经济特区与非特区协调发展中遇到的问题及政策建议,可持续发展论文

　　经济特区作为中国改革开放的先行先试者，经过 35年的探索实践，已成长为一种发展模式即经济特区模式。传统经济特区利他的设区背景决定了特区的 “窗口”和 “试验田”功能以及示范带动作用，特区是全国的特区。经济特区在享有 “试错”特权的同时，承担的是降低全国改革开放的风险成本并为其铺路搭桥的历史使命。当经济特区以市场为取向的改革成为全国改革的目标取向即建立社会主义市场经济体制时，传统经济特区的历史使命基本完成。此时，特区既是全国的特区，更是特区自身的特区。特区的功能既有 “利他”的试验性，更重要的是 “互利”的自身成长性。中共十八届三中全会的召开，标志着我国进入全面深化改革开放的新的发展时期。上海自由贸易（试验）区的建立，则意味着我国经济特区的发展进入转型期。转型时期的经济特区面临两大难题：一是经济特区如何找准优势促进自身进一步发展；二是经济特区与非特区如何协调发展。显然，在当前形势下，后者更为社会各界所关注，因为经济特区与非特区的协调发展，不仅关乎我国区域经济的均衡发展，而且关乎收入分配、社会公正乃至政治稳定。
　　
　　一、转型时期经济特区的功能转换
　　
　　中国经济特区根据其历史发展进程和承担的历史使命分为传统经济特区和新兴经济特区。传统经济特区指的是 20世纪 80年代创办的以经济特区命名的深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个特区，因其担当我国改革开放的 “窗口”和 “试验田”的角色而具有里程碑式的意义。新兴经济特区则是指 20世纪 90年代以来国家为了发展区域经济、协调区域发展而设立的实行特殊政策的经济性区域，如上海浦东新区、天津滨海新区、喀什经济开发区等①.这些不同形式的 “特区”虽然名称不叫经济特区，但它们承担着经济体制改革中某些需要重点突破的难题，功能虽然不同，本质上依然是经济特区。

　　传统经济特区的基本功能定位是：改革开放的 “窗口”;经济体制改革的 “试验田”;促进国家和平统一的桥梁；特区发挥示范带动作用。随着改革开放的不断深化，经济特区对外开放窗口的使命已经完成。同时，政治、经济体制改革在全国各地全面展开，传统经济特区不再是体制改革试验田的首选地，经济特区试验田的作用逐渐削弱，其他地区争夺试验区的积极性越来越高。

　　深圳等传统经济特区的发展经验表明，特殊政策作为一种特殊资源能成为一个地区经济发展的重要推动力量，并使之成为该区域的经济增长极，带动区域内部其他地区甚至其他区域经济的发展，而且在优惠政策普惠化之后仍能保持经济的高速增长，继续发挥带头作用。传统经济特区的发展历程蕴含了一种发展模式，即可以在某区域内部选择一个城市或城市群、城市圈为极点，国家给予特殊政策（包含一定的优惠政策）使之成为经济特区，使该城市、城市群或城市圈先于其他地区发展起来，然后再发挥辐射作用，带动其他地区经济的发展，从而缩小区域内部和区域之间的经济发展水平差距。转型时期的经济特区已经不单纯是改革开放的试验田，虽然试验仍是它们的重要功能，但是通过设立经济特区推动区域自身发展才是设立特区的主要目的，新特区的主要功能已经发生实质性变化。通过设立新特区，并赋予该地区相关的特殊政策，进一步吸引要素聚集，推动新特区经济发展，先产生极化效应，后发挥扩散效应，已经成为一种新的区域发展模式②.

　　二、经济特区与非特区协调发展的理论基础
　　
　　经济特区与非特区如何协调发展，国内外学者进行了大量相关的理论研究，这些理论虽然绝大部分并不是直接研究经济特区与非特区的协调发展问题，但都可以应用于这个问题的分析。这些理论主要包括：佩鲁（FrancoisPerroux）的 “增长极”理论、缪尔达尔（GunnarMyrdal）的“循环累积因果”理论、弗里德曼（JohnFrishman）的 “中心-外围”理论以及在弗农（RaymondVernon）的 “生命周期”理论基础上发展起来的 “梯度转移”理论等。值得注意的是，“循环累积因果”理论、“中心-外围”理论以及 “梯度转移”理论都是分别对 “增长”极理论不同程度的进一步发展。

