我国湿地法律保护的现状、问题及完善对策

　　一、我国湿地法律保护的迫切性

　　（一）湿地环境问题严重

　　工业化进程的加快，我国市场经济得到较大的发展空间。但是，在经济飞速迅猛发展的同时环境问题也逐渐浮出水面。其中过度开发利用湿地、湿地环境逐年恶化、湿地生态系统破坏严重等问题已经不容忽视。为了进一步了解湿地的基本状况，国家林业局历时 5 年于 2013 年完成了全国第二次湿地资源调查。调查结果显示我国湿地面积逐年减少，截至 2013 年我国湿地面积减少了 339.63 万公顷，其中自然湿地的减少率高达 9.33%，同时现存湿地也遭受了不同程度的污染和破坏，自然湿地转化为人工库塘的情况也屡见不鲜。

　　造成如此不容乐观的局面，不仅仅是因为大量的工业废水和生活污水不加节制地排放到河流、湖泊，同时也与人类不合理的经济开发活动有关，例如围湖造田、建设水利工程等。此外，随着国际经济贸易的发展外来物种入侵也成为破坏湿地环境的因素之一，时常出现外来水生生物在我国疯狂滋生的局面。因此，不得不承认我国湿地坏境正遭受前所未有的威胁与破坏，迫切地需要加强对湿地的法律保护。

　　（二）生态建设的需要

　　湿地作为地球三大生态系统之一，具有强大的生态功能。首先，湿地复杂但相对稳定的生态系统结构保障了生物多样性，为大量水生动植物提供了生长生存的空间环境，有利于生物多样性和遗传基因的研究。其次，湿地能够调节水资源，蓄水防洪，减少洪涝灾害的发生，保障农作物正常生长的供水量。再次，湿地拥有一定的自净能力，能够净化水体、溶解部分污染物，减少细菌的滋生，减轻有毒有害物质对土壤的侵蚀和对自然环境的污染和破坏。

　　生态文明建设需要扩大对生态系统和自然环境的保护力度，保障良好的生态环境。湿地作为生态环境中不可或缺的一部分，保护与恢复湿地理应得到高度重视。2014 年国家林业局副局长张永利指出，结合我国国情我国湿地保护红线划定至 2020 年，中国湿地面积不少于 8 亿亩。这表明国家日益重视对湿地保护，加大湿地保护力度，注重修复和完善湿地的生态功能。基于此，在湿地保护具体方案上应该完善法律保护手段，通过法律严格保障湿地保护工作的健康发展。

　　（三）湿地保护仍有空缺

　　随着环境问题的日益突出，我国越来越重视对环境的保护与修复，保护湿地的力度大大加强，但是依然存在空缺。一些重要的湿地生态区还没有被划分在湿地保护体系中，法律保护方面还存有漏洞，还未健全长期有效的湿地保护管理机制等，都制约着湿地保护工作的顺利进行。其中，加大对湿地的法律保护是保护管理湿地最基本有效的手段，不仅符合依法治国的基本国策而且能够满足环境可持续发展的要求。

　　二、我国湿地法律保护的现状

　　（一）各省市相继颁布法规加强湿地保护与管理

　　自 2003 年黑龙江省出台并实施《湿地保护条例》开始，甘肃、江西、湖南等地区也相继施行《湿地保护条例》加强对本地区湿地资源的保护与管理。旨在在保护湿地资源的基础上，合理开发利用湿地资源，实现经济发展与环境保护的和谐统一。目前，全国大部分省市都颁布了相关的法律规范保护管理湿地生态系统，对湿地法律保护方面做出了巨大的贡献。

　　（二）首部国家层面湿地保护部门规章出台

　　2013 年 5 月 1 日《湿地保护管理规定》正式施行，这标志着湿地法律保护从地方迈向全国。对加强湿地资源的保护与管理，合理开发利用湿地资源，履行湿地公约规定的义务以及推进生态文明建设发挥了至关重要的作用。同时，也提高了社会各界关于制定统一的施行全国的湿地保护专门立法的主动性和积极性。

　　（三）完成第二次全国湿地资源调查

　　2013 年国家林业局顺利完成了历时 5 年的第二次全国湿地资源调查，共投入调查人员超过 2.2 万人，投入资金近 4 亿元，获取数据量超过 2 亿条，调查成果达国际领先水平。

　　此次调查首次分为全国湿地区和湿地斑块两个部分，建立了系统的湿地资源空间数据库和属性数据库。此外制作了全国湿地资源调查总报告、各省湿地资源调查报告和针对重点生态区、水鸟迁徙路线等重要国土空间的专题报告，并附制了效果图。

