新《环境保护法》下环境公益诉讼中的问题与激励

　　新《环境保护法》的修订实施，为我国环境公益诉讼提供了坚实的制度保障。然而，与法律法规不断完善形成鲜明对比的是，环境公益诉讼在司法实践中却频频遇冷。因此，在损害环境公共利益事件不断发生的当今社会，探寻环境公益诉讼的现实困境并寻求解决对策，对于化解新《环境保护法》出台后环境公益诉讼面临的被动局面，在新《环境保护法》背景下继续完善我国环境公益诉讼制度，具有重要的现实意义。

　　1 新《环境保护法》背景下环境公益诉讼的立法与实践
　　
　　1.1 新《环境保护法》背景下环境公益诉讼的立法概况
　　
　　我国环境公益诉讼的法律框架是由程序法与实体法两部分组成的。首先，新修订的《民事诉讼法》率先在程序法层面明确了包括环境公益诉讼与消费者公益诉讼在内的公益诉讼制度，填补了我国环境公益诉讼的立法空白。2015年 2 月 4 日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》则在此基础上对公益诉讼的法律适用进行了细化规定，特别是对环境公益诉讼的立案条件、管辖法院、调解、和解与撤诉等相关问题进行了规定。上述规定为环境公益诉讼提供了程序法上的法律依据，进一步强化了环境公益诉讼制度的操作性。

　　其次，新修订的《环境保护法》则在实体法层面对环境公益诉讼制度进行了进一步的规定。其中第 58 条规定，针对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向法院提起诉讼，并对社会组织应符合的条件进行了细化规定。这一规定为我国环境公益诉讼在实体法层面提供了明确的法律依据。第一，新《环境保护法》明确了环境公益诉讼的主体--社会组织，并从“质”和“量”两方面对社会组织进行了明确规范。在质的方面，要求社会组织具备依法在民政部门登记、专门从事环境保护公益活动、无违法记录等条件，确保享有诉权的是那些专业性强、社会公信力高的社会组织 ;在量的方面，根据新《环境保护法》生效后最高法出台的司法解释，“我国目前符合条件的 700 余家社会组织都可以提起环境公益诉讼”[1].其次，新《环境保护法》扩大了环境公益诉讼的范围。《民事诉讼法》仅仅规定对污染环境的行为可以提起公益诉讼，对于破坏生态环境的行为是否可以提起公益诉讼没有做出明确规定，而新《环境保护法》则将破坏生态环境的行为也纳入到环境公益诉讼的保护范围内，体现了环境公益诉讼救济范围的全面性。这意味着环保组织对污染企业提起公益诉讼“于法无据”的局面已经消失，有利于最大限度地保护公民的公共环境权益，推动环境公益诉讼制度在我国的全面建立。

　　1.2 新《环境保护法》背景下环境公益诉讼的司法实践
　　
　　在我国的司法实践中，环境保护专门法庭已经先于环境公益诉讼制度而存在。有资料显示，我国最早的环境保护专门法庭成立于 1989 年[2].截至 2013 年 4 月，全国共设立了 134 个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭[3].环境保护专门法庭的设立为环境公益诉讼开展提供了有利条件。但在《民事诉讼法》与《环境保护法》未实施以前，环境公益诉讼并未在实践中真正开展起来。根据中华环保联合会组织开展的“环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用”课题研究，我国的环境公益诉讼从 2000 年左右开始到 2013 年，大约只有 50 多件[4].

　　《民事诉讼法》与《环境保护法》的修订实施，为环境公益诉讼的司法实践提供了更为明确的法律依据，无疑将从立法上彻底扫除环境公益诉讼的障碍。然而，环境公益诉讼并没有如预期般出现“立法一旦彻底放开即可能引发的公益诉讼井喷或司法资源浪费的后果”[5].相反，环境公益诉讼在司法实践中频频遇冷，个别地区甚至出现了“零诉讼”的尴尬局面。原本被寄予厚望的环保组织除少数跃跃欲试，准备从事公益诉讼之外，大多数仍处于观望状态。

　　正如有的学者所言，“真正愿意打官司的环保组织还是很少，本来有资格的组织就少，愿意‘管闲事’的组织更少了。”[6]

　　据不完全统计，除了作为新《环境保护法》实施后全国首个环保公益诉讼案件的“福建南平生态破坏案”外[7],加上中华环保联合会在山东东营提起的两起企业“跨界污染”诉讼[8],新《环境保护法》实施以来，全国环境公益诉讼真正立案的案件仅有3起。可见，虽然新《环境保护法》在《民事诉讼法》的基础上对环境公益诉讼制度进行了完善，赋予了社会组织在环境公益诉讼中的起诉资格。但由于该制度在实践中缺乏相关的配套制度，导致其未能从根本上解决环境公益诉讼中存在的实践操作性差的现实难题。