　　（一）“增长极”理论
　　“增长极”理论是由法国经济学家佩鲁在1950年首次提出的，该理论是20世纪40年代末到50年代西方经济学家关于一国经济平衡增长亦或不平衡增长大论战的产物，被认为是西方区域经济学的理论基石③.佩鲁认为，经济增长并非同时出现在所有区域，而是以不同强度首先出现在一些增长极上，增长极是围绕推进性的主导工业部门而组织的有活力的高度联合的一组产业，它不仅能迅速增长，而且能通过乘数效应推动其他部门的增长。

　　增长极主要通过极化效应和扩散效应对区域经济的发展产生影响。极化效应是迅速增长的推动性产业吸引和拉动其他经济活动不断趋向增长极，从而形成规模经济，并通过规模经济强化这种趋向的过程。扩散效应是增长极的推动力通过一系列联动机制不断向周围发散，从而带动周边落后地区经济迅速发展的过程。

　　在经济发展的初期阶段，极化效应是主要的，当增长极发展到一定程度后，极化效应削弱，扩散效应加强。增长极效应是一种多种效应的复合体，如上游下游效应、集聚效应和互利效应等。“增长极”理论认为经济增长是一个由点到面、由局部到整体依次递进、有机联系的系统，其物质载体或表现形式包括各类别城镇、产业、部门、新工业园区、经济协作区等④.

　　（二）“循环累积因果”理论
　　“循环累积因果”理论是瑞典着名经济学家缪尔达尔在 1957年提出的，缪尔达尔认为市场机制能自发调节资源配置从而使各地区的经济得到均衡发展的观点不符合发展中国家的实际，市场的作用一般倾向于增加而非减少地区间的不平衡，经济发展过程首先是从一些较好的地区开始，一旦这些区域由于初始发展优势而比其他区域超前发展时，这些区域就会通过累积因果过程，不断积累有利因素继续超前发展，并最终导致 “地理上的二元经济”结构的形成。

　　在经济循环累积过程中，这种累积效应有两种相反的效应，即回流效应和扩散效应。前者指落后地区的资金、劳动力向发达地区流动，导致落后地区要素不足，发展更慢；后者指发达地区的资金和劳动力向落后地区流动，促进落后地区的发展。区域经济能否得到协调发展，关键取决于两种效应孰强孰弱。在欠发达国家和地区经济发展的起飞阶段，回流效应都大于扩散效应，这也是造成区域经济难以协调发展的重要原因。

　　（三）“中心 -外围”理论
　　弗里德曼（JohnFrishman）对发展中国家的空间发展规划进行了长期的研究，提出了一整套有关空间发展规划的理论体系，尤其是其 “中心 -外围”理论。弗里德曼认为，区域可分为中心区和外围区，中心区是社会经济活动的聚集区，一般指城市或城市集聚区，围绕中心区并受其影响的区域称为外围区，包括上过渡区域、下过渡区域和资源前沿区域⑤.

　　一方面，中心区从外围区吸聚大量生产要素，并不断进行创新，包括材料、技术、管理、文化以及社会制度等。另一方面，中心区的这些创新又会源源不断地由中心区向外围区扩散，引导外围区经济社会结构的转换，从而促进整个空间系统的发展。除此之外，中心和外围之间还存在决策的传播、移民的迁徙和投资转移三种基本的空间作用过程。“中心 -外围”理论对经济发展与空间结构的变化具有较强的解释力，对区域规划决策者具有较强的吸引力，在实践中得到了广泛的应用。

　　（四）“梯度转移”理论
　　“梯度转移”理论源于美国经济学家弗农（RaymondVernon）提出的工业生产的 “产品生命周期”理论，其实质上也是一种非均衡发展理论。该理论认为，一个国家的经济发展客观上存在梯度差异。区域经济的发展取决于其产业结构的状况，而产业结构的状况又取决于地区经济部门，特别是其主导产业在工业生命周期中所处的阶段。如果其主导产业部门由处于创新阶段的专业部门所构成，则说明该区域具有发展潜力，因此将该区域列入高梯度区域。创新活动是决定区域发展梯度层次的决定性因素，新产业部门、新产品、新技术、新的生产管理与组织方法等大多发源于高梯度地区，随着时间的推移及生命周期阶段的变化，高梯度地区通过不断创新并不断向外扩散求得发展。中、低梯度地区通过接受扩散或寻找机会跳跃式发展，生产活动逐渐从高梯度地区向低梯度地区转移，这种梯度转移过程主要是通过多层次的城市系统扩展开来的。该理论主张发达地区应首先加快发展，然后通过产业和要素向较发达地区和欠发达地区转移，以带动整个经济的协调发展。

　　三、经济特区与非特区发展实践中存在的问题
　　
　　我国实施区域经济发展战略大致可分为三个阶段⑥:

