我国服务业循环经济立法问题研究

　　法的变更与发展取决于一定经济基础的变更与发展。由于我国服务业循环经济的发展尚处探索阶段，相应的制约了相关法制建设的进步。但是，循环经济是对传统经济发展反思的产物，是一种先进的、反传统的经济发展模式，仅仅依靠人的思想观念和道德方面的教育和倡导是远远不够的。因此，构建服务业循环经济，必须树立 “立法先行”的理念，进一步加强服务业循环经济立法工作，明确政府、企业、公众在发展服务业循环经济中的权利和义务。为服务业循环经济的发展提供全面的法律支持，这是我国发展服务业循环经济的在立法上的必然要求。①
　　
　　一、我国服务业循环经济政策法制存在的问题

　　（ 一） 促进服务业循环经济发展的立法体系尚未成型

　　目前我国涉及循环利用资源的政策和法规，主要体现在环保法律和法规之中，涉及服务业资源循环利用的专项法规较少。我国已颁布的《循环经济促进法》，已经从总体上为循环经济的发展提供了法律保障，但它是一部综合性法律，内容涉及国民经济的各个领域，因此不可能对发展服务业循环经济的具体措施做出详细规定。尚不能有针对性地解决服务业循环经济发展过程中出现的问题。隶属于循环经济法律体系中的 《清洁生产法》、 《固体废弃物污染防治法》、 《节约能源法》、《环境影响评价法》和 《可再生能源法》等法律法规，制定了一系列促进企业节约和综合利用资源的政策。但涉及服务业中旅游、餐饮住宿、通信服务、物流、零售批发等部门的专项规定为数不多。

　　纵观现有的法律政策，主要是服务行业主管部门出台的部门规章、管理办法和标准，一方面这些规范性文件的效力层级较低，另一方面这些政策政出多门欠缺协调性，并且欠缺相关的配套措施，最终导致这些政策在服务业各领域的执行情况不尽人意。从我国地方循环经济实践层面来看，不少省、自治区、直辖市和大城市均将发展循环经济作为政府工作的重要目标，并通过一系列地方性法规和规范性文件确保发展循环经济目标的实现。目前，山西、甘肃、深圳经济特区、大连市颁布实施了 《循环经济促进条例》，武汉市和广东省颁布了实施《中华人民共和国循环经济促进法》办法。这些地方性法规延续了《中华人民共和国循环经济法》的立法体例，内容涉及各个经济部门，专门对服务业的规定少之又少，不能对地方服务行业循环经济的提供全面的法律支持。总而言之，目前我国服务业循环经济法治体系尚未成型，相关的法条具体规定有待系统化、规范化，暂时不能适应发展服务业循环经济的要求。

　　（ 二） 促进服务业循环经济发展的政策体系尚未成熟

　　循环经济的特点决定它不仅是一个政府的自觉行为，也是一个市场的自发行为。一方面需要立法先行，从制度上给予全面的保障，另一方面更需要政府通过政策导向和经济手段推进循环经济的发展。在服务业，需要建立资源环境有偿使用、排污权交易、环境标志、财政信贷鼓励等制度，充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，使企业、社会和公众都能承担起发展循环经济的责任。通过制定税收、金融、价格和财政等优惠和鼓励政策，来推动环境友好技术、清洁生产技术、废弃物资源化技术在服务行业的广泛适用。但是，从目前的经济政策的导向来看，促进服务业循环经济发展的政策效果并不理想。自 2008 年中央就设立了促进服务业发展的专项资金，为此中央财政部和商务部联合颁布了 《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》以促进服务业发展专项资金的管理，充分发挥专项资金使用效益。该办法第 7 条指出专项资金重点支持服务业发展的关键领域和薄弱环节，其中包括与节能减排、环境保护相关的服务业项目，具体涉及到再生资源回收利用、报废汽车回收拆解、二手车流通、旧货流通、流通领域节能减排和绿色低碳流通体系建设等方面。专项资金采取奖励、贷款贴息和财政补助三种方式分配到具体的项目中去。为此山东、辽宁、海南三个省，九江、厦门、长春市特别出台了适用于当地专项资金申报及管理的 《服务业专项资金暂行管理办法》，其他各地也积极组织符合申报条件的企业申报项目资金支持，但是在各地的申报通知当中，依旧是以营业额、销售额等指标为导向，对于节能减排环境保护的服务业项目的支持力度不能满足服务业循环经济发展的实际需求。