　　2 新《环境保护法》背景下环境公益诉讼存在的问题
　　
　　虽然新《环境保护法》在《民事诉讼法》基础上进一步细化了环境公益诉讼制度的相关问题。但“徒法不足以自行”,实践中符合起诉条件的环保组织却受到包括主观原因与客观原因在内的诸多因素制约，法律赋予其的职责无法真正落到实处，这就导致大多数涉及环境污染和生态环境保护的案件无法得到受理和立案。整体而言，环境公益诉讼的真正的“春天”尚未到来。

　　2.1 环保组织提起公益诉讼的意愿不高
　　
　　根据民政部民间组织管理局的统计，全国符合法定条件可提起环境公益诉讼的社会组织“大概有 700 多个，主要分布在野生动植物保护、水资源保护、沙漠化治理等方面”[9].实践中，这些组织对于环境公益诉讼本身的积极性并不高，其原因是多方面的。从这些组织的性质来看，由于很多是以行业学会等形式存在的官办社团组织。对这些组织来说，虽然法律赋予其起诉资格，但提起环境公益诉讼却不是这些组织的主要工作任务，甚至环境公益诉讼的提起数量不是评价与衡量这些组织工作业绩的主要指标。对于这些组织来说，耗费一年甚至数年时间投入到环境公益诉讼中去，不仅不会为该组织带来更多的社会收益，反而会有“不务正业”之嫌。因此，很多社会组织会基于功利的考虑选择放弃法律赋予其的诉讼职责。

　　社会组织提起环境公益诉讼的积极性不高的另外一个原因在于地方政府的影响。对于很多环保组织来说，真正的考验是敢不敢面对和承受地方政府的压力。实际上，很多污染企业都是当地经济发展的重点企业，由于这些企业能够带动地区经济发展和 GDP 增长，往往会受到地方政府部门的保护。因此，社会组织一旦对这些企业提起诉讼，不仅不能得到地方政府的支持，反而会破坏其与地方政府之间的良好关系。如果说这种破坏对于全国性的环保组织来说影响还不是那么严重的话，那么对于地方环保组织来说，这种影响就有可能是巨大的，其远远不是打赢一场环境公益诉讼的收益所能抵消的。在这种情况下，出于自我保护的原因，很多环保组织，特别是一些地方环保组织并不愿意站上原告席，更愿意做一些环境宣传、教育等“软工作”,目的是尽可能的少介入到与环境公益诉讼有关的案件中来。

　　2.2 环境公益诉讼缺乏有效的资金保障
　　
　　资金是决定环保组织是否愿意提起环境公益诉讼的首要物质因素。目前我国社会组织的资金来源比较单一，大多数社会组织还主要依靠政府的资金投入开展活动。当法律赋予其提起环境公益诉讼的职责却并没有额外给与其资金支持时，就意味着环保组织要依靠自己的投入进行前提的调查与取证，这种工作不仅耗时耗力，需要充足的资金支持，而且还面临着不能立案的风险。即使顺利立案，那么接下来的庭审环节也需要后续的资金支持，并且还要承担败诉的风险。对于环保组织来说，任何一个环节都需要大量的资金投入，并且这种投入随时都要承担“竹篮打水一场空”的风险。这种风险使环保组织往往没有勇气去打公益诉讼的官司。这一问题在民间环保组织身上体现得更为明显。民间环保组织在资金上更为捉襟见肘，除了极少数民间环保组织预算达到百万，很多民间环保组织的预算只有几十万甚至几万元。所以，缺乏资金保障是环保组织的一大痛点，始终束缚着环保组织顺利开展环境公益诉讼。

　　2.3 环境公益诉讼相关主体的参与能力不足
　　
　　环境公益诉讼要求相关主体具备较高的参与能力。这种参与能力首先体现在专业知识上。如果缺乏对环境公益诉讼案件专业知识的掌握，特别是缺少专门法律人员的参与，环境公益诉讼的提起以及诉讼过程中遇到诸多技术和法律问题必然会影响环保组织顺利开展工作。对于民间环保组织来说，规模小、全职人员数量少、兼职人员流动性大是其主要特点。民间环保组织通常是以“项目养人”的方式进行工作，也就是说，如果没有专门的法律项目的话，根本就没有具有专业知识的诉讼人员进行诉讼工作。例如，“云南环保组织绿色昆明负责人梅念蜀坦言，该组织一共只有五六名全职人员，缺乏资源和能力，很难从事专业的公益诉讼”[10].对于这样的社会组织来说，只能选择先生存再发展，只有发展壮大以后才可能考虑公益诉讼的问题。

