环境行政管制困局及其立法化解

　　改革开放三十余年，伴随着我国经济的快速增长、社会生活方式的急剧变化，环境污染、生态破坏、资源紧缺等环境与资源问题日趋严重。当前，广大国民不仅遭遇着雾霾污染的荼毒，而且，生命健康安全也遭受着饮用水污染、土壤污染、电磁污染等环境污染的多重侵扰。在频频曝光的各种环境公共事件中，社会公众借助于网络等新型媒体形式，通过不同的方式表达自身的环境权利主张和利益诉求。不可否认，环境问题及其强烈的社会反应，都显现了我国环境保护存在的法制不彰、法律效能不足的问题。在此背景下，2014 年4 月 24 日全国人大常委会经过四读，最终审议通过《环境保护法》修订案，对于我国法制建设而言，可谓恰逢其时，并为破解当下的环境行政管制困局提供了作为国家根本性战略选择的立法之策。

　　环境行政管制是我国环境法的主干与环境法体系的核心内容，本文旨在以新修订的《环境保护法》

　　为基础，分析和探讨环境行政管制困局及其立法破解问题。

　　一、我国环境行政管制困局
　　
　　现代环境问题既发端于工业文明时期，又与市场经济的扩张密切相关。由于市场的失灵以及企业环境负外部性的存在，基于法律规范的国家干预与管制因而成为解决环境问题的通行做法。

　　而环境保护作为现代社会的一项重要社会实践活动，政府的环境行政管制无疑成为现代环境法的主干并处于环境法体系的核心地位。针对美国早期大开发时期对于自然资源的无序开发和破坏，自然保护主义的倡导者约翰·缪尔曾经有一段论及政府干预与管制作用的精彩描述： “在这些西部的森林里，有些树的长成需要三千多年的时间。

　　这些树生机盎然、亭亭玉立，在北美西部山地的大森林里摇曳着、歌唱者。自从耶稣时代，在所有美妙而沧桑的世纪里，长久以来一直是上帝照看着这些树，把它们从干旱、疾病、雪崩以及上千次毁灭性的风暴与洪水中拯救出来； 然而，现在他却无法从白痴手中拯救它们了，能够拯救它们的只有山姆大叔。”

　　[1]（ P. 250）法律是人类共同生活的产物，每项法律都追求一定的法律政治目标，其目的在于在社会中产生特定的影响并塑造市民的共同生活[2]（ P. 83）.作为对当代环境问题的法律回应，20世纪 70 年代以来，环境立法在各国、各地区得以迅速地发展，并且形成了既有相似性又有差异性的环境法体系。各个国家和地区的环境法制实践表明，为了解决环境问题、实现环境保护的社会公共目标，需要行政权力的依法创设、行政监管机构的合理设置、行政管制法律制度的切实实施，以及行政监督管理机制的高效运行。概言之，环境行政管制的法治化、规范化成为各个国家和地区应对环境问题的基本选择，并成为环境法的主干和环境法体系的核心内容。

　　叶俊荣教授认为，管制性立法是环境立法的原型，包括针对污染所进行的管制或自然保育，其特色是针对不同的管制项目或介质，订定一定的目标，透过不同的手段，以维护或改善环境的品质[3]（ P. 7）.具体地讲，政府在确立国家环境保护公共目标的基础上，通过国家环境行政监督管理体制的建立与环境行政权力的配置和运行，环境行政管制的主体---国家相关行政主管部门依法行使环境保护的行政监督管理职能，管理国家的环境公共事务，并在设置合理的环境标准的基础上，通过监督管理行政相对人的环境与资源开发、利用和保护的社会行为，惩戒环境与资源开发、利用与保护的违法行为，推动国家环境保护社会公共目标的实现[4]（ P. 140）.