　　二、我国服务业循环经济政策法制不足的成因

　　（ 一） 服务业循环经济发展实践的落后

　　服务业又称第三产业，是在第一产业---农业和第二产业---工业部门全面发展到一定水平的基础上形成的国民经济产业部门。自建国以来，政府全力推进第一、第二产业部门的发展，依赖农业和工业来拉动国民经济的增长，直到施行经济体制改革之后，国家才开始重视第三产业的发展。目前循环经济在第一、二产业中己开展，尤其是制造业，并取得初步成效。我国的服务业发展很大程度上仍是传统的线性经济高投入、高消耗、高排放、高产出模式，服务业发展循环经济也还未引起国家及其他社会层面的足够重视。相关的实践开展的较少，仅在餐饮住宿、旅游、物流等传统的服务业部门推进实施了绿色节能制度，能源循环利用程度较低，总体来看还处在启蒙和探索阶段，与先进国家具有一定差距。

　　人们的物质享受，是以牺牲自然资源为代价的，在追求更好的物质享受的同时。为了迎合和刺激消费者的愈加膨胀的消费需求，服务业出于短期经济利益的考虑往往忽视了长远的人类生态利益，客观上导致了人类活动对自然资源的过度索取，导致了资源危机的加剧。发展循环经济解决当前环境和资源问题的金钥匙。服务业是提供消费产品和服务的产业，要实施循环经济就要从根本上引导消费者从 “过度消费”的理念转向崇尚自然、注重资源节约的 “适度消费”和 “绿色消费”理念，在消费的同时注意废弃物的资源化，建立循环消费的观念。同时，倡导服务业市场主体树立节约资源、清洁生产的理念，鼓励引导服务主体实施清洁生产，采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备。并且在各地建立城市废弃物资源化利用和无害化的产业链。目前，我国部分城市和地区在不同规模和不同水平上实施以上内容的服务业循环经济发展模式，但这种循环经济实践毕竟是分散的、低水平的、小规模的，几乎还没有哪个行业能做到内部流程的循环。成熟的服务业循环经济发展模式还尚未形成，从而制约着服务业循环经济法制建设。

　　（ 二） 公众循环经济意识薄弱、参与度不高

　　循环经济是一个新的理念，在国际上兴起的时间只有二十多年，在国内也是近几年的事情。虽然在国际上，有不少先进和成功的做法，但是在我国目前还处于部分行业、部分地区实践和理论研究的起步阶段。

　　许多国家的实践证明，公众参与是促进循环经济发展不可缺少的重要手段。近年来，我国已经颁布实施了 《循环经济促进法》，但公众对循环经济的范畴，减量化生产、资源再利用、循环利用的原则、发展循环经济的必要性、紧迫性，具体通过哪些手段和方式来发展循环经济，如何通过法制建设来为循环经济的发展提供制度保障等问题，仍然了解很少。构建循环型服务业需要行业内所有的市场主体和公民对循环经济的内涵和具体制度高度认同，在此基础上配合政府的政策规划将各项具体的制度落实到自身的行动中去。因此，政府应通过多种渠道激发社会主体参与循环经济发展的积极性。一方面制定有效的激励措施，激发服务业主体的积极性。另一方面进行大规模和大范围的宣传，在公民中进行普及宣传倡导循环经济和绿色消费。

　　三、健全完善我国服务业循环经济政策法制的对策

　　目前，促进服务业的循环经济发展的法律制度和政策主要集中于餐饮、旅游等传统行业中，实施情况也不尽人意。在批发零售、金融、物流、通信等现代服物业的相关立法中，循环经济发展的理念及具体制度还未能体现。现有的法规从效力等级来看，主要表现为部门规章、地方政府规章、标准和政府规范性文件，完善的法律体系尚未建立。反观循环经济发展水平领先国家的循环经济法律体系，基本由综合性的循环经济促进法、专门的循环经济法律法规与循环经济配套或促进循环经济发展的规定三部分组成。所以，要健全和完善服务业循环经济法律体系，就要建立由法律、行政法规、地方性法规、行政规章、标准和规范性文件所组成的服务业循环经济法律体系。同时具体来说如下。

　　（ 一） 制定专门的服务业循环经济综合立法

　　我国现有的 《循环经济促进法》是一部综合性的法律，涉及的内容较广泛，具体的制度可以被应用到国民经济各个部门，规定一些较宏观的、覆盖面较广的内容，诸如循环经济的概念及相关术语、基本方针、指导思想、基本原则、基本法律制度和责任等，因此该法不可能针对发展服务业循环经济做出详细而周全的规定。为了推动服务业循环经济的发展，依据 《循环经济促进法》制定一部具体的、有针对性和可操作性强的 《服务业循环经济促进法》来协调服务业循环经济的发展显得尤为重要。《服务业循环经济促进法》是针对服务业节约资源，废弃物综合循环利用的专门法。其指导思想应该是： 在整个服务周期贯彻循环发展理念，推进服务主体绿色化，服务过程清洁化，促进服务业与其他产业融合发展，引导人们树立绿色循环低碳理念，建立绿色消费模式，实现服务业的可持续发展。服务业是由零售、餐饮娱乐、房地产、旅游、物流、金融、通信、信息咨询等若干个分产业部门组成，这些部门在经济生活中提供的产品和服务种类不同，具体的运作模式也跨度较大，需要因地制宜的制定和实施有差异的循环经济具体制度。但从宗旨上来说，树立绿色消费观念，确保服务业生产与自然环境相协调，保护和改善生态环境，实现资源的永续利用等立法目标应该贯彻在所有的制度当中。积极鼓励服务业市场主体的节能减排行为，禁止各种浪费资源破坏生态环境的行为。落实政府、企业、公民在服务业循环经济发展中的义务和责任。