　　第一阶段：20世纪 50~70年代。在刚性的计划经济体制下，实行均衡的区域经济发展战略。事实证明，这种均衡战略虽然在新中国建国初期取得了某种程度的成功，但由于其违背了比较优势的经济效率原则，加之计划经济本身难以承受的信息不对称，导致这种均衡战略的低效率，并以失败而告终。

　　第二阶段：20世纪 80年代。在改革开放的大背景下，实行以经济特区为增长极的非均衡发展战略。在效率优先的原则下，邓小平倡导让一部分人、一部分地区先富起来。在此期间，我国先后创办了深圳、珠海、汕头、厦门和海南 5大传统经济特区，这些经济特区成为事实上的增长极，通过极化效应得到了快速的发展，并通过扩散效应对周边地区乃至全国都产生了积极有利的影响。该战略的成功实施，使我国经济保持了 20多年连续高速增长，被认为是世界经济发展史上的奇迹。

　　第三阶段：20世纪 90年代至今。在梯度转移理论的指导下，实行非均衡协调发展的战略。

　　也就是在注重区域非均衡发展的同时，越来越注重区域的均衡协调发展。从 “八五”计划开始，特别是 “九五”后期和 “十五”期间，我国实施了一系列与非均衡协调发展相关的战略，包括浦东新区的创办、西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起以及建立不同形式的经济特区，这些都是在非均衡发展基础上的均衡发展。

　　然而，通过经济特区实施的非均衡发展战略在取得巨大成就的同时，也存在很多无法回避的问题，特别是由于循环累积的原因，致使经济特区与非特区的协调发展方面的问题尤为突出。

　　（一）经济特区极化作用的负效应明显
　　经济特区作为区域经济的增长极，其推动型产业带来的规模经济对周边地区劳动力、资金、技术等要素具有强大的极化效应，在这种极化效应大于其扩散效应时，会造成对周边地区发展机会的剥夺，且这种剥夺行为有加剧的趋势，进而使特区与非特区经济发展差异越来越明显，形成“地理上的二元经济”结构。

　　从长期来看，极化效应也不会总是大于扩散效应，增长的累积性不会无限进行下去，地理上的扩散效应（即涓滴效应）将足以缩小区域之间的差距。但问题是这种极化效应大于扩散效应的状态究竟会持续多长时间。增长极的扩散效应虽然不可否认，但漫长的极化阶段也是无庸置疑的，在这个漫长时间里，区域发展不平衡造成的政治不安定因素也可能增加。

　　（二）“飞地”型特区出现的几率增加
　　与传统特区相比，新建特区一般以现代工业或服务业为目标，技术装备和管理方法较为先进，要求具有很强的创新能力，这些产业对于周边区域而言提供的就业机会并不多，经济扩散效应并不明显，结果导致与周边区域发展没有关系的 “飞地”型特区的出现，并且可以预见这种“飞地”型特区在长期内产生扩散效应的可能性较小，其不仅没有起到区域经济发展的增长极作用，反而加剧了区域经济发展的不平衡。

　　（三）地方利益的竞争加剧特区极化效应
　　改革开放以来，在财税分权和经济考核体制的双重利益驱动下，地方政府间形成了激烈的竞争关系，这种竞争在推动我国经济持续高速增长的同时，其产生的消极影响也越来越严重。

　　这种地方政府间的竞争自然也包括经济特区政府与非特区政府间的竞争。在新时期，经济特区虽然依然被赋予先行先试权，依然肩负为全国改革开放的深入充当急先锋的重任，但经济特区在面临其政策比较优势下降和特区不特的挑战下，加强特区自身的发展将是特区首要考虑的目标。也就是说，在激烈的地区竞争态势下，经济特区作为独立的利益主体，首要目标将是其自身如何进一步发展，然后才会考虑与非特区的协调发展。特区政府从自身利益出发，一是利用其特殊的地位，向中央政府继续争取有利于自身的区域政策；二是利用其在区域经济中已有的强势地位，制定有利于自身的地方政策，特区政府的这两种行为都将强化特区对非特区的极化效应，从而进一步剥夺非特区的发展机会。

　　（四）分割的地区市场阻碍特区扩散效应
　　经济特区与非特区的协调发展需要靠经济特区对非特区的扩散效应来实现，目前我国市场体系的两种基本格局对这种扩散效应具有明显的阻碍作用。

　　一方面地方利益驱动下的地方保护主义盛行，形成区域市场分割，严重阻碍商品市场和要素市场的正常流通。另一方面在行政垄断和既得利益集团的控制下，市场机制被严重扭曲，使特区对非特区的扩散效应延迟或根本不会发生，这两种现实的格局均加剧了经济特区与非特区间的不平衡性。