　　当前，面对触目惊心的环境污染和生态退化，不仅广大国民的生命健康安全受到严重的影响，而且，我国的社会安定、经济发展已经受到现实的威胁和制约。严峻的环境问题折射了我国环境行政管制的困局： 一方面，我国环境法制体系已经建立，并形成了以各项环境行政管制法律制度为基础的环境法制“有法可依”的局面； 另一方面，依托于各项环境行政管制法律制度的环境法制的执行状况及其实际效果却丝毫不容乐观，环境违法行为依然大量存在。概言之，我国环境行政管制存在着三种困局：

　　其一，环境行政管制不足的困局。我国长期以来形成的粗放型的经济增长方式，以及高资源消耗、高污染排放的产业结构和经济发展格局，都造成了企业污染违法行为在一些地区的普遍存在，其结果是很多地区在经济发展过程中步入了“先污染、后治理”、“边污染、边治理”的环境保护恶性循环。从环境立法的角度分析，在我国环境立法形成和发展的特定历史阶段，造成这种状况的客观原因包括环境监管法律制度供给不足、制度设置欠科学、行政管制强制措施欠缺、违反制度行政处罚过轻、制度实施缺乏配套措施、制度实施资源保障匮乏、监管体制尚待理顺等。一个普遍的观点认为，造成我国环境行政管制不足的一个重要原因，在于对污染违法者环境行政处罚的法律设定过轻，难以对企业产生震慑作用，从而导致污染者的恣意违法行为的泛滥。

　　其二，环境行政管制不力的困局。如果说环境行政管制不足主要是由于立法上环境行政管制制度及其体制存在的客观原因造成的话，那么，环境行政管制不力则主要是由于环境行政监管者的主观原因造成的。相对而言，这种主观原因造成的环境行政管制不力的问题，在一些地区显得更为突出。长期以来形成的松弛的环境行政管制及其对于污染企业的放纵，使其习惯于环境治理的低成本甚至规避环境治理的成本，从而造成了污染企业“守法成本高、违法成本低”的环境保护怪圈。一些地区环境行政监管机构基于地方利益的考虑，以及政府招商引资等方面的要求，对于环境污染行为睁一只眼闭一只眼。一些地方政府尤其当政府官员的升迁奖惩与地方经济发展水平挂钩时，更难以保证环境行政管制机构的执法有效性，甚至为了追求地方经济总量和发展速度而千方百计阻碍环境行政监管机构的行政执法，充当污染企业的“保护伞”.

　　理论上而言，政治与经济体制的弊端，加之政府决策具有政治博弈性质，政府官员的机会主义行为倾向，以及环境保护行政监管部门寻租，利益集团俘获政府及其环境保护行政监管部门、政府组织及其环境保护行政监管部门的失灵，都会导致环境行政管制不力的问题。特别需要指出的是，环境行政管制的目标和效果往往受不同利益集团的影响，这些影响来自政治上的压力，也来自污染企业的寻租。环境行政管制权力的异化，使得环境行政管制偏离了环境行政目标，并违背了环境法制原则的要求。一些地方政府和环境行政监管机构与污染企业形成了千丝万缕的利益牵连，为了袒护污染企业，它们甚至知法犯法。由于缺少有效的环境行政监管权力的监督机制，权力运行过程中的异化往往直接导致了环境行政管制背离公正与效率的环境保护法律价值追求。可以说，在我国环境法制建设的一定历史时期，环境保护的社会效能与环境立法上环境行政管制权力的扩张具有正相关关系。然而，在环境立法日益完善的今天，特别是立法上提供了有效的环境行政管制制度供给之后，为什么还会大量地出现环境行政管制不力的现象，确实值得我们进行深刻的反思。

　　其三，环境行政管制不能的困局。概括地讲，政治与经济体制的障碍，经济活动的多样性与环境保护的广泛性，经济发展与环境保护关系的复杂性，环境行政监管机构权威的缺乏、环境行政管制条件的欠缺和资源的短缺，环境行政监管机构及其人员理性的有限性，环境行政管制过程中存在的信息不对称、不完全与不确定性等客观原因的存在，都会对环境行政管制的实际效果产生影响和限制，从而造成环境行政管制的不能。

