政府环境激励机制构建的必要性与实现

　　一、问题的缘起

　　有学者提出，我国政府环境责任问题产生的重要原因在于缺乏激励机制，而解决问题的方法则是运用法治手段强化政府激励，构建一种新型的 “政府环保激励法。”〔１〕事实上，在环境法领域，“如何设置有效的激励机制以推动政府环保履职是现代环境法的重要内容。”〔２〕例如，美国 《超级基金法》就通过征收专门税等手段，建立了超级基金与和有关补救责任。在欧盟，“环境治理机制经历了一个从命令控制型转向经济刺激型的过程。为了促使社会各阶层共同分担责任，欧盟越来越多地利用经济手段。欧盟现已采用的经济手段主要有环境税、排污权交易、押金返还、环境补贴、环境标签、环境认证、信息披露和自愿协议等。”〔３〕而在环境责任方面，基于 “污染者负担原则”以及 “风险预防原则”，欧盟于２００４年制定了 《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》（Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ　ｏｎ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｌｉａｂｉｌｉｔｙ　ｗｉｔｈ　Ｒｅｇａｒｄ　ｔｏ　ｔｈｅ　Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎａｎｄ　Ｒｅｍｅｄｙｉｎｇ　ｏｆ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｄａｍａｇｅ），明确提出了严格责任与过错责任两种环境责任形式，强调对金融危险活动的经营者责任，并主张创建一个激励机制，以尽量减少对环境的破坏的风险。〔４〕在俄罗斯，政府负有重要的生态安全保障责任并设立保障基金，确保给付相关的财政预算支出。根据 《俄罗斯联邦政府法》（１９９７年）的规定：“俄罗斯联邦政府负责在环境保护和国家生态安全保障方面实施统一的国家政策。”其实，我国既有的环境政策、法律之中，也较为重视发挥政府环境保护的 “积极行政”与 “激励机制”。例如，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》针对环境问题明确提出，“积极应对全球气候变化”、 “积极参与国际谈判，推动建立公平合理的应对气候变化国际制度。加强气候变化领域国际交流和战略政策对话，在科学研究、技术研发和能力建设等方面开展务实合作，推动建立资金、技术转让国际合作平台和管理制度。”“加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金”等政府 “积极行政”措施，以保障实现公众对生态环境保护的诉求。国务院 《全面推进依法行政实施纲要》（〔２００４〕１０号）也明确提出：“必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。”显然，“‘推进’就意味着不能消极等待，不能指望依法行政能力与水平的提高会 ‘自发生成’，而要基于公众广泛参与和政府自上而下推动的优势互补，积极改变依法行政滞后于现实发展的现状。”〔５〕《国家环境保护 “十二五”规划》也提出：“进一步深化环境保护激励措施，充分发挥地方人民政府预防和治理环境污染的积极性。”总之，“２１世纪是消极行政日渐式微、积极行政崛起的时代。”〔６〕然而在我国环境保护领域，却存在着政府环境治理的 “不出事逻辑”和 “运动式执法”的 “乱象”，甚至出现了环境法律的地方性 “变通”和 “悬置”的 “异化”情形。〔７〕笔者认为，这些现象与我国现行的 “分税制”的财政体制以及 “权威型”环境治理模式之间具有内在的关联性。因此，为激发政府潜能，落实政府环境责任，在环境治理过程中如果仅仅强调责任强制或惩戒并不足以充分调动政府的积极性，“必须通过奖励性措施的运用，使环保与地方政府 ‘自我利益’相协调，才能使得惯于 ‘选择性履行职能’的地方政府有选择 ‘真正’履行环保职能的可能。”〔８〕故此，我们主张构建一套制约与激励并用的法律机制，制定契合生态安全价值的环境法律制度谱系，推进政府环境责任法制化的进程，以期早日实现 “美丽中国”的宏伟目标。

