污染中，首先是农业生产中过量使用农药化肥所带来的污染。在我国，农村滥用农药现象十分严重。农药量偏高使得作物上往往残留有一定量的农药。这些残留农药随着降水和灌溉水在地表流失，或随地下渗水进入含水层，污染地下水，同时也严重危害人体健康。
其次，农业生产中大棚技术造成的地膜污染。地膜难以被土壤分解，对土壤造成严重污染。第三，农业生产后目前还存在焚烧秸秆的行为，造成严重空气污染。再次，是农村工业企业生产过程中排放的废水、废气、废物污染。据统计，我国乡镇企业废水和固体废物等主要污染物的排放量占到了全国工业污染物排放总量的一半以上。
城乡人居环境问题，和人们居住生活的社区有着直接、密切的关系。曾有学者指出，居民的生活和居住环境的保护，也即社区环境的保护，应当成为环境立法的重点。不保护每一个具体的人的生活和居住环境，根本谈不上环境保护。
这一论断是符合环境保护法中树立的“保障人体健康”的立法目的的。因此，在治理城乡环境时，对社区环境进行治理不仅是一种可能的选项，更应当是绕不开的主题。同时前文已述及，社区环境治理不仅仅包括对本社区内部环境事务的治理，以社区环境事务为城乡环境问题治理的突破口和切入点，也能够推动地方环境、乃至国家环境的治理。通过社区环境治理的制度设计能够促进居民参与环境保护的积极性和自觉性，有助于形成保护环境的社会合力。
（二）传统政府管制模式失灵
传统的环境管理理论认为，环境污染问题的出现是由于无法通过市场调控的负外部性所导致的“市场失灵”.并且，由于环境保护是一种不具有竞争性和排他性的公共产品，公众会有“搭便车”的心理，因此需要政府通过管制命令的方式进行环境保护。正如奥斯特罗姆所说，传统的环境理论认为“铁的政府或军事集团对环境保护是绝对必要的”.
但是，从我国的情况看，传统的政府管制模式，近年来凸显出许多问题。主要有以下几点：一是政府能力的有限性。政府不是万能的，同样存在资源的有限性问题。为处理环境问题，政府需要雇佣大量的工作人员，在增加工作人员的同时，也要增加配套的人力、财力、物力各项支持保障措施。而随着环境问题的日益复杂，在我国提倡深化改革、精简政府机构的理念下，政府已经难以应付如此庞大的开销。同时，政府解决环境问题的手段也是有限的，必须要依照法律法规明确的授权进行。
二是政府管理的效率低下。政府作为一种多层级的“纵向组织”,其信息沟通时间长、决策速度慢，同时沟通成本和协调成本高，效率低下。
并且，受我国地方政府长期存在的“唯 GDP 论”的政绩观和“对上负责对下不负责”的监管体制的影响，政府没有足够的动力和激励去从事作为一项长期艰巨工作的环境保护。
三是政府自身利益的膨胀。政府并非如人们所期待的那样，总是为公共利益行事，而是同样也是一个具有独立利益的行动主体。
因此就产生了监管俘获和权力寻租的问题。“监管俘获”与权力寻租实质是一体两面：“监管俘获”,也称“监管俘虏”（Capture Theory of Regulation），是指经过长期相处，监管者与被监管者成为一个关系紧密的整体，作为被监管者的大企业收买监管当局，从而使得监管机构出于自身的利益，无视公共利益。表现的是被监管者主动将政府“俘虏”的行为。而权力寻租，则是政府主动使用权力套取被监管者的“租金”的行为。近年来，政府在环境保护问题上出现的不作为或乱作为等问题，均与此相关。政府部门为了获得环境污染企业的贿赂，在环境保护工作上，往往是“睁一只眼闭一眼”,常常是“放水养鱼”,对污染企业不及时查处，不依法打击，从而导致了许多触目惊心的环境污染事件。
同时，依据公共选择理论的分析，由于公众作为公共环境利益的委托人与政府作为公共环境利益的代理人之间存在着信息不对称的问题，使得代理人会做出损害委托人利益的“败德行为”（Moral Hazard），如腐败、弄虚作假等。
四是助长了公众的依赖心理和不信任感。我国长期实行的政府“控制-命令”的环境管理模式，不利于调动公众在环境保护上的积极性，使得中国公众在环境保护问题上对政府存在依赖心理：环境保护被看成是政府部门的事，与己无关。
即使已经影响到自己的切身利益，也往往坐等政府来解决，把所有的希望寄托在政府身上。但如前所述，政府管制不可能是万能的，同时，政府又往往不愿将监管信息进行充分透明的公开，这时，公众的依赖心理又会逆反为对政府的不信任感。
（三）环境公众参与状况不佳