　　事实上，环境行政管制并非是万能的。我国环境法制实践的经验事实表明，过度依赖环境行政管制的环境法制在很多情况下是低效的，甚至在一些情况下是失效的。建立环境保护的多维政策及法律机制，推动环境保护的公共治理和广泛的社会合作，调动广大社会公众参与环境保护的积极性，聚合各种社会资源和社会力量，共同应对和解决环境问题，已经成为很多国家和地区的政策和法律选择。[4]（ P. 140）
　　
　　目前，我国市场经济体制的建立和社会的转型发展正在重塑经济形态和社会结构，并带来了社会与社会观念的变迁，以及法律观念与法律制度的演变。在社会从封闭管理到开放治理的转型过程中，环境公共治理的兴起与环境法的变革势在必行。

　　二、修订《环境保护法》的政治契机与法制需求
　　
　　环境基本立法处于环境法体系的核心地位，并具有基础性、引领性的作用。因而，环境基本立法的颁行往往是一个国家或地区环境法制建设的节点，它不仅能极大地推动环境法制建设的发展，而且能够规范、引导和整序环境法体系内下位的单项环境立法。事实上，发达国家和地区的环境法制经验表明，颁行环境政策法、环境基本法或环境综合法等环境基本立法，是有效应对环境问题、推动环境法制建设的明智选择。美国于 1969 年制定《国家环境政策法》以后，以该法为基础，在20 世纪 70 年代颁布了《清洁水法》、《清洁空气法》、《濒危物种保护法》等十余部单项环境立法。

　　这些成文法的制定，奠定了其环境行政管制的法律基础。日本于 1993 年颁布的《环境基本法》取代了 1967 年颁布的《公害对策法》，该法整合了以往的《关于公用水域的水质保全的法律》、《关于工厂排水等的限制的法律》和《煤烟控制法》等单项环境污染立法，并推动了环境保护由控制公害开展到对整个自然环境的保护和保全，以及 2000 年《推进建立循环型社会基本法》的制定。又如，韩国 1993 年制定了《环境政策法》、台湾地区 1993年制定了《环境基本法》，丹麦、芬兰等北欧国家则制定了环境综合性立法。这些国家和地区通过制定和颁布这些具有基础性、引领性的环境基本立法，对于其环境法体系完善都产生了极大的推动作用。法国、瑞典等国家制定了专门的环境法典，并通过环境法典的总则部分规定了环境立法的基本内容。

　　在我国环境法体系中，1989 年正式颁布的《环境保护法》处于基础法、引领法的地位。在当时计划经济体制占主导地位的特定历史背景下，1989年《环境保护法》实际上是以环境行政管制为基本内容的政策法与管制法相结合的产物。一方面，它宣示了我国环境保护的立法目的及其遵循的方针、政策； 另一方面，它通过环境标准、环境影响评价、三同时、排污收费、限期治理等具体的管制性法律制度，为我国环境行政管制的推行提供法律上的依据。《环境保护法》的正式颁布，开启我国环境法制建设的大幕，其主要作用在于弥补我国环境基本立法的欠缺，并在当时环境法制建设刚刚起步的情况下，通过基础性的环境行政管制法律制度与规范的确立，为我国环境保护的依法行政和法律监管提供立法依据。

　　1989 年《环境保护法》制定之时，我国处于经济体制转变、市场发育不成熟、政府环境保护职责尚未真正明确、社会公众的环保意识处于萌芽状态等局面。然而，经过二十余年，政治、经济和社会情势已经发生了重大的变化，而《环境保护法》所规定的环境保护的目的、方针、政策远远落后于我国当前环境法制实践的客观要求。尤其是随着各个单项环境立法的不断颁布和修订，不仅其确立的立法理念和政策，而且，作为环境行政管制基础的一些基本法律制度早已被大气污染、水污染、固体废物污染等单项环境立法所更新和突破，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等基本环境监管制度已在其它法律得到修改； 而总量控制制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度、突发污染事故预案与应急制度等一些相对较新的环境监管法律制度，则在 1989 年的《环境保护法》中几无涉及。在这种情况下，《环境保护法》处于一个非常尴尬的地位，不仅其对下位法的基础性、引领性作用消失殆尽，而且，《环境保护法》规定的环境行政管制制度在实践中的空心化，也使其在环境行政监督执法中的作用荡然无存。