　　二、构建激励机制的必要性及其原因

　　（一）构建激励机制的必要性分析

　　构建一套制约与激励并用的环境法律实施机制，无疑对促进政府环境保护责任的实现是极其必要的，这在心理学、经济学以及法学研究之中都已得到了充分证明。例如，在心理学家看来，“心理学关于动机的研究成果表明，利益和权利是法律服从动机形成的基本变量，它们通过奖励———惩罚机制的作用形成了法律服从动机。”在经济学家看来， “有关 ‘成本———收益’的经济学理论表明，通过奖励和惩罚能够改变行为人行为的成本或收益的比值，从而影响改变行为的方向或向量。”〔１０〕而在公法学者看来， “现代法治既要求权力制约与监督，也要求激励。在现代社会，行政法治如果不同时确立制约与激励双重机制，就不可能建设高效政府和廉洁政府，滥权、腐败、官僚主义和效率低下就不可避免。”〔１１〕一直以来，我国所存在的环境保护不力以及政府不履行或不积极履行环境责任等诸多问题，但在政府环境责任法定以及环境法律体系自身符合完整、有效以及正当的理论期许下，还有必要构建一套制约与激励并用的环境法律实施机制，以促进政府环境责任的积极履行。这是因为， “从应然层面上讲，法律制度应当是一套具备激励功能的激励机制。”〔１２〕从更深层的意义而言， “法律的最高境界在于，通过具有强制力的法律规则或规范，实现非强制性的法律激励，调整整个社会人们的行为，实现社会的和谐和发展，或者说，通过强制地让人们不做什么的具体规则，产生非强制地让人们做什么的普遍激励，实现个人利益与社会利益的一致性。”〔１３〕毫无疑问，为了克服当前我国环境治理实践中地方政府不积极履行环境职责的尴尬局面，一方面有必要强化对政府违法行为、不当行为的监督与规制，运用目标责任制、绩效考核等管理手段迫使政府承担环境责任，履行环境职责；另一方面，又需要正视政府作为 “经济人”所固有的自利属性，通过构建激励机制，诱导政府及其公务人员激发自身潜能，积极的履行环境职责。最终，通过法律设定的正向激励与变向激励的协同配合，为政府的环境行动提供附有预期后果的 “行为指引”，进而促使政府积极履行环境保护责任。事实上，我国的相关环境法律也正在积极推行激励措施，促使权力主体主动履行职责。例如，《循环经济促进法》专章规定了激励措施，该法第４７条规定： “国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。”新 《环境保护法》（２０１４）也增加了相关规定。例如，该法第８条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”第３６条规定： “国家机关和使用财政资金的其他组织应当优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。”

　　（二）构建激励机制的原因探析

　　笔者主张构建一套制约与激励并用的环境法律实施机制，主要基于以下两方面原因：原因之一，中央政府与地方政府目标函数的不同，决定了需要对地方政府履行环境保护职责予以激励。“中央政府的目标函数是通过制定政策实施宏观管理，实现整体公共资源的有效配置和社会福利效用的最大化，而地方政府则负责具体的实施工作，实现地方利益的最大化。”〔１４〕相对而言，中央政府更加强调 “全国一盘棋”，主张经济发展与环境保护的均衡发展。

