面向农民工政策性教育成本补偿机制的实施与完善

　　“孩子上大学四年花光了我们少得可怜的积蓄，还让我们背上了近 3 万元的贷款，孩子毕业了却无法就业，按照现在的家庭收入，10 年也还不清贷款。现在孩子年龄也不小了，考虑到孩子的成家立业，我们真是愁上加愁啊！”一位乡村的大妈对我唠叨不停。

　　国家基础教育阶段“两免一补”政策的成功实施与有效推进，中国社会最庞大的弱势群体———农民工群体子女接受基础教育的经济负担空前减轻，他们可以用节省的财力投资或改善生活质量，社会良性效应已初步显现。但是，随着高等教育体制变革中“市场”因素的逐渐介入，使得接受高等教育的成本不断被抬高，农民工子女接受高等教育的总体成本越来越高，负担越来越重，甚至出现了为让子女接受高等教育而透支整个家庭 10 年左右生活水平的现象，严重阻碍了农民工群体生活质量的提高，进而阻碍了中国农民工阶层的进一步分化与阶层变迁。

　　一、农民工阶层子女教育投资负担沉重

　　当前，很多农民凭直觉举全家之力为子女能够接受高等教育创造条件，甚至不惜透支未来成十年的生活质量，迫切希望其子女通过教育脱离农村，借快速城镇化的浪潮改善未来生活。2010 年第六次全国人口普查结果显示，中国流动人口已达 2.61 亿，其中将近 80%为农业人口。另据 2010 年人力资源与社会保障事业发展统计公报，全国 2.4 亿农民工中有约 1.5 亿为外出务工人员。农民工已成制造业、建筑业、服务业等产业的主力军，可以说整个城市的运行已无法离开农民工的辛勤劳动了。进城务工农民工在寻找自己谋生途径的同时已形成了全新的生活方式，特别是“农二代”，在城市生活、成长过程中养成城市居民生活习惯的同时基本丧失了回乡务农的能力。相当一部分在农村长大的农民工子女，因为受教育年限的延长和务农经历的减少，从父辈身上继承的农业知识和务农技能匮乏，也基本失去了从事传统农业生产的能力。显然，耕地的相对减少和农业技术含量的提升，以及农业生产的规模化和集约化经营直接导致大量传统农业剩余劳动力向城市转移，可以适应现代农业发展和农村小城镇发展的需要继续留在农村的只能是一部分劳动力，现代农业与服务业的发展需要的是大量“有文化、懂技术”的从业人员。

　　其实农民阶层对其子女不计成本的、几近“非理性”的教育投资就是对这一趋势的回应，加之自身务工生活的艰辛体验和较低的“就业保障性”让农民工投资子女教育的动机更为强烈。

　　文章开头这位大妈的叙说是作者在西部某省农村访谈时遇到的真实个案，随着访谈的深入，问题进一步呈现。其一，第一代农民工子女接受高等教育使其家庭背上沉重债务的情况非常普遍。第一代农民工接受的教育往往比较少，他们无法从事高附加值的职业，很多都只是靠出卖体力维持生计，工资水平并不高，无法有效改善生活质量，加之务工环境限制，他们经常超负荷劳动、风餐露宿，很多农民工 40 多岁时已身心俱损，不得不返回农村。若此时家庭有子女接受高等教育，家庭负债几乎不可避免。其二，中国第二代农民工家庭因投资教育导致生活水平低下更为普遍。农民工朴素的思维与凭感性认识办事的风格，他们认定教育是唯一可以使自己的子女获得更好生活水平的保证，甚至透支自己的生活水平也心甘情愿。西方教育经济学家关于教育预期收益及成本补偿等理论几乎无法解释中国第二代农民工家庭的教育投资现象，教育经济学家认为教育成本和预期收益会影响接受教育的动机与入学率。但是很多第二代农民工家庭的教育投资行为是非常执着且不计成本与未来回报的。例如许多年轻的父母为了使自己的子女接受学前教育，他们举家搬迁到城市棚户区，家庭中一个成员专门负责照顾上幼儿园的子女。

　　除去私立幼儿园三年收取的高额费用外，他们因为在城市生活而产生的生活费用和机会成本都比在农村地区生活要高很多，与他们的总体家庭收入相比更是高得惊人。另外，为了让自己的子女接受高等教育，即使是费用昂贵的私立大专、本科层次的学校也一定要支撑下来，负债也在所不惜。但是在访谈中发现，至于子女毕业后的教育投资成本回报，绝大多数人表示没有具体期望或从未考虑过，只是直觉告诉他们受过学前教育与高等教育总会稍微好些，这样他们就会义无反顾地去做。

　　二、政策性教育成本补偿机制：农民工群体的迫切愿望

　　研究结果揭示，教育，尤其是学前教育和高等教育已成为农民工家庭的最大经济负担，严重影响他们生活质量的提高。从长远和全局来看，没有庞大的农民工群体的富裕，我们全面建设小康社会的目标不可能实现。因此，投资农民工群体的教育事业刻不容缓，但短期内政府和社会能为他们做什么且通过什么渠道来缓解农民工家庭因教育带来的经济负担呢？有效解决这一问题，不断促进教育机会均等与平等化，是政策性教育成本补偿机制理论的出发点和归宿。