　　此外，对于社会公众来说，这种参与能力主要体现为较高的环境保护意识和公益精神。在面临环境污染和生态环境遭到破坏等问题时，仅仅依靠环保组织和行政机关是难以保证及时发现的。因此，在涉及与公益诉讼有关的环境问题时，只有努力培育广大群众的环境保护意识和公益精神，使社会公众认识到环境公益诉讼不仅仅是环保组织的工作，而是每一个社会主体都应尽的社会责任时，社会公众的参与能力才能真正得到提高。

　　3 激励理论视角下环境公益诉讼存在问题的深层原因
　　
　　环境公益诉讼制度无法有效推进和落实的原因是多方面的。从表面上看，既有环保组织自身的主观原因，也受制于人员、资金等诸多客观因素。这些原因之下隐藏的深层原因则在于推进环境公益诉讼有效实施的激励机制的缺乏。从类型划分上看，激励可以分为物质激励与精神激励、正激励与负激励、直接激励与间接激励等多种形式。从属性上看，激励与法律制度具有内在契合性。法律制度应当是一套具备激励功能的激励机制[11].法律制度的最高境界在于通过具有强制力的法律规则或规范实现非强制性的法律激励，通过调整人的行为实现社会的和谐发展。

　　激励理论为考察环境公益诉讼实施难提供了一个极具参考价值的分析视角与框架。激励在实践中通常表现为动力机制与平衡机制。“动力机制和平衡机制是人类社会赖以运行的最根本、最基础、最普遍的机制。某种程度的动力机制失范、平衡机制欠缺，是当今中国一系列社会问题的深层病因。”[12]

　　作为一种存在于环保组织、法院与社会公众之间的制度，环境公益诉讼制度同样需要动力机制的推动才能良好运行。因而，环境公益诉讼制度实施状况不佳的原因也不仅仅是某一项单一制度的不足，而是与其动力机制失范与平衡机制的整体缺失密切相关。所以，要改变我国环境公益诉讼制度实施状况不佳的状态，就不能停留于细枝末节的修补，应当找到问题的真正症结，从根源入手建立一套有效的激励机制。只有这样，才能改变我国环保组织和其他相关主体没有足够动力参与到环境公益诉讼中来。具体来说，环境公益诉讼激励机制的建立主要是通过物质激励与精神激励并行的手段，以实现环境公共利益最大化为价值目标，在特定条件下促进与推动环境公益诉讼相关主体积极主动诉讼的措施。这种激励机制创设的目标是意图通过多重手段，促使环保组织和相关主体对侵害环境公益的行为积极监督和制止。从内容上看，“环境公益诉讼的激励机制是通过降低起诉主体的诉讼成本，减少其诉讼障碍，保障切实维护生态环境权益的诉讼目的得以实现的一系列有效方法。”[13]

　　即环境公益诉讼制度应当通过特定程序给予提起诉讼或者参与诉讼的主体以物质保障和相关奖励，对不积极履行起诉职责的主体施以一定的不利后果，只有这样才能解决我国环保组织提起诉讼热情不高、资金等条件缺乏现实保障的问题，改变多地环保法庭“无案可审”的现实处境，使环境公益诉讼真正从抽象的法律条文走向具体的司法实践。

　　4 我国环境公益诉讼激励机制的构建
　　
　　基于我国环境公益诉讼启动难的问题，构建一套制约与激励并用的环境公益诉讼法律实施机制以促进各方主体积极履行环境责任，推动我国环境公益诉讼的发展，具有十分重要的意义。但更为重要的是如何实现其与既有制度的衔接，如何保证这些机制能够真正落到实处，这注定是一个需要不断总结经验、不断制度创新的过程。

　　4.1 完善环境公益诉讼启动的利益引导机制
　　
　　新《环境保护法》肯定了具备条件的环保组织起诉的主体资格，但从我国环境保护的现实状况来看，环保组织行使公益诉讼起诉权受到了多重因素的影响与制约。实际上，作为一个社会主体，环保组织是否愿意积极参与公益诉讼，是其在充分衡量预期经济利益与政治收益等因素后理性选择的结果。因此，在现有法律框架内，“对权力主体的激励侧重于通过增加预期收益的方式来诱导其为了增进公益而积极行使公共权力，实施更为有效的公共管理。”[11]