　　但地方政府则更多的关注自己的 “一亩三分地”，偏重经济发展所带来的政治效应，以实现“政治锦标赛”的竞争优势，使得主政者获得行政提拔。因此，笔者认为，在我国现行分税制财政体制下，必须重视地方人民政府自身的经济利益，充分发挥正向激励机制，调动政府履行环境职责的积极性。有时，激励对于地方政府履行环境责任所起到的功效，远远超出公众的认知与想象。许多学者都认同这种观点，并达成了一定的共识。例如，巩固博士认为， “从理论上讲，环保本来就是天经地义的政府责任，是起码的良心和底线，何须嘉奖？但从现实角度来看，如果对积极环保者没有任何嘉奖或补偿，在以ＧＤＰ为核心的政绩考核机制和 ‘分税制’所决定的地方经济竞争格局尚未发生根本改观的情况下，在无论 ‘政绩考核下的晋升动力’还是 ‘财税体制下的财政压力’都天然地指向发展优先的大背景下，积极环保的地方政府将付出在地方竞争中落败的代价，甚至不免 ‘逆向淘汰’之虞。如果不做也没坏处，而做了又没好处，哪个理性的政府会愿意 ‘自断经脉’呢？”〔１５〕孙佑海博士也认为，“我国目前 ‘分灶吃饭’的财政体制或者分成办法不利于地方政府重视环境与资源保护工作。我国多数环境法律法规之所以执行不力，中央下达的节能降耗、保护环境的指标之所以不易落实，根源在于这些指标既不符合下级政府的经济利益，也不符合下级政府的政治利益，因而得不到地方政府真心实意的支持。”〔１６〕晋海博士同样认为， “在现行财税体制下，由于事权与财权的不对等，许多基层政府面临着巨大的财政压力，一些基层政府负债累累。在财政饥渴的情况下，基层政府与作为地方经济支柱的大企业往往存在自然的亲和力。故此，对企业的偷排、漏排往往睁一只眼闭一只眼，甚至为其通风报信以应对上级政府的检验。”〔１７〕张凌云等也指出，由于我国长期形成的“重政府经济责任，轻政府环境责任”的理念，以及 “现有的政治激励和财政约束问题”导致了地方政府在环境监管中出现无动力和无能力的局面。致使 “环境质量地方政府负责制”被虚化，地方政府 “选择性履行环保职能”，是我国环境保护不力的根源所在。〔１８〕在笔者看来，法律经济学基于经济学视角审视法律问题是一种新思路。例如，运用 “经济人”分析框架，以詹姆斯．Ｅ．布坎南为代表的公共选择理论、以大卫．特鲁曼 （Ｄａｖｉｄ　Ｔｒｕ－ｍａｎ）和罗伯特．道尔 （Ｒｏｂｅｒｔ　Ａ．Ｄａｈｌ）等为代表的利益集团理论，都从理论上证明了政府存在自利性这一结论。公共选择学派的创始人布坎南认为，政府在提供大多数共用品和服务方面是低效的，并由此提出公共选择政府理论的 “政府失灵说”。〔１９〕在公共选择理论看来，人类社会由两个市场组成：经济市场与政治市场。在政治市场上，人民通过民主投票来选择能给自己带来最大利益的政治家与法律制度。在利益集团理论看来， “从理性的和寻求自身利益的这一前提，可以逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动。集团或组织的存在是为了谋求个人不能通过纯粹个人行动来增进的那一部分利益。”〔２０〕事实上，这些理论解读打破了行政主体的神话，“行政主体既不是完美的天使，也不是万恶的魔鬼。”〔２１〕我们不应再对行政主体强调完全的公共利益属性，也不应再对政府公务人员进行双重人性假设，那样只会造成他们的 “人格分裂”，也会无限提高公众对政府的期望值。正所谓 “希望越大，失望越大”，最终还是要回归理性，在法律机制上对政府公务人员作同一主体行为假设，即 “我们需要将公务人员与私人都假定为能动的、在自利动机支配下通过理性选择来追求个人偏好最大化的理性人，而不是简单地基于人性善来设计激励机制，或者基于人性恶来设计制约机制。”〔２２〕无论是公共选择理论抑或是利益集团理论都存在自身的问题与不足，但这些理论具有重要的启示作用。