环境经济激励手段的国内外比较与启示

　　一、环境经济激励手段概述

　　环境经济激励手段是为了达到保护环境的目的，利用经济利益关系，对环境经济活动进行调节的政策措施。环境经济激励手段有广义和狭义之分，广义的环境经济激励手段指的是在所有有利于环境保护的政策和法规中，利用经济手段进行调节的措施，又被称为环境经济政策。狭义的环境经济激励手段是运用税收、价格、成本和利润等经济刺激形式对环境经济活动进行调节的政策措施。环境保护从本质上来讲是一种经济活动，环境问题突出表现社会利益结构、利益冲突和利益均衡。所以要求环境保护的运作和发展过程中要遵循市场规律，运用经济手段。环境经济手段在全球范围内越来越被广泛使用，旨在通过刺激方式，而不是通过硬性的标准或专门的技术改进人们的行为。

　　二、环境经济激励手段的国内外比较

　　环境问题实质上是经济问题，有其较深刻的经济根源。环境经济激励制度又主要是以经济手段的有效使用为载体的，要解决环境问题，所以要运用经济手段。普遍认为经济手段的类型主要包括环境收费或税收、许可证交易、押金退款制度以及补贴等。在此基础上，发展中国家结合本国的国情，又提出了六种具体的经济激励方式，它包括排污收费、产品收费、押金偿还、可买卖许可证、补贴以及其他制度。本文就选取排污收费、排污权交易、押金退款三种手段进行比较。

　　( 一) 排污收费的国内外比较

　　排污收费指的是国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超过国家或地方排放标准排放污染物的排污者，按照所排放的污染物种类、数量和浓度征收一定费用的管理制度。②具体来说是向空气、水或土壤排放的污染物或对产生的噪声征收的费用。通过排污收费，由污染者赔偿支付对环境造成的破坏和损害，从而打击其减少排放污染物数量进而改善环境质量。

　　欧盟很多国家在排污收费方面起步较早。当前，荷兰、德国等国家就采取排污即收费，超标违法并加重收费的做法。德国在1904 年率先实行排污收费制度在污染严重的鲁尔重工业区。1976 年德意志联邦共和国又制定了世界上第一部征收排污费的法律《污水收费法》。在 20 世纪 60 年代末 70 年代初，荷兰、法国就实施了废水污染收费制度，很快在水资源管理上有很大的起效。荷兰的水污染收费标准根据污水处理和改善水环境所需要的资金确定，收费包括取水收费和污染物收费。对于废水的收费按生物需氧量和重金属的实际排放量收费对居民和一些小型企业征收固定的费用。法国则根据 1964 年颁布的水法推行水污染收费制度。1968 年面向居民和企事业单位征收污水排污费，标准根据所在地区和对水体的污染程度收费。1981 年，荷兰和比利时就开始在全国范围内实行固体废弃物排污收费制度。荷兰实行过剩肥料收费制度。荷兰较早开征垃圾税，每个家庭是垃圾税的征收对象，人口少的家庭可获得一定的减免。③德国采用的垃圾收费政策也尤为明显。德国的垃圾费征收分为两类: 一种是向生产商收费，产品费。另一种是向居民收费。产品费的征收反映了污染者付费原则，从而要求生产商对产品的整个生命周期负责。向居民收费，德国各城市就不尽相同，有按户收费，有计量收费。

　　我国也采取了排污收费。在 1979 年《中华人民共和国环境保护法》中规定了超过国家规定的标准排放污染物，按排放污染物的数量和浓度按规定收取排污费。1982 年国务院公布了《征收排污费暂行规定》，标志着我国的排污收费制度建立。我国的排污收费制度是在全国的范围内，对固体废弃物、污水、废气、噪声放射性等各种污染物的各种污染因子。按照标准收取相关的费用。征收方式是以征收超标排污费为主，非超标排污费为辅。

　　从中国和其他国家的排污收费制度的比较角度来说，国外的先进经验在于收费标准不能低于治理成本，要根据成本的有效性确定收费对象。直接监测重点污染物的大型排污者，严格按照排污量征收排污费。直接对污染物的收费限定可以通过合理成本进行有效监控。例如瑞典、丹麦、西班牙等国大气污染只针对二氧化硫和二氧化氮，向大型的排污者如发电厂等征收排污费。而我国的排污收费制度中针对的水污染物和大气污染物种类之多，而且面向所有排污者，覆盖范围广，实践中可操作性差，不能够有效的监控，既浪费资源又无法达到目标。同时我国的排污收费征收标准较低，阻力较大，没有税收的强制性和固定性。随着新污染源的出现的频繁，不能适时对其征收。征收的程序也较复杂，征收成本较高。从生态资源条件和经济发展水平上说，排污费的征收过程并未考虑地方区域之间存在的差异。