　　（四）初步形成湿地保护体系

　　近几年来，随着国家和社会各界对保护湿地资源的重视，各地方不仅强化湿地保护立法工作，而且纷纷建立湿地自然保护区、湿地公园等，初步形成了湿地保护体系。2013 年全国第二次湿地资源调查报告显示，近十年我国受保护湿地面积增加了 525.94 万公顷，新增国际重要湿地 25块，增建 279 个湿地自然保护区，468 个湿地公园。

　　三、我国湿地法律保护存在的问题

　　尽管现阶段我国省市都相继出台了关于保护湿地的法律规范，甚至国家林业局制定的《湿地保护管理规定》也正式在全国范围内实施，仅就目前来看我国初步形成了湿地保护的法律体系，但是在实际应用上，湿地法律保护依然存在漏洞与缺陷。

　　（一）缺少专门立法

　　虽然国家林业局于 2013 年以部门规章的形式颁布并实施了《湿地保护管理规定》，在全国范围内加强了对湿地资源的法律保护，推进湿地资源的科学开发与利用，但是《规定》依然存在不成熟的地方，有待进一步的完善。此外，现阶段我国关于湿地保护的规定往往分散在各地方法律规范之中，极具地方特色但很难适用于全国范围。从更深层次上讲，在湿地保护与管理方面一直没有统一的规范，甚至缺乏统一的湿地法律概念。这不仅不利于湿地的保护与管理，对湿地的开发与利用也造成了消极的影响。同时也阻碍了生态文明建设的发展，不利于经济发展和环境保护的和谐统一。

　　（二）湿地权属不清

　　受历史、政策等因素的影响，我国湿地保护区土地权属问题一直含糊不清，土地权属问题始终影响着湿地资源的保护与利用。依据物权法的相关规定，湿地作为自然资源依法属于国家或集体所有，但同时我国土地管理法又明确规定土地的使用权和所有权相分离，在实际生活中造成了湿地的所有权人不一定拥有湿地的使用权，湿地的使用权往往属于相关个人或单位。而个人或单位为了追求经济利益的最大化，常常过度开发、盲目开发湿地资源，给湿地环境带来了严重的污染和破坏，湿地资源浪费现象也十分普遍，湿地面积日益紧缩，湿地生态系统严重失衡。因此，解决湿地权属争议对于湿地保护与管理至关重要。

　　（三）多重管理权限不明

　　我国湿地管理部门众多但是具体权限划分不明，权利冲突，责任推诿现象屡见不鲜。我国湿地管理主要以行政管理为主，由林业部门级相关部门负责。且在这些部门中又划分成湿地植物资源管理部门和湿地野生动物管理部门，同时对于水资源、土地资源的管理又属于环境保护部门。各部门在实际管理湿地时常常会出现对于同一湿地管理的权利冲突现象，而伴随着权利冲突而来的又是时候责任的相互推诿，这往往制约着湿地的实际管理与保护。

　　（四）执法监管受到制约

　　由于我国欠缺专门统一的湿地保护法律规范，使湿地保护执法工作受到极大制约。

　　1.工作人员执法散漫

　　一方面，不少工作人员因湿地保护工作欠缺专门统一立法规范而忽视湿地保护的重要性，对于湿地资源开发的监督管理力度不够，使盲目开发、滥开发湿地的现象一直得不到有效的遏制。另一方面，部分工作人员法律知识受限也经常出现执法过当的情形。此外，不能排除相关政府工作人员为了追求地方的经济利益而放宽湿地资源开发利用的条件，吸引开发商投资以带动地区经济发展。

　　2.执法技术受约束

　　环境问题的执法监督往往对科学技术有较高的要求，但是我国现在很多环境保护部门受限于当地的经济条件，执法的技术设备差强人意，通常无法满足执法的需要，而湿地资源丰富但贫困的地区技术设备更是落后。

　　（五）公民保护意识淡薄

　　大部分公民对法律保护依赖性强，有法律规范的权利、义务能够自觉的行使或履行，相反对于缺少专门规定的义务或职责往往不够重视，这点同样体现在对湿地资源的保护与利用上。公众在社会生活中普遍关注的是湿地的开发会带来多大的经济效益，忽视湿地的生态作用，难以正确领悟湿地的生态价值。因此对于湿地的开发意识可能会大于对湿地的保护意识，不能够投入到保护湿地资源的行动中来。而对于湿地的保护仅仅只依靠政府的力量是不够的，需要动员社会各界的力量来完成湿地保护工作。所以，为了更好的保护湿地资源，维持生态系统的平衡，改善生态环境，我们也需要提高公民保护湿地的意识，让公众积极的参与到湿地保护的行动中来。