政府的理性是有限的，组成政府的公务人员具有 “自利性”，那么由公务人员组成的政府亦存在一定私利，政府事实上在不同的情境既可以是 “公益人”、“社会人”，也可能是 “经济人”。不可能期待政府永远是一个 “天使”，而必须依靠优良的制度设计与机制构建引导政府向 “天使”转化和接近。我国当前政府环境责任运行之中存在着的种种问题，已经让我们深切的感受到了传统 “公益人”模式解释 “生活世界”的些许无力与困境，急需予以修正。 “当一种人的模式已难以解释现实的生活世界时，就必须对这一模式进行修正。”〔２３〕必须清醒地认识到， “地方之间的竞争若能正确引导的确可以最大限度地发挥地方职能部门的积极性，否则可能演变成严重损害效率和公平的恶性竞争。因此，如何正确认识地方政府对经济资源的追逐与竞争本质，重新设定环境保护法的人性假设标准，规范地方政府的环境监管行为，实现科学、协调发展成为环境立法一个亟待解决的关键问题。”〔２４〕笔者认为，无需再避讳政府具有的 “自利性”属性，而应通过有效的法律制度设计，明确的制约与激励机制的建构以及合理设置责任的评价考核体系，“在承认政府合理的自利动机的基础上制订施行方案和步骤，最大限度地利用 ‘经济人’行为的积极效应以调动其主观能动性，实现私利与公益的双赢。”〔２５〕原因之二，法律制度产生的权力激励，可以促使政府积极履行环境职责，强化环境保护能力建设。“所谓法律制度产生的权力激励，是指法通过物质或精神刺激来激发权力主体积极行使公共权力，以增进公共利益，推动法的目的的全面实现。就此而言，法的激励机制使得权力主体通常更有动力实施公法所激励的行为，这显然有助于推动公共权力的积极行使。”〔２６〕显而易见，法律制度产生的权力激励不是政府履行环境职责的唯一来源，但却是最为重要的来源之一。在新制度经济学的视域下，制度既可以是指具体的制度安排，即某一特定类型活动和关系的行为准则，也可以是指一个社会中各种制度安排的总和，即制度结构。诺斯在 《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出，制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成。正式约束又称正式制度，包括法律与宪法、政治规则、经济规则和契约等。它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力。非正式约束又称非正式制度，主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等。它是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，它是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。与诸如道德规范、意识形态、风俗习惯等非正式制度形式相比，法律制度无疑具有权威性、稳定性、强制性等特点。对于政府履行环境职责而言，显然，制度化的法律激励必不可少。按照巩固博士的观点，制度化的法律激励主要包含三个方面内容：“一是法定责任，即通过立法明确政府环境职责并建立问责机制；二是利益诱导，在涉及不同政府或部门之间责、权、利重新划分或必须 ‘积极行政’ （而并非通常带有消极色彩的 ‘依法行政’）才能完成的领域，采取一定的诱导措施，使额外付出者或积极行动者能够获得相应回报；三是条件保障，在需较高投入或额外条件才能实现的领域，为管理者提供组织、财政和技术等方面的保障，确保其具备实施法制的能力。”〔２７〕有关政府环境责任法定化以及能力建设问题，笔者将另行撰文探讨，故在此不再予以深究，而重点对 “积极行政”予以探究。当然，此处所主张的 “积极行政”主要是基于政府积极履行环保职责而言的。