　　（ 二） 制定服务业循环经济的专项立法

　　服务业涉及多个行业，提供产品具有很大的差异性，具体物质的循环利用工艺及技术要求在制度设计上要进行区别对待。所以，有必要根据不同的行业和产品，制定不同的体现循环经济理念和原则的单项法规。例如，制定适用于零售行业废弃包装物回收及循环利用的《包装容器材料收集和循环利用法》； 制定推动城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的 《餐厨废弃物回收法》； 制定适用于通信业废旧手机、电池、充电器资源化利用的 《废旧电池、手机回收利用条例》等。

　　社会再生产的末端是消费者，在传统的环境法律体系中，消费者承担着很少的环境保护义务。但在服务业循环经济法律体系中，消费者应当承担更多的义务。因此，通过制定 《绿色消费法》来引导公众树立与环境保护相协调的价值观和消费观，实行资源的综合利用，可以最大限度地使废物减量化、再利用、资源化和无害化，从而把危害环境的废物减少到最低限度。

　　在绿色生产和绿色消费方面，政府的绿色采购能够发挥巨大的作用。一方面政府作为国家最大的采购方，能够购买较大份额的绿色节能产品，从而形成经济规模并实现资源节约、环境保护的作用。另一方面，政府在进行绿色采购的同时在社会上起到示范和引领作用，从而使得各个消费群体提高环保意识。因此，有必要在我国已有的 《政府采购法》基础上制定 《政府绿色采购条例》，从而进一步深化政府绿色采购制度，进一步推进服务业节能产品的生产和消费规模。

　　（ 三） 加强地方服务业循环经济立法

　　根据 《中华人民共和国立法法》中的规定，地方为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际需要和具体情况，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。我国地域辽阔，各地服务业经济发展水平不一，实施循环经济的基础条件会受到经济发展的制约。因此，在发展服务业循环经济的过程中，地方政府可以结合地方实际需要制定专门的服务业循环经济法规，如服务业清洁生产、包装容器材料收集和循环利用、餐厨废弃物回收、绿色消费、绿色旅游等方面的地方条例与各省、自治区和直辖市现有的服务业环境管理、资源节约等方面的地方条例，共同构成地方服务业循环经济的地方法规体系。但是，一定要注意地方服务业循环经济立法与国家立法及国家的与之相关的法律的关系相协调。只有促进多种规则的宏观协调发展，才能更好地发挥地方循环经济立法的作用，为真正实现经济的循环发展起到保驾护航的作用。②
　　
　　（ 四） 构建并完善与服务业循环经济相关的政策体系

　　1、科技政策循环经济模式下的服务业科技政策包含两个方面： （ 1） 资源综合利用的技术研究与开发政策。循环经济是一种技术依托型的经济发展模式，我国的服务业长久以来属于劳动力密集型行业，节能、资源循环利用技术的研发及应用实施情况较为滞后，不能满足发展循环经济的现实要求。所以，国家应该从现阶段的实际情况出发设立专项基金用于支持服务业资源循环利用领域的技术研究和开发活动。并且同时制定信贷倾斜、税收减免、投资优惠等措施，引导服务业主体将更多的资金投入到技术研究与开发的创新活动中。 （ 2） 资源综合利用技术的培训与推广政策。先进的节能、资源循环利用技术开发出来后，政府应当推动这些资源综合利用技术在服务业中广泛应用，分批分次组织企业培训，促使他们掌握新技术，进而在实践中大范围推广。

　　2、政府奖励政策对于那些为减少资源消耗和保护环境有突出贡献的专利及发明，政府可以制定专门的奖励政策。同时，对于积极参与服务业循环经济发展有重大贡献的企业和个人，政府也应该给予物质或者精神的奖励，以调动公众参与的积极性。在这方面，我们可以借鉴发达国家的经验，美国、英国、日本都曾设立国专门的政府奖项来充分调动环境科学技术工作者的积极性和创造性，鼓励对循环经济发展做出重要贡献的单位和个人。目前我国政府环境奖励主要集中在工业和农业领域，今后要不断向服务业倾斜。
　　
　　注解：

　　① 李玉基、俞金香： 《循环经济基本法律制度研究》，法律出版社2012 年版。
　　② 季萍： 《资源型城市地方性循环经济立法探究》，生态经济 2014（ 30） 卷。