　　四、经济特区与非特区协调发展的政策思考
　　
　　缪尔达尔等经济学家认为，要促进区域经济的协调发展，需要政府的有力干预。结合我国经济特区与非特区实践过程中出现的问题，要促进这两者协调发展，关键是要保障经济特区扩散效应的顺利进行。

　　（一）建立统一公平的市场体系
　　市场体系以价格为核心，以效率为原则，市场竞争的结果更多的时候是趋向于不均、差异以及这种趋向的加剧。即便如此，市场却是实现经济特区对非特区扩散效应最有效的手段。市场是资源配置的基础，也是区域协调发展的基础。市场壁垒、分割市场、地区封锁是阻碍扩散效应的重要原因。受经济体制改革区域推进的影响，我国各区域的经济市场化程度不一，这也是转轨时期区域经济差异加剧的重要原因。

　　因此，区域之间一致的市场经济体制环境是实现区域经济协调发展的基本前提。只有消除地区封锁，废止妨碍公平竞争的各种分割市场的规定，打破行政壁垒，建立国内统一市场，促进各种要素流动，经济特区对非特区的扩散效应才具备体制基础，两者的协调发展才能顺利实现。

　　（二）强化政府角色转换与职能创新
　　政府角色转换和职能创新是一个系统性问题。在中央政府放权的过程中，由于缺乏有效的约束机制和调控手段来规范地方政府行为，地方政府的经济权限被放大，甚至造成地方经济由地方政府主导的事实，进而滋生诸多弊端，如行政壁垒、地方保护、市场限制、恶性竞争、无效投资甚至腐败妄为，最终致使市场被逐出游戏规则。实践证明，政府应当而且仅限于承担四项基本职能，即保护私有产权、提供公共产品、提供基本的社会保障以及公正公平的社会区自身具有一定的区位和政策优势的前提下，政府主导的经济还会造成周边地区济特区过度极化和不当极化，致使周边地区的发展机会被人为地剥夺掉。

　　政府角色与职能创新是市场机制得以发挥作用的基础，是建立统一公平的市生扩散效应的基本保证。政府和市场两种力量此消彼长，无论是理论上还是实践的主导地位是不可动摇的，政府角色与职能创新将是我国未来改革的主要内容之一。
　　
　　（三）设立经济特区应以比较优势为首要原则
　　设立经济特区是人为地强化某种比较优势，根据比较优势确定经济特区的形势的多样性必然导致经济特区形式的多样性。只有建立在比较优势原则上的经济限度地产生扩散效应，在其自身得到快速发展的同时，带动周边地区的协调发展型特区的出现。

　　设立经济特区所考虑的比较优势原则主要是产业层面的，经济特区应结合周赋、要素条件以及经济发展水平来选取其推动性产业，否则 “飞地”型特区出现与设立经济特区的目标背道而驰。

　　（四）完善经济特区与非特区间的合作机制
　　经济特区与非特区间的协调发展，必须在他们之间建立合作机制，这种合作个层面：第一层面，经济特区政府与非特区政府间进行政策上的合作，将区域经到法律的高度，制定具有法律效率的区域经济政策和地方产业政策，充分发挥市促进生产要素地区间的自由流动，这是经济特区与非特区合作机制建立的起点。

　　第二层面，经济特区与非特区之间按照比较优势原则，进行产业合理分工，而盲目竞争，重复建设，造成资源的无效利用，这是经济特区与非特区合作机制第三层面，经济特区经过一段时期的发展后，有产业结构升级的需要，一些比较优势的产业和企业面临向非特区的梯度转移，这种梯度转移也正是建立经济作机制的内容与目标。
　　
　　参考文献
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　　[2]罗清和：《转型时期经济特区功能转换》，北京：《中国社会科学报》（经济学版），2010年 8月 17日。
　　[3]冯邦彦，叶穗瑜：《从增长极理论看我国区域经济的梯度开发---兼论西部大开发的推进策略》，广州：《暨南学报（哲学社会科学）》，2001年第 4期，第 12~17页。
　　[4]颜鹏飞、邵秋芬：《经济增长极理论研究》，长沙：《财经理论与实践》，2001年第 3期，第 2~6页。
　　[5]任军：《增长极理论的演进及其对我国区域经济协调发展的启示》，呼和浩特：《内蒙古民族大学学报（社会科学版）》，2005年第 4期，第 51~55页。
　　[6]颜鹏飞、邵秋芬：《经济增长极理论研究》，长沙：《财经理论与实践》，2001年第 3期，第 2~6页。