　　在公共管理与行政法学者的视野中，现代行政过程实质上就是一个由 “消极行政”向 “积极行政”转变的过程。公共管理视域中的 “善治”理论、 “新公共管理”与 “新公共服务”理论，无疑都具有一定的代表性。美国公共行政学者彼得斯在 《政府未来的治理模式中》提出的四种 “积极行政”的理论范式：“市场式政府”、“参与式政府”、“弹性化政府”以及 “解制型政府”，更是让人耳目一新。在他看来，市场式政府强调政府市场化，参与式政府主张对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制型政府则提出减少政府内部规则。〔２８〕而在行政法领域，美国学者朱迪·弗里曼所倡导的 “新行政法”则让人眼前一亮。

　　“弗里曼教授试图确立一种以目标为导向，以公私合作为内容，以责任性与理性和正当性为依归的新行政法模式，从而更新和重新阐释行政方式给行政法造成的挑战，甚至在某种程度上摆脱困扰传统行政法的一些问题。”〔２９〕国内行政法学者也基本认同行政过程的 “积极转向”这一趋势变化。沈岿教授认为，“现代行政过程是在 ‘行政国家’、‘福利国家’、‘管制国家’、‘积极国家’等概念所描述的国家状态下产生的。这样的国家被寄托了许多积极的目的，尽管哈耶克、诺齐克等政治思想家都对此表示强烈的质疑和忧虑。但迄今为止，没有什么力量可以在整体上颠覆已经被赋予了更多积极目的的国家状态。”〔３０〕杨海坤教授认为， “法律之下的政府绝不仅仅是一个消极无为的政府，相反的，现代社会公共事务的复杂性和民众利益需求的多样性都决定了政府必须在法律的范围内积极地有所作为。”〔３１〕柯坚博士同样认为， “为适应现代国家行政服务与效率的要求，环境公共行政对行政法治进行了新的诠释：基于环境公共行政的需要，法律不再是束缚政府的工具，而且还成为指示政府环境行政的方针和准则，执法者可以从法律目的和原则出发，积极运用日益扩大了的环境行政权力和自由裁量权，针对复杂的环境问题采取及时、有效的行政法律措施。”〔３２〕可见，随着现代国家行政的发展，对于政府的期待已经由 “消极行政”向 “积极行政”迈进，而法律制度产生的权力激励无疑会加速这种转变，增进政府履行环境责任的效能，激发政府的行政潜能，有助于推进我国环境法治建设。

　　三、实现政府环境激励机制的对策建议

　　构建一套制约与激励并用的环境法律实施机制无疑是重要的，但如何将设想转化为现实似乎更为重要，也更具说服力。答案其实并不难找到，既然问题的原因已经找到，当然就可以按图索骥，以问题为导向，寻找所谓 “正确的”答案。针对政府可能所具有的 “经济人”属性，以及现行财税体制不利于政府积极履行环保职责的现实情境，笔者建议如下：

　　第一，重视政府的所具有的 “自利”属性，将政府看成一个具有利益诉求的 “经济人”。研究表明，即便是环保局由于受到多种因素干扰，对于依法履行环境职责事实上也是动力不足。“地方环保局在与同级的其他政府部门争夺预算资源中，往往处于弱势，因此缺乏把环境监管的意愿转变成环保行动的资源，从而使环境监管执法举步维艰。”因此，笔者建议，有必要通过完善的法律制度设定，综合运用 “成本———效益”与 “需要———动机”两种经济学理论工具，选择恰当的激励因素与方式，抑制政府 “经济人”行为的消极效应，最大限度地发挥“经济人”行为的积极效应以调动其主观能动性，实现私利与公益的双赢。

　　第二，加强环境保护的财政投入，重视提升地方政府环境监管能力。值得注意的是，当前我国地方财政已经成为履行对内职能的主要支出者。例如，２０１０年我国地方政府在农林水事务、环境保护、医疗卫生、城乡社区事务，以及社会保障和就业等方面的支出比重甚至超过９５％。但根据相关研究资料表明，在经济增长过程中地方政府整个社会性支出，如在教育、医疗、环境保护等方面投入，却并没有获得中央财政的支持而得到相应的较快增长，从而引发了经济发展、社会发展以及环境保护之间的发展不协调问题。〔３４〕换句话说，地方各级政府在履行职责以及提供公共服务过程中缺乏必要的财政支持，尤其在环境保护领域，地方政府的财政投入更是相对不足。因此，笔者认为，当前我国许多地方环境保护状况不佳，与环境治理结构以及政府财政投入不足之间存在着密切关系。可以想象，如果地方政府环境治理财政投入不足，又不重视环境保护而只注重经济发展与 “形象工程”建设，那么地方环境保护的实施效果也就可想而知了。故此，针对现行财政体制下，我国一些地方政府环境保护开支投入不足而导致的环境监管不力，以及不积极履行环保职责的现实状况，有以下几点具体的意见：