　　当前，为了应对日益严峻的环境问题的挑战，以及适应经济转制、社会转型发展的需要，修订《环境保护法》已经成为推动我国环境法制建设的必然选择，而国内环境保护政治条件的成熟，为《环境保护法》的修订提供了立法前提和保障。一方面，党和政府高度重视解决环境问题； 另一方面，环境问题也引起了社会各界、社会公众的广泛关注。党的十八大把生态文明建设放在国家社会、经济发展总体布局的高度，明确地提出了加强生态文明建设的政治主张和政策要求。十八大报告首次用专篇较为全面地提出了生态文明的基本政策内涵，提出“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”,“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”,并要求“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”

　　究其实质，生态文明以把握自然规律、尊重自然为前提，以人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生为宗旨，以资源环境承载力为基础，以建立可持续的产业结构、生产方式、消费模式以及增强可持续发展能力为着眼点，以建设资源节约型、环境友好型社会为本质要求。[5]

　　生态文明建设国家战略的提出，为《环境保护法》的修订提供了机遇和新的政治语境。而我国权力高度集中的政治体制与立法体制，为推进《环境保护法》的修订工作提供了社会政治基础。

　　同时，修订《环境保护法》体现了我国环境法制建设、完善环境法体系的内在需求。就法律位阶而言，由于《环境保护法》修订案由全国人大常委会通过，它并不属于国家的基本法。但是，就其立法内容而言，《环境保护法》规定国家的环境保护立法目的及其总体性的社会目标，确立基本的环境保护法律价值理念与法律原则，明确环境保护权利义务关系，创设环境保护行政权力及其监督管理体制，基本环境保护法律制度和法律机制等，因而，它确立了在环境法各领域具有普遍性、共通性的环境保护的目的、国家的基本政策、环境行政权力及管制制度、公民在环境保护领域基本权利和义务的任务。换言之，环境基本立法与单项环境立法的区别，不仅在于法律体系中法律层级的差异，而且在于它们对于环境保护法律秩序的立法价值、观念与制度的法律形塑能力的差别。

　　从立法技术的角度分析，修订《环境保护法》的根本目的不在于追求法律形式的完美，而在于为处在一个持续发展与变动并介于国家与社会间的环境保护法制实践活动提供引导、规范以及分析、解释的基本法律框架，进而推动环境法体系的理性建构与成熟。《环境保护法》具有的抽象性和概括性，有助于提高环境法律规范的周延性，增强环境法内容与结构的统一性、贯通性，对后续的环境立法发挥基础性、引领性的作用，进而统合、引导和规范环境保护法律制度、法律机制与法律规范的制定，并为环境法执行中的自由裁量和法律解释预留必要的法律空间。

　　三、破解环境行政管制困局的立法之策
　　
　　（ 一） 破解“管制不足”困局
　　
　　环境行政管制的扩张与强化==通过《环境保护法》的修订确立有效的环境行政管制制度与合理的环境行政监管体制，是改变环境行政监管机构“心有余力不足”局面、破解环境行政管制不足困局的基本对策。修订后的《环境保护法》依然以环境行政管制为主干，着力于环境行政管制的扩张与强化。其具体措施主要包括以下几个方面：

　　一是修订《环境保护法》的总则第 6 条第 2 款重申了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的总体性、概括性规定。

　　二是扩大了环境行政管制制度的覆盖范围。在污染预防阶段，该法第19 条增加了开发利用规划环境影响评价的规定，并规定未依法进行环境影响评价的开发利用规划不得组织实施、建设项目不得开工建设。在日常监管方面，该法第 44、45 条确立了重点污染物排放总量控制制度和排污许可管理制度。第46 条建立了严重污染环境的工艺、设备和产品的淘汰制度。在事后补救方面，第47 条增加了突发环境事件的风险控制与应急制度。
　　
　　三是在加大对污染企业和经营者的环境行政管制的同时，该法第 65 条还扩大到对第三方的行政监管，包括对环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构的监管。