　　( 二) 排污权交易的国内外比较

　　排污权交易指的是在一定的区域范围内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，进而达到减少排污量、保护环境的目的。排污权又被称为排放权，排放污染物的权利。指的是排污者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。排污权交易主要思想是建立合法的污染物的排放权利，也就是排污权，允许排污权像商品那样被买入和卖出，借此对污染物的排放进行控制。排污权交易的操作路径为政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，将最大允许排放量分割成若干规定的排放量也就是排污权，政府可以通过销售、拍卖、出租或赠予等方式分配这些排污权。通过建立排污权交易市场使排污权能进行合法有偿的交易。

　　排污权交易或可交易的排污许可证最早的大规模是在美国使用，美国环境保护局首先将其应用于大气污染及河流污染管理，尤其是在用于控制二氧化硫排放总量，取得了一定的成功经验。美国的排污权交易分为两个阶段，在第一阶段探索阶段，政府的协调下做一些局部或部分交易。

　　建立了以排放消减信用为基础的排污权交易。主要是由气泡、银行、补偿和容量节余的政策组成。第二阶段以1990 年颁布的《清洁空气法》的修正案提出的“酸雨计划”，实行总量控制的排污权交易。美国较比其他发达国家更重视排污许可证的运用。美国规定在重工业集中的地方可以增加排污量，在其他的地方排污量要减少，但是对于总的排污量也是要在法律规定的最大排污量标准内排污。对于现有排污的减少，当局授予排污减少的许可证。获得许可证的条件是排污持久、有力且有价值。这些信用证可以在厂家间出售。德国、加拿大等国都不同程度上借鉴了美国排污权交易制度，能够有效地削减了二氧化硫等温室气体的大气排放。澳大利亚也借鉴了美国的排污权交易制度并应用于水污染排污权交易。我国的排污权交易最早从 90 年代引入。通过对排污权交易理论、实践、试点的一步步探索研究，逐步明确了排污权交易制度解决环境问题的适应范围、基本框架等问题。

　　我国对排污权交易制度的运用主要在两个方面，一是为了防治大气污染对电力企业的二氧化硫减排的排污许可证制度。另一是在水污染利益 COD 减排排污权交易。国家环保总局从 1991 年开始在 16 个城市开展了排污许可证试点，在包头、开远等 6 个城市开展了大气排污交易的试点工作，完成了很多二氧化硫排污交易案例。江苏省开展了太湖流域环境资源区域补偿试点，2007 年 11 月 10 日国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立，开展了 COD 排污权交易的实践并取得了一定的成效和经验。

　　从发达国家与我国的排污权交易制度比较来看，我国的排污权交易制度在政策体系本身不尽合理、配套体制机制也不尽完善，以及还有来自法律法规、行政、环保等方面的阻碍。排污交易政策法规还不够健全，虽有《大气污染防治法》、《水污染防治法》等规定了排污总量控制及排污许可制度，但还是缺少具体的排污权交易指南。从国务院发布的规定、计划或方案来看，也只是指出可探索试点排污交易制度。从现有的排污交易和排污指标有偿使用来看，法律基础薄弱。排放配额分配方法不完善，排放的监测监管方法有问题。同时排污权交易市场规模有待扩大，减排技术发展有待加强。

　　( 三) 押金退款的国内外比较

　　押金退款也是经济手段在环境管理的表现之一。环境押金退款的概念有广义和狭义之分，广义的环境押金退款指的是在进行有可能造成环境污染或生态破坏的行为前，预先收取一定数额的押金。如果没有出现污染环境或生态破坏的行为，押金可以退回。但如果出现了这样的行为，押金就没收作为消除污染或生态恢复的费用。狭义的环境押金退款指的是规定对具有潜在污染的产品在销售时增加的一项额外费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到避免污染的目的。环境押金退款不是为了买卖货物获取经济利益，它的应用实际上是以经济手段的方式刺激污染物的回收利用和鼓励环保制品的推广，从而达到环境保护的目的。环境押金退款主要适用于自然资源的开发、生态环境保护和防治污染这三个方面。

　　环境押金法律制度在很多发达国家得到实践与发展，有其一定的优越性和实用性。瑞典政府作为较早实施押金退款法律制度的国家，在废旧汽车、易拉罐和塑料瓶上面取得的成功较为明显。瑞典先是收取较低的押金，原因是刚开始对废旧汽车造成的污染问题并没有意识到其严重性。

　　客户在购买新车时，，需支付一定的除汽车及相关费用以外的金额作为押金，当汽车报废或不能使用后，车主可以将其返还到相关部门所指定的回收地点进行碎裂后取得支付过的押金。但随着政府发现回收或碎裂的数量总是少于丢弃的废旧汽车数量，造成的环境问题日益严重。对于这样的低回收率，政府决定提高押金金额，同时也提高返还的押金金额。这样废旧汽车的回收率大大提高。对于易拉罐和塑料瓶，押金退款法律制度的应用也见成效。消费者在销售点购买符合环境押金法律制度的饮品时，就会收取一定的押金。当消费者将用过或在家中积累下来的易拉罐空罐放进销售点专用的回收机中，回收机就可以通过识别易拉罐上的条码信息，给每个符合环境押金退款法律制度的易拉罐当场返还 0．5 克朗的有价凭证。销售点的负责人将各自回收机中的易拉罐用集装箱收集到专门的公司处理场。在处理场将回收到的易拉罐分类、压扁和打包。专门的公司根据登记过各饮料啤酒生产商，将消费者当初付过的押金费用和相关费用返还给销售商。然后这些易拉罐被送到熔炉厂融化成铝锭材料，重新会送到各易拉罐厂制成易拉罐包装产品，再拉到各饮料啤酒厂。④塑料瓶的押金退款与易拉罐相类似。