　　１．加大中央政府财政支出，缩小中央与地方政府之间的环境支出比重差距。事实上，在中央与地方政府环境支出分担比例方面，不仅仅中国存在着中央政府分担比例低于地方政府分担比例这种情况，其他国家也存在着这种现象。但随着时间的推移，这种差距事实上正在不断缩小。有学者通过研究日本的政府环境财政支出数据发现，在日本，中央政府与地方政府环境支出差距正在逐步缩小。“从中央政府和地方政府的环境支出分担比例看，尽管中央政府环境支出的比重低于地方政府环境支出比重，但是中央政府和地方政府环境支出比重的差距在缩小。在２００１年，地方政府环境支出所占比重高于中央政府２６个百分点，到２００９年，这一差距就缩小至９个百分点。”〔３５〕这给我国政府环境财政支出的重要启示是：一方面，中央政府应进一步加大环境支出比例，尤其是对一些西部的经济不发达省份给予更多的财政支出倾斜，缓解一些欠发达地区因财政投入不足而造成的环境保护资金短缺的问题；另一方面，中央政府也应通过制度和政策层面的顶层设计，引导并监督地方政府在环境支出方面的投入。对此，我国新 《环境保护法》（２０１４）已经认识到该问题的严重性，并试图加以改进。例如，该法３１条规定：“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”第５０条规定： “各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”笔者认为，在现有财政体制下，必须依法保障地方政府的环境财政支出，只有 “通过制度和政策层面的设计来改变政府的偏好和效力，才能缓解由于政府行为原因造成的公共服务提供不足的问题，构建一套规范的公共服务保障机制，理顺政府间的财政体制关系。”〔３６〕同时，地方政府也必须协调处理好经济发展与环境保护之间的关系，加大环境保护投入，探索一套适合中国国情的环境保护支出绩效评价指标体系。

　　２．设置财政专项预算，保证环境治理资金。“政策是否能落实，资金的配套是关键。目前的很多政策就存在着空心化的问题，专项资金保证有助于削弱地方政府寻找预算外资金或依赖排污收费的动机，并提升其环境监管的能力。”〔３７〕此外，各级人大部门还应该强化对政府财政环保专项预算的监督，确保预算资金的专项使用。 “国家应从立法角度完善人大监督工作的相关规定，进一步确立预算监督的法律地位。地方政府财政部门要进一步细化预算编制，增强预算资金分配的透明度，实现财政监督的法制化、制度化和规范化。”〔３８〕笔者认为，设置财政环保专项预算，对提升政府积极履行环境职责是十分必要的。但同样重要的是对财政环保专项预算的监督，确保将 “好钢用在刀刃上”，用有限财政资金实现 “帕累托最优”的效果。

　　３．分阶段改革我国现行的财税体制，加大环境保护专项转移支付的力度。目前我国中央财政对地方财政的转移支付主要包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还以及体制补助四种方式。 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 （２００６）明确提出：“中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，扶持中西部地区优势产业项目，加快这些地区的资源优势向经济优势转变。”显然，环境保护是中央政府以及省级地方人民政府未来财政转移支付的重点。我们必须充分的认识到，“无论问责也好，奖励也罢，都必须触及地方政府的核心利益———财政收益及相应的经济权力。