　　四是对存在未经环评审批先建又拒不改正、未经许可排污又拒不改正、通过暗管排污等逃避监管等方面行为的违法企业主管人员和其他直接责任人员，修订后的《环境保护法》第 63 条引入了公安行政主管部门负责实施的治安拘留处罚，以限制违法者的人身自由。同时，对于构成犯罪的还可依法追究其刑事法律责任。

　　五是该法第 24 条明确赋予环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门进行现场检查的权力，强化了环境行政管制的现场执法力量。

　　六是明确了环境行政管制的行政强制措施。该法第 25 条规定对造成环境严重污染的设施、设备，环境保护监管机构可以查封、扣押。

　　七是在“法律责任”一章中明显地加大了环境行政处罚的力度。修订后的《环境保护法》第 59条增加了对连续违法排放污染物又拒不改正的污染企业和经营者适用“按日计罚”的处罚措施，旨在从根本上改变我国环境保护“守法成本高、违法成本低”的不良状况。该章第 60 条则规定，环境保护主管部门对于超标排污者可以责令其采取限制生产、停产整治等措施； 对于情节严重的则需要报经有批准权的人民政府批准，责令其停业、关闭。该章第 61 条还规定，对未经环评审批先建又拒不改正的违法建设单位，环境监管机构责令其停止建设，处以罚款，并可以责令其恢复原状。

　　与环境行政管制制度的扩张与强化相比，在修订的《环境保护法》中，存在着环境行政监督管理体制方面规定的明显不足。在环境保护行政监督管理体制的架构方面，修订后的《环境保护法》第 10 条除了重申 1989 年《环境保护法》规定的环境保护行政监督管理部门的统一监督管理职责，别无新意。实际上，在《环境保护法》修订过程中，事实已经表明，环境保护行政管理体制内的权力博弈，加大了环境行政管制体制高效设置、行政管制权力合理配置的难度。[6]

　　（ 二） 破解“管制不力”困局
　　
　　环境行政管制的监督与制约==在法治社会，环境行政管制以法定权力为基础、以可归责性为保障、以人民福祉为归依。有学者认为： 权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力； 而责任则是由于行为人侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有强制性的义务。[2]（ P. 200 -201）环境行政管制必须遵循权力与责任相统一的现代社会行政法治的基本准则，打造一个责任、高效、公正、透明的行政主体和责任政府，以确保环境行政管制权力的正当、有效行使。

　　加强对环境行政管制权力及其行为的监督和制约是依法治国的必然要求，也是依法行政、依法治国的重要保障。行政责任机制的创制、发展和完善，体现了行政法治的理念与基本精神。[8]（ P. 94）行政法治的精髓就是监督和制约行政权，规范行政主体及其工作人员以及行政相对人的行为； 行政法治的关键就是行政主体及其工作人员以及行政相对人必须依法承担违反行政法律规范所产生的责任。[8]（ P. 94）修订后的《环境保护法》规定的对环境行政管制的监督和制约主要体现在以下几个方面：

　　一是行政机构内部监督与问责。修订后的《环境保护法》第 26 条规定国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，并要求县级以上人民政府将环境保护目标完成情况纳入考核内容，并将考核结果向社会公开。同时，该法第 67 条第 1款规定，上级人民政府及其环境保护主管部门加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督，依法处分有违法行为的有关工作人员，并向其任免机关或者监察机关提出处分建议。第 68条列举了环境行政管制违法的九种情况，并规定对于主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分； 造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

　　二是人大监督与督促。修订后的《环境保护法》第 27 条要求，县级以上人民政府每年向本级人大报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件也应当及时向本级人大报告，依法接受监督。