　　而利益诱导机制的建立显然是必不可少的。

　　（1）重视环保组织所具有的“自利”属性。任何一个主体都有其自身的利益诉求，环保组织也概莫能外。作为公益性的社会组织，虽然环保组织主要行使公益职能，但是其也有自身的利益诉求，在是否选择进行公益诉讼时也要考虑到自身的发展问题。在受到多种因素干扰下，即便是具有官方背景的环保局对于依法履行环境保护职责也会存在动力不足的状况。这是因为，在地方环保局在与同级的其他政府部门争夺预算资源中，往往处于弱势，因此缺乏把环境监管的意愿转变成环保行动的资源，从而使环境监管执法举步维艰。环保局行为尚且受到“自利”属性的影响，更遑论环保组织了。在环境公益诉讼激励机制构建中，环保组织不但是一个行使环境公益监督职责的“道德人”,同时也是一个具有自身利益诉求的“经济人”.因而，在制度创设过程中就不能将环保组织仅定位为没有任何利益诉求的抽象执行者，只有正视环保组织具有“自利”的属性这一客观事实，才能更好地激励其积极履行环境保护职责。具体来说，就是要在激励理论框架下，综合运用“成本-效益”与“需要-动机”的分析工具，通过建立和完善相关的利益诱导机制，充分调动环保组织参与公益诉讼的主观能动性，最大限度地发挥环保组织的作用。

　　（2）建立诉讼启动的评价与奖惩机制。我国新《环境保护法》仅承认了社会组织的原告资格，并未对社会组织作为原告主体参与环境公益诉讼的奖励机制。在激励理论看来，这属于典型的制度设计激励不足。解决这种激励不足的方法无外乎提供适当的激励。一方面，可以建立环保组织起诉与胜诉的奖励机制。奖励是对提起公益诉讼环保组织的实施物质激励机制的重要体现，不失为一项较为可行的激励手段。在环境民事公益诉讼中引入原告奖励机制可以改变环保组织参与公益诉讼意识淡薄、热情不高的状况。

　　当然，在奖励机制的设立上要考虑环保组织主体参与公益诉讼的实际情况，其主要功能在于“激励”,即不但要对提起诉讼的环保组织有所奖励，还要对胜诉的环保组织予以额外奖励，以实现奖励制度的激励功能。同时，环保组织奖励机制的实施也要遵循以奖励主体特定化、资金来源多元化和奖励程序规范化为原则导向。另一方面，可以建立环保组织提起与参与环境公益诉讼的评价机制。评价结果不仅可以作为评价该环保组织工作的主要依据，还可以与该组织下一年度所能获得的政府拨款或者社会捐赠数额挂钩。这种评价机制所带来的压力，也会迫使环保组织积极履行环境公益监督职责。

　　4.2 加强环境公益诉讼的资金保障机制
　　
　　在当前我国政府主导的社会发展模式中，环境公益诉讼状况不佳与政府财政投入不足之间存在着密切关系。针对我国一些地方政府环境保护开支投入不足而导致的环境监管不力，以及环保组织不积极履行环保职责的现实状况，加强环境公益诉讼的资金保障机制就尤为必要。

　　（1）设立专门的环境公益诉讼基金。环境公益诉讼基金应当由政府负责设立。“公共信托理论认为，社会全体公民是环境资源的实质所有者，政府受公民委托，对环境资源进行管理，成为自然资源的形式所有者，负有为全体公民及其后代管理环境利益、保护环境资源的义务。”

　　[12]

　　在我国，环境行政执法的本质是为了维护环境公共利益，因此，包括处罚所得罚金在内的环境行政执法收益也应当用于这一目的。即如果企业因环境污染和破坏生态环境安全的行为而遭到处罚，那么其因违反环境保护的法律法规而缴纳的罚金也应当用于公共环境的恢复与生态治理。而政府组织设立的环境公益诉讼基金无疑是一个可供参考的做法。实际上，这一点在实践中已有相关范例。例如 :海南省设立的环境公益诉讼基金、云南省针对环境公益诉讼设立的专项基金等。考虑到环境公益诉讼案件将会日益增多，资金需求也必然随之紧迫，政府环境公益基金的设立要常态化、规范化、制度化。在具体制度设计上，建议可在市级政府层面设立专门的环境公益资金管理部门，对环境行政罚金统一管理，在扣除恢复生态环境的必要支出后，可将剩余部分作为环保组织起诉和胜诉奖励资金的来源。