由于环境是一项公共物品，与广大公众的切身利益直接相关，因此如果在环境保护问题上缺乏有效的公众参与，就不可能取得良好的治理效果。目前，我国环境保护公众参与的规模和方式已经得到了一定程度的扩大，有关环境保护公众参与的法律法规逐步增多、体系逐步完善，我国各类环境社会组织机构逐渐成长壮大，社会组织提起环境公益诉讼的制度已经初步建立，公众的环保参与意识不断增强，公众参与环境决策的机会和途径也逐渐增多。
但是，从整体上看，我国的环境公众参与现状仍然与理想状态有较大差距，公众参与还多处于事后、被动、形式和末端参与的阶段，③主要表现在：首先，我国环境公众参与的法律法规和制度建设还不完善。现有制度并不能充分保障公众参与环境保护的知情权、参与权和监督权，而一些已有的制度则缺乏细化的配套措施。其次，公众参与缺乏深度和广度。公众参与环保活动缺乏广泛性，目前环境保护多数参与者还是一些环境意识比较强、受过良好教育、收入较高的“积极分子”,通过的还往往是参与环保社会组织等门槛相当高的渠道，由于这些人可称得上“公众中的精英”,因此目前公众参与实际是一种“准精英参与”,与公众参与的真正本意背道而驰。同时，公众参与环保缺乏深度和持续性。公众对环境保护的科学知识和方法还没有深刻的理解，并且公众往往不能对环境问题产生持久的兴趣，对环境保护的热情往往是短暂的。再次，公众难以参与到环境决策，即使参与也普遍滞后和间接，如采用事后提建议、写意见的方式，或者是简单地设计一些不科学的调查问卷草草了事。
环境公众参与状况不佳的一个直接后果，是近年来我国环境群体性事件的多发。环境群体性事件，是指由环境污染、邻避设施建设等环境问题所引发的，通过非正常渠道以表达自身诉求的群众性抗议或抗争事件。
自 2000 年以来，在我国其他类型的群体性事件数量不断下降的情况下，环境群体性事件的数量却在逐年增长，成为我国突出的社会矛盾焦点。
排除极少数事件幕后有政治因素和不良分子煽动闹事之外，基本都是由于公众合理有序的参与渠道的不畅通，以及政府的一些不良行为，如失信于民等，和信息的不公开和不透明所导致。通过对 2003年至 2012 年十年间 230 起环境群体性事件的统计，可发现多达 79.6%的群体性事件发生在城市居委会辖区或农村村委会辖区，也即本文所指的社区的范围内。因此，基本可以得出结论：大部分环境群体事件的污染损害主要发生在社区地域内，并且由于社区内人们在环境问题上具备共同利益，且社区规模适中，更易于达成共识和合作，因此往往在实践中形成共同体，共同对抗环境污染，进行环境维权。
由此可以看出，纾解环境群体性事件的关键，正是在社区。同时，可以看出，社区的特点决定了社区居民在环境事务上存在共同利益，本身就具备组织起来参与环境事务的天然倾向，对此应当加以利用和发挥，形成对环境保护的“正能量”,而不应通过压制迫使其走向反面，成为影响社会稳定的矛盾。
社区环境治理制度的建立对环境保护公众参与的强化作用主要体现在以下几点。第一，拓展了公众参与的形式，扩大了公众参与的广度。目前我国环境保护公众参与的形式主要是公民的个人参与和环保社会组织的参与。前者零散孤立，后者门槛过高。社区作为人们生活的基本地域单元，其生活环境与人们密切相关，将社区环境治理纳入到公众参与的形式中，增加了公众参与的形式，并且由于在社区参与环境保护方式多样、贴近生活，也不再是以往高门槛的“精英参与”,扩大了公众参与的规模和广度。
第二，社区环境治理也使得公众参与的深度得到了增强。参与的深度，主要是指公众参与环境保护的持续时间和专业性。社区是居民长期生活的场所，公众参与环境保护成为了日常生活的一部分；通过社区开展环境宣传教育，培育公民的环境意识和环境知识，公民主动参与同自身相关的环境事务，在其中培养和锻炼了公民自我治理、有序参与环境事务的能力，使得公众参与的专业性得到了提高。
第三，社区环境事务的决策权在很大程度上下放到社区居民手中，真正实现了参与环境决策。比如社区环境的公约由居民自己民主制定，社区环境事务由居民自己或委托他人管理。
第四，将公众对环境事务的参与提高到义务层面。公众参与一方面是指公众有参与环境保护和环境管理事务的权利，但同时也意味着公众应当有环境共建共治的义务。对公众环境保护的义务规定目前还多停留在宣示性层面，制度性保障比较欠缺，造成了公众的环境责任感不高，参与热情不强。社区环境治理在赋予社区治理权利的同时，也强调公民应当积极参与本社区环境治理的义务，通过将环境保护义务细化到社区生活中，促使公民履行环境义务。