　　三是司法监督与督促。不可否认，我国环境法制具有强烈的行政中心主义特征，即环境行政、环境行政管制主导着环境立法以及环境法体系的形成和发展。然而，环境立法与环境法体系不能仅仅关注并依赖于环境行政、环境行政管制而无视环境司法机制与司法审判活动，无论是环境立法活动还是环境法体系建构，都需要关注到环境司法活动，并重视环境行政与环境司法之间的互动关系。新修订的《环境保护法》一个值得关注的特点就是环境保护司法机制的引入，特别是通过环境公益诉讼机制的建立推动公众参与环境保护，以及形成环境保护行政与司法的互动关系。

　　新修订的《环境保护法》增加的环境公益诉讼的法律规定，其主要法律依据是基于之前修订的《民事诉讼法》关于民事公益诉讼的授权性条款。需要指出的是，环境公益诉讼的根本目的在于通过司法机制对政府环境行政、行政管制行为进行监督、约束和督促。

　　四是公众与社会监督与督促。环境行政法律管制不仅涉及到政府的公权（ 力） 与污染者的私权（ 利） 之间的行政法律调整关系，还涉及到政府的环境决策、环境行政管制权力与社会公众的监督权力的法律关联。社会公众有权参与涉及环境保护的社会、经济发展决策，并对政府的环境行政、环境行政管制权力行使进行监督、约束和督促，以发挥公众参与在环境保护方面的积极作用。尤其是在我国政府直接扮演着经济发展决策者、参与者的前提下，公众参与环境保护公共事务是对政府社会、经济发展决策以及环境行政管制权力的必要监督、制约和督促。修订后《环境保护法》第53 条规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。同时，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。该法第 54 条规定，国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。第 57 条第 2 款则进一步规定，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。此外，在社会监督方面，第 9 条第 3 款则规定，新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。

　　（ 三） 破解“管制不能”困局
　　
　　环境公共治理机制的引入与架构==环境保护不仅是通过环境行政管制对环境违法行为的禁止、限制与制裁，而且还涉及到社会、经济与环境的多重社会正当利益的冲突与选择。

　　而这种利益的选择、协调与平衡，既离不开环境基本立法所确立的个人基本环境权益，环境社会公共价值取向和判断标准，也离不开环境基本立法确立的环境行政管制之外的整体性、综合性的环境保护的社会、经济、科技等政策与法律机制。因而，在把握环境基本立法社会政治契机的基础上，《环境保护法》的修订需要在其社会法治空间之维，创设一种国家环境管制与环境公共治理相互兼容、相互补充、相互促进的法律目标、法律理念和法律制度的环境法治空间，进而达致环境立法的规范社会主体的环境行为、引导和规范国家行政和司法等部门执行环境法律、保障公民与社会公众的环境权益的立法目的。[9]

　　作为对环境行政管制不能的超越，环境公共治理“通过多中心的合作、协商，建立广泛的社会伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对环境的公共事务的管理”.

　　[10]（ P. 2）同时，环境公共治理倡导在社会不同利益相关者、环境保护团体以及社会公众在民主参与、民主协商的基础上达成环境与资源开发、利用和保护的相对的社会共识，并通过采取合理的政策与法律解决方案以及社会集体行动，达到环境与资源开发、利用和保护的社会目标。

　　[4]（ P. 144）环境公共治理代表了社会民主化的主流以及其蕴涵的实践价值，它已经迅速地成为应对和解决当代社会环境问题的一种重要的社会与法律理念，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。

　　[4]（ P. 144）1989 年《环境保护法》着力于建立环境行政管制法律制度及其监督管理体制，其确立的环境法律制度存在着较浓厚的计划经济体制色彩和社会管制烙印，政府过分集权、审批环节较多、管理手段单一，对于市场机制和市场手段的运用基本没有涉及。当前，在社会转型与经济体制改革的背景下，需要重新界定环境保护领域的国家与社会的关系、政府与市场的关系，并重新确定环境行政管制与环境公共治理的关系。德国行政法学者施密特·阿斯曼认为，一个广泛的福利国家之国家理念及其专制行政权必须绝对优先，借以维持国家纪律。就民主法治国家下之行政法而言，即可能不得再作为其基调。