　　只有将环保职责的履行与这些核心利益联系起来，才能够对地方政府产生足够的刺激。在地方政府的眼里，环保与发展才不是针锋相对的反义词，才有真正意义上的 ‘可持续发展’。”〔３９〕因此，为更好的提升地方政府积极履行环境保护职责，应当 “进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。”〔４０〕第三，注重对权力主体的利益引导，完善相关法律制度。由于环境保护的公共物品属性，决定了政府履行环境职责的不可或缺。但从我国环境保护的现实状况来看，政府履行环境保护职责受到了多重因素的影响与制约。环境保护与经济发展哪个更能给地方主政者带来预期经济利益与政治收益，很大程度上决定了地方政府的最终选择。 “地方政府对待环境治理的态度取决于其对中央下达的任务所进行的利益衡量。地方政府处于多元政策指令构成的任务环境中，而科层制中的向上负责、官员晋升机制迫使各级地方政府必然在相互冲突的目标与任务之间做出选择，以防止在晋升和问责中处于不利位置。在此过程中，考量的首要因素不是任务本身的重要性，而是任务与目标所带来的收益差。”〔４１〕因此，在现行财政体制下，若想促使各级地方政府积极履行环境职责，利益诱导显然是必不可少的。 “对权力主体的激励侧重于通过增加预期收益的方式来诱导其为了增进公益而积极行使公共权力，实施更为有效的公共管理、提供更加周到的公共服务，为公民权利的全面行使提供良好的法治环境。”〔４２〕我国新 《环境保护法》（２０１４）之中，增加了有关地方政府增加环境财政投入 （第８条）、落实生态补偿资金 （第３１条）以及在财政预算中安排专项资金进行农村环境保护 （第５０条）等内容。尤其值得关注的是，新 《环境保护法》还增加了有关生态补偿财政转移支付方面的规定，值得赞赏。例如，该法第３１条第２款规定：“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”但新 《环境保护法》，对于中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间财政转移支付的程序、比例以及责任等问题还缺乏明确具体的规定，还有待于进一步的细化与完善。总之， “我们既要加强激励性法律的理论构建，又要注重激励性法律的制度完善。并且，在激励性法律的制度完善中，既要完善法律激励文本，又要优化法律激励模式，只有这样，法律才能更好地实现其激励功能。”

　　四、结语

　　尽管笔者一直在强调政府激励机制的构建，但政府制约机制的设置问题也是同等重要。“制约与激励作为法的机制的两个组成部分，二者之间的区别有时只是视角上，或者在不同的领域各有侧重，不能截然分开。不言而喻，制约与激励之间的相辅相成，意味着现代法律机制设计对二者只能力求兼顾，不应顾此失彼。”〔４４〕对于政府环境保护的制约问题，由于不是本文的研究旨趣与侧重点，故在此不予展开论述。但笔者想简要的介绍一下一些地方政府针对重点环境问题的化解之道与经验。例如，广东省环保厅与监察厅对地方人民政府所采取的挂牌督办的 “广东模式”，即地方人民政府是挂牌督办问题整改落实的责任单位，地方政府不履行环境职责将采取约谈、训诫、警示、通报以及批评等处理措施，而因整治不力未能完成任务的，其环保责任考核将直接降级。实践表明，这些处理督查措施，无疑对促使地方政府积极履行环境职责起到了强力的制约作用，“广东模式”值得借鉴。

　　２０１３年广东省环境保护厅、广东省监察厅联合印发了 《广东省重点环境问题挂牌督办管理暂行办法》，明确提出针对重点环境问题将采取挂牌督办等措施。该 《办法》第１０条规定，“对因整治工作不力，被挂牌督办的重点区域环境问题未在规定完成时限内解决的，依照规定将相关地方人民政府环保责任考核等级下降一个档次；对未按期完成挂牌督办企业任务要求的，每宗扣０．５分。对督办事项拒不办理或相互推诿、办理不力，以及在解除挂牌督办过程中弄虚作假的，省监察厅对责任单位采取约谈、警示、通报、批评等处理措施；对责任单位相关责任人员采取通报批评、组织处理，严重的可给予党纪政纪处分，触犯刑律的，移送司法机关追究刑事责任。”根据 《南方日报》的报道，２０１３年广东省环保厅与省监察厅通报了２０１３年挂牌督办的全省１０大重点环境问题，而存在重点环境问题的汕头、茂名两地市政府负责人将被约谈，这无疑会对地方政府履行环境责任起到强力的督促作用。〔４５〕笔者认为，广东省实施的重点环境问题挂牌督办制度，具有一定的样本参考价值，值得进一步推广。最后需要说明的是，无论是强调对政府履行环境保护职责予以“惩戒与监督”的制约机制，抑或主张通过 “成本———效益”与 “需要———动机”手段引导政府 “积极行政”的激励机制，终极目标只有一个，那就是为了促进各级政府更好地履行环境责任，最终服务于生态文明建设的宏伟目标——— “美丽中国”的早日实现。