　　我国的《固体废弃物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济促进法》中虽然都体现出了对固体废弃物的回收处置的思想，提出了环境押金退款法律制度有其可能性但没有形成具体的法律规制。中国其实是有实行环境押金退款法律制度的必要性和可能性。从必要性上讲，随着我国经济快速的发展，城市化进程的加快，环境也面临着前所未有的挑战。从生产销售消费的过程中，难免会有固体废弃物产生。这些废弃物的产生给环境保护工作带来的困扰不言而喻。可行性上看，在部分酸奶企业早先采取了相似押金退款的做法。在一些玻璃瓶包装的酸奶企业中，销售酸奶的费用中就包括了押金的费用，顾客在返还玻璃瓶的时候，销售点就会返还给顾客押金五角钱。从此种做法的效果来看，还是达到一定的影响，有可以进一步推广的可行性。

　　三、对我国环境经济激励手段的借鉴和完善

　　中国的环境经济激励手段与发达国家相比，还存在着很大的不足。中国要借鉴外国环境经济激励手段实施中的经验教训。中国的环境经济激励手段虽然有所实践，但是并没有发展壮大。目前在排污收费制度进行了普遍推行，排污权仅是试点交易，押金退款法律制度还没有实质上的认可使用。从现有的情况来看，我国的环境经济激励手段还没有得到充足的发挥和应用。要完善我国的环境经济激励手段并使其真正的发挥作用，要针对以下问题做进一步完善:

　　( 一) 排污收费

　　对比中外的排污收费，可以看出我国的排污收费法律制度的不足。如何完善要从以下几个方面考虑，首先在排污收费的收费标准上，要有所改革。从超标收费转向排污收费，单一浓度收费向浓度和总量控制相结合收费转变，从低收费标准向高于治理成本的收费转变。新的排污收费标准，要考虑地区的发展程度，分成发达地区、一般地区和不发达地区。还要考虑时间因素，合理规划各个年限的收费标准。

　　( 二) 排污权交易

　　对比中外的排污权交易，我国要尽快制定构建排污权交易法律法规体系。制定具体的相关的污染物排放总量控制、排污权有偿取得实施管理办法、排污交易管理办法、排污有偿使用资金管理办法等有关规定。具体明确相关主体的相关权利责任。有效规范排污权交易的一级市场和二级市场，切实做到有法可依。在进行排污权交易的制度设计时，可以考虑规定听证程序，尤其要举行听证会听取排污指标购买方所在地居民的意见和建议，他们应参与决策过程。

　　( 三) 环境押金法律制度

　　在环境押金法律制度方面，由于我国还没有建立。所以从建议角度提出建立环境押金法律制度的具体内容。首先要确定适用产品的范围，可以选择那些高污染低回报的废弃物，因为其具有潜在的污染性。在地区范围上，主要是经济发达地区，因为那里面临的污染危害比较大。可以先在部分城市、部分地区适用，再进而推广到全国。在时间范围上来说环境押金法律制度可长可短。长期的适用环境押金法律制度作用深远，有较稳定的影响。短期的环境押金法律制度可以针对某项活动，随着活动的结束而结束，也能起到保护环境减少污染的作用。其次，押金的收取、使用和返还是关键问题。设立押金的收取标准要从产品现实出发，不宜过高不宜过低，不仅要考虑到污染程度还要考虑其能否起到刺激作用。押金的使用牵涉到管理问题，应是公益性组织进行管理。押金的返还要确定返还的标准、返还的方式以及回收物品的处置，这都是重点考虑的问题。

　　本文对中外的环境经济激励手段中的排污收费、排污权交易和环境押金法律制度进行了对比，比较中发现我国环境经济经济激励手段存在的不足和亟待解决或建立的问题。虽然从中看到了别国在实践中获得的了成功，在环境保护中发挥了很大的作用，但也应深刻的认识到中国的具体情况，应结合并辩证地去看待问题，具体分析我国如何适用环境经济激励手段来更好地管理环境。

　　［ 参 考 文 献 ］

　　［1］联合国环境规划署编． 全球环境展望［M］． 北京: 中国环境科学出版社，1997．

　　［2］徐祥民． 环境法学［M］． 北京: 北京大学出版社，2005．

　　［3］陈曦． 我国的排污收费制度研究［D］． 昆明理工大学硕士论文，2011: 22．

　　［4］商务部对外合作公司． 瑞典饮料包装的回收机制［J］． 中国包装工业，2002( 11) :16 －18．

　　［5］曹明德． 排污权交易制度探析［J］． 法律科学，2004( 4) :104．