　　四、完善我国湿地法律保护的对策

    为维持湿地生态系统的平衡，更好的发挥湿地资源的功能与价值，需要进一步完善我国关于湿地的法律保护。

　　因此，针对我国湿地法律保护存在的不足与缺陷，本文将提出以下几点建议。

　　（一）制定专门立法

　　目前而言，湿地属于我国主要的可开发土地资源，同时也在我国后备耕地资源中占主要地位。因此为了更好地保护和利用湿地资源，充分发挥湿地的经济价值和生态价值，需要加强对湿地的法律保护。针对我国现阶段存在的湿地保护立法分散的现象，我国亟需制定一部统一的专门的湿地保护法，彻底解决湿地法律概念不明确，湿地法律保护力度不够等问题。只有这样才能可持续利用湿地资源，满足经济发展和环境保护的双重需要。

　　（二）明确湿地权属

　　湿地资源所有权包括对湿地的占有、使用、处分、收益的权利。为了解决湿地权属不清所引起的一系列问题，我们应该在湿地保护法中明确湿地资源属于国家所有，只有国务院才能代表国家行使相关权利，任何机关、单位和个人未经授权许可不能行使相关权利。湿地的使用权可以归属于除国家外的集体和个人，但要明确限制其对湿地的非法买卖与转让，同时对湿地的开发和利用也需要经有关部门的审批和环境影响评价。

　　（三）建立协调管理机制

　　为合理利用与保护湿地资源，我国应该建立湿地保护的协调管理机制，设立明确管理湿地的政府部门，管理和协调一切与湿地有关的事物。由国务院林业主管部门负责组织、协调、指导和监督湿地保护工作，同时国土资源、环境保护、水利、农业、城乡建设、海洋等有关主管部门按照有关法律法规和国务院职责分工，负责有关湿地保护管理工作。在地方则将湿地管理和保护工作交由县级以上人民政府和有关管理部门。缓解现阶段我国湿地管理权利冲突、分工不明的问题。

　　（四）完善湿地管理执法

　　1.明确执法责任

　　首先，提高相关执法人员的法律素养，对执法人员定期进行法律知识考核，避免出现执法力度不够或执法过当的情况。其次，明确执法责任，将湿地保护法制化，使湿地保护延伸到政府各个部门，同时将执法责任明确到执法人员个人，杜绝工作人员执法散漫现象的发生。

　　2.加强湿地惩罚力度

　　相较于其他的环境破坏问题，湿地保护没有形成统一专门的湿地保护法，因此对于湿地破坏的法律责任通常只是在一些规范中规定依法追究刑法责任、造成重大环境法律事故致使公私财产遭受重大损失、或者规定情节严重与否，缺乏具体的惩罚标准，而使司法机关在现实操作中难以掌握惩罚力度。大部分司法机关对湿地犯罪的惩罚力度不够，不足以惩罚犯罪行为。因此需要尽快制定湿地保护法，明确破坏湿地的法律责任，加大惩罚力度，进而完善湿地管理执法，实现经济和生态的可持续发展。

　　（五）提高公民保护意识

　　2013 年生态文明建设的思想在全国范围内传播，湿地作为重要的生态系统之一，发挥着巨大的生态功能，是生态文明建设的重要组成部分。为了保护湿地生态环境，合理利用湿地资源，应该在全国范围内宣传湿地保护思想，形成公民保护湿地的个人意识，建立公众参与机制。动员人民群众积极参与到湿地保护的行动中来，配合政府的湿地保护工作，进而改善湿地生态环境，推动生态文明建设。

　　五、结论

　　湿地是重要生态系统之一，不仅具有经济价值还具有近乎完美的生态价值。一个社会乃至一个国家的发展不能为了盲目追求经济利益而忽视生态环境的保护。因此，我们要重视湿地环境的保护，将保护湿地法制化，完善湿地的法律保护，为维持生态平衡保护生态环境而继续努力。

　　参考文献：

　　[1] 第二次全国湿地资源调查结果背景资料.中国网:

　　[2] 中国划定 8 亿亩湿地保护红线.人民网:

　　[3] 国家林业局湿地保护管理中心. 保护地球之肾 为生态文明建设持续发力[J].中国绿色时报，2014，EO3:2.

　　[4] 托 镭.我国湿地管理法律问题研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2012.