　　[6]（ P. 19）同时，环境保护作为一个标本性的社会公共领域，其私人与行政乃处于一种相对平等的地位，需要互相沟通并且以一种共同参与之形式，共同寻求解答方法。

　　[6]（ P. 15）事实证明，单纯依靠政府环境行政管制已远远不能适应环境保护的实践需要，充分发挥社会力量必不可少。因此，通过国家与社会、政府与市场、政府与企业之间的权力重塑和权利配置，推动多元共治的现代环境治理体系，是我国环境法制建设的必然选择。我国环境法制建设需要关注并完成在国家与社会之间进行“权力 - 权利”续造与重新配置的历史使命。由此，它也带来了我国环境保护法律观念变革、法律制度创新的一些深层次问题，如政府环境的角色转变、环境公共产品的提供、公民环境权的确定、环境诉讼与司法的展开等一系列问题。令人欣喜的是，虽然修订后的《环境保护法》依然倚重于政府的环境行政管制，但是，它摆脱了单一的政府行政管制思路，开启了以公众知情、参与、监督、诉讼等程序性法律权利为基础的环境公共治理机制和法律监督、约束和督促机制。这种变化一定程度上改变了政府环境行政管制权力对于环境保护的垄断，并体现了环境公共治理的社会分权要求和主张。具体地，修订后的《环境保护法》不仅在总则中确立了公众参与的环境法基本原则，在第 56 条中规定了公众参与建设项目环境影响评价的要求，而且，还规定了“信息公开和公众参与”的专章，一定程度保障了环境知情权、参与权、监督权、诉讼权等公民在环境公共治理中的基本权利。

　　结语
　　
　　环境保护直接关系到中华民族赖以生存和发展的自然资源基础的保障和生态环境根基的维系。鉴于我国环境保护的严峻形势及其对于环境法治的迫切需求，《环境保护法》的修订对于我国环境法制建设具有承前启后、继往开来的重要意义。《环境保护法》的修订给我国环境法制建设产生了强大的推动力。就环境行政管制而言，它不仅确立了国家环境保护的强制性意志及其公共政策主张，而且，扩张和强化了环境行政管制法律制度、规范和约束了政府环境行政管制权力与行为，并引入和架构了环境公共治理机制的法律雏形。

　　然而，我国环境法制建设绝非坦途，它是一个既充满着希望，又充斥着各方利益博弈、权力纠葛、权力与权利纠结的一个艰难、曲折的环境法制进步的社会政治过程和社会现实图景。

　　毋庸讳言，我国环境法制建设的瓶颈并不在于环境立法环节，而在于环境立法的执行和实施环节。因而，尽管《环境保护法》的修订一定程度上为破解环境行政管制困局奠定了法制基础，但有效地破解我国环境行政管制的困局任重而道远。我国环境法制建设应当“遵循着一种实用主义学说，把法律视为有用的以及不能放弃的管制手段，并且应该去研究分析其效力之缺失及改善其效力条件”.[11]（ P. 21）因此，接下来的关键问题是，如何有效地将破解我国环境行政管制困局的立法成果转化为实实在在的法律行动，以避免和减少环境行政管制预期目标与现实行政管制制度执行效果的落差，并最终促成环境保护法律目标与环境保护社会事实的相互吻合。

　　参考文献：

　　[1][美]约翰·缪尔： 我们的国家公园[M]. 郭名倞译。 长春：吉林人民出版社，1997.
　　[2][德]霍恩。 法律科学与法哲学导论[M]. 罗莉译。 北京： 法律出版社，2005.
　　[3]叶俊荣。 环境立法的两种模式： 政策性立法与管制性立法[A]/ /清华法治论衡[C]. 北京： 清华大学出版社，2013.
　　[4]柯坚。 环境法的生态实践理性原理[M]. 北京： 中国社会科学出版社，2013.