（四）社区环境治理法律不足
近年来，党中央和我国政府在许多政策性、规范性文件中，均体现出了与社区环境治理相关的思路。以下试梳理一二。在环境政策方面，2006 年环保部联合七部委共同下发的《关于加强农村环境保护工作的意见》中，提出了要探索通过村规民约加强农村的环境自我管理、组织村民参与农村环境保护①等与社区环境治理相关的工作要求。2014 年，国家发改委在《关于开展低碳社区试点工作的通知》和《低碳社区试点建设指南》中提出，要建立低碳社区，必须依靠社区居民和社区自治组织，要倡导居民低碳生活，鼓励社区居民和社区组织参与低碳社区建设。
社区主要负责实施，其他社会主体积极参与等与社区环境治理密切相关的思想。①在社区政策方面，2006 年国务院发布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出了健全社区环境保护管理制度，建设资源节约型、环境友好型社区的目标；②民政部则在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区环境问题提出了整治社区环境、提高社区居民的环保意识、赋予社区居民环境知情权等要求。
同时，在意见中还指出了解决社区环境问题的办法是发挥社区自治，保证社区居民的自我管理。
2015 年中共中央国务院发布的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中，强调了推进农村社区治理的要求。《意见》指出在农村社区治理中的重要方面就是改善农村社区人居环境。而改善的具体方式，则包括加强农村居民的环境意识、发动农村居民和社会力量开展环境治理行动等与社区环境治理密切相关的内容。
然而，与我国在政策中的强调呈现不同情况的是，现行法对社区环境治理提供的法律支持明显不足，使得社区环境治理无法切实通过法律制度“落地”.目前在我国现行法中，与社区环境治理直接有关的法律规范主要可分为两部分：一是环境法律法规中的有关规定，二是社区类法律法规中的有关规定。
在环境法律法规中，与社区环境治理有关的主要有以下三类：一是《环境保护法》。《环境保护法》是我国环境法律中的基本法，统领着其他环境保护法律法规。在其中，虽然没有直接提到社区治理，但树立了公众参与的基本原则，⑤并专章规定了公众参与的内容，并确立了公民和其他组织的环境知情权、环境参与权和环境监督权。
这可视为社区居民、社区组织和其他社会组织参与社区环境治理的权源。同时，《环境保护法》中的其他一些规定也与社区环境治理密切相关。比如为居民设立了低碳节俭、参与环境保护的义务，②以及提倡社区环境宣传教育等内容。
二是《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等环境保护单行法律法规中与社区环境密切相关的规定。例如《大气污染防治法》中规定的禁止任意露天烧烤的规定④和非指定时间不得燃放烟花爆竹的规定⑤；《固体废物污染环境防治法》和《城市生活垃圾管理办法》中对生活垃圾处理的法律规定⑥等内容。这些法律规定对有关社区环境的保护进行了具体规定，设定了公民在社区生活中的环境保护义务，从实体意义上对社区居民产生影响，对于社区环境治理具有重要意义；三是有关环境公众参与和信息公开的法律法规。
如《环境影响评价法》、《环境保护公众参与办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》等。
我国社区类的法律法规主要有以下几类法律：一是社区自治的基本法律，即《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，基本对社区自治组织的性质、任务、人员的产生、经费的来源，以及居（村）民公约的制定、居（村）民会议的召开等社区自治的基本问题作出了规定，是社区治理的主要法律依据。二是有关业主自治的法律规定，如《物权法》和国务院颁布的《物业管理条例》等，对主要由商品房小区组成的新型社区的治理有指导作用。
通过对现有法律的梳理和总结可以看出，一方面法律规定的数量、内容和体系化程度还不能满足实际社区环境治理的要求，另一方面环境治理与社区治理也并没有很好地结合起来，二者还是基本处于“各说各话”的阶段，没有相互联系。
因此在这样的背景下，研究构建我国社区环境治理的法律制度可谓正当其时。