　　（2）多渠道保障环境公益诉讼基金的供给。虽然在环境公益诉讼基金设立初期，政府拨款资助可以作为主要的资金来源，但是随着社会的发展，损害环境公益行为的频发必然导致环境公益诉讼基金的运作出现资金缺口。在单纯依靠政府财政支出不能缓解公益诉讼对资金的迫切需求的情况下，丰富的资金结构和多元化的投资渠道就成为了完善环境公益诉讼基金制度的主要方向。除了可以接受国内组织和个人的公益捐赠外，环境公益诉讼基金还可通过接受国际援助的方式筹集资金，尽可能扩大资金筹集的地域范围。此外，除了可以加大现有资金的筹集渠道外，有学者建议通过投资的方式扩大环境公益基金供给，例如“有学者提出以发行法律彩票的方式筹集救济资金。”[13]

　　总之，环境公益诉讼基金的筹集方式只要是符合现有法律的规定，就应当予以鼓励和倡导。

　　只有消除环保组织和其他社会主体参与公益诉讼费用的资金顾虑，才能激励其积极参与公益诉讼。

　　4.3 提升环境公益诉讼中多元主体的参与能力
　　
　　与西方国家发达的环保组织相比，我国环保组织力量还较为薄弱，在人员配备、专业能力和资金供给上都受到现实条件的制约。在这种情况下，广泛调动一切可以调动的社会资源，努力提升多元主体的参与能力，积极鼓励多元主体参与公益诉讼，是我国环境公益诉讼发展壮大的必由之路。

　　（1）建立公益律师参与制度。公益律师参与制度的建立可以为环保组织公益诉讼提供法律人员和专业技术保障。在环境公益诉讼中，有关环境污染和生态环境破坏的认定具有很强的技术性，侵害生态环境的违法者一般是具有较强经济实力和信息占有量的大企业。与被告相比，而作为原告的环保组织在信息获取上和专业技术知识的储备上都处于弱势地位，在证据搜集上也存在障碍。此时，公益律师的无疑是加强环保组织诉讼能力的重要助力。由公益律师的专业能力和律师在社会生活中的特殊影响所决定，公益律师的参与必然会使环境公益诉讼在制度、政策的制定和运作方面的影响大大增强，有利于实现通过公益诉讼影响未来环境保护公共决策法制化、规范化的目标。

　　公益律师能够为环保组织提供法律咨询和参与公益诉讼提供有利的技术保障，也能为公益诉讼的胜诉和有效遏制环境污染提供有力保障，增强环保组织参与环境公益诉讼的信心和积极性。当然，虽然现阶段我国已有环保组织开始组建公益诉讼律师团[6],但我国现在还处于自发组织公益律师团队的阶段，还没有形成规模化、常态化的公益诉讼律师队伍。因此，如何为公益律师参与环境公益诉讼提供简捷的绿色通道，并保证律师在公益诉讼中能够得到一定的资金保障，也是未来制度完善的主要方向。

　　（2）拓宽公众参与环保公益诉讼的渠道。普通社会公众是维护生态环境保护的重要力量。首先，普通社会公众人数较多，是推进环保公益诉讼的不可忽视的一支重要力量。与其他国家机关、社会团体相比，作为自然人的普通社会公众更熟知国家的自然情况，是执行环境法律和规章的最广泛的人力资源。其次，社会公众对损害环境公共利益事件的敏感性，使其能够很好地实现生态环境保护的事前预防效果。实际上，仅仅依靠检察机关和环保组织来提起环境公益诉讼，涉及范围狭窄而且没办法及时发现，往往发现的时候已经造成污染或破坏，难以恢复原状，而社会公众往往直接生活和工作在受污染和破坏的环境中，对环境污染和破坏行为更为敏感，从而可能更为及时地发现环境污染。在现有的法律框架下，普通社会公众尚不具备直接提起环境公益诉讼的资格，但制度设计者可以建立社会公众间接参与机制。具体来说，可以鼓励公民个人向环保组织和有关部门举报和申诉，对查证属实的，可以给予公民个人适当的奖励，此外，政府还可以通过构筑信息公开渠道、培养公民环境保护意识、评选环保公益模范等方式进一步促进公民更好地参与社会公益诉讼。

　　5 结语
　　
　　随着新《环境保护法》的施行，我国的环境公益诉讼制度逐步得到健全和完善。徒法无以自行，要保证环境公益诉讼制度最大程度发挥出保护公民公共环境权益的作用，制度设计者不能满足于纸面的法律条文，还需要制定更为详细的配套细则，让环境公益诉讼制度真正成为一个具有操作性、实用性的制度。只有通过社会多元主体的共同努力，环境公益诉讼制度才能在“法治中国”的建设中发挥重要作用，才能为绿色“中国梦”的实现提供坚实保障。

　　参考文献：

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　　[4]刘毅。 环境公益诉讼迎来春天？[N]. 人民日报，2015-01-17（09）。
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