　　政策性教育成本补偿机制是指当前社会条件下，教育成本的补偿不仅仅单纯靠“教育投资———收益”的公式实现，更从国家政府出于宏观社会发展需要出发制定的政策性补偿实现，尤其是教育投资收益的弱势群体。政策性教育成本补偿机制是针对传统教育投资收益理论而提出。单纯的“教育投资———收益———教育成本补偿”理论教育投资收益率受社会大环境的影响，社会财富与收入分派机制的不平等使不同国家、不同地区、不同社会制度条件下教育投资的社会总收益率与个人收益率之比存在很大差异，甚至同一条件下，相同教育投资的个体收益率也存在很大差别。这种差别的造成如果很大程度上取决于教育投资个体的社会背景，则社会公平性问题不得不引人深思。“人们的经济地位在很大程度上取决于他们在国家再分配体制中所处的位置，因而他们的经济利益取决于他们在国家再分配体制中的权力地位，以及他们接近被国家高度集中的资源的途径和机会的大小，而教育对经济收益没有显著影响”。在中国，最庞大的社会群体，农民工阶层是社会发展的重要动力源之一，但农民工群体却成为“教育投资———收益”公式的弱势群体，并因此带来一系列不良循环。“低收入家庭存在显著的收入代际传递性，低收入家庭子女高等教育收益率明显低于高收入家庭子女高等教育收益率”。无法平等享受社会发展带来的福利，绝大部分农民工成功变迁为中国未来社会中产阶级的理想势必会化为泡影。而没有中产阶级的发展与壮大，我们的社会发展中长期目标如何实现。

　　三、政策性教育成本补偿机制的实施与完善

　　面对农民工群体的迫切需要，我国政府已经做出了强有力的政策回应，且取得了良好成效，得到民众的认可与好评。

　　政策性教育成本补偿的三个方面———就学期间教育成本补偿、优先就业政策、补偿性教育资源购置与共享，我国政府已经进行了有益尝试与推广，取得了良好社会效应，但在实施过程中还存在机制方面的欠缺，甚至出现了人为的政策扭曲与干扰。进一步明确理念、统一认识、完善机制、有效推广，必将对我国社会稳定与进步产生广泛的积极影响。

　　（一）就学期间教育成本补偿

　　在义务教育阶段，我国实行了广泛的“两免一补”政策，其投资最大，范围最广，受益人群最多。可能对于社会富裕阶层来说仅仅是锦上添花，但对农民工群体来说，是实实在在的雪中送炭，是他们感受到的社会发展与进步带来的最大福利，尽管这很大程度上都是他们自己创造的、自己应该得到的福利。与千年农业税的废除同为农民阶层茶余饭后津津乐道的话题，他们说“立党为公、执政为民”理念，他们真切地感受到了。当然，在学前教育阶段、高中阶段以及高等教育阶段，尽管政府设立了很多奖学金和贫困补助金，但由于覆盖面较窄以及实际操作过程中的主客观条件限制，使得整个农民工群体的总体获益并不十分理想。奖助学金“资助标准不仅缺乏可操作性而且变得有可能更不利于家庭困难学生，资金来源地方化和有关资助人数的规定变得相对模糊，运营机构尚未制度化，把民办高校学生纳入资助范围但缺乏相应的合理制度设计”。在访谈中很多有子女接受高等教育的农民工家庭父母谈及高校奖学金与贫困生补助覆盖面太小。不过，有子女接受中等或高等职业技术教育的农民工家庭父母提到政府补助学费的比例超过一半，但也有很多抱怨职业学校在执行学费减免政策的过程中舞弊。

　　（二）优先就业政策

　　近年来我国部分地区实行“三农”家庭接受高等教育的子女相同条件下优先就业或一定条件下无原则就业（政府协调安排）政策，很大程度上缓解了贫困农民工家庭投资高等教育的成本补偿问题，保证其家庭生活水平的不断提高。这一政策立足于教育投资收益弱势群体，对于促进教育投资收益的公平具有开创性的理论和实践意义。不过，这一政策在具体实施过程中出现了很多人为的干扰与破坏，实施效果因地区而异。优先就业政策的覆盖面有待进一步扩大，实施标准与管理规范有待进一步加强。

　　（三）补偿性教育资源购置与共享

　　教育质量的差异也严重影响教育投资的收益率，同样的教育投资可能因教育质量问题而增加成本或降低收益率。有研究揭示，城乡教育质量的差距近年来不断扩大，就拿高等教育阶段城镇生源与三农生源在校学生比例失衡持续加剧来说，其主要原因在于城乡教育资源、师资质量的差距直接导致的高等教育入学前教育质量的不均衡。从 1989 年至2008 年我国高校农村新生的比例逐年上升，但农村考生报名占相应总数的比例未达到同期农村人口占全国总人口的自然比例，农村考生的高考录取率也从未达到同年的总录取率水平，这些都真实反映了客观存在的城乡差距。城乡差距不仅表现在高等教育的起点上，也体现在高等教育的结果上。

　　由于学校教学软硬件条件（如图书馆、实验设备、多媒体等）和教师教学水平的差距，正常的学校课堂教学质量城乡差距进一步扩大。在很多农村地区，连小学教育教学都无法按规范实施，更没有机会接受学前教育了。毫不夸张地说，有些农村地区的小学三年级学生的学业水平还不如发达城市刚完成幼儿园学业的 6 岁孩子。另外，除学校教育的差距外，城市健全的公共服务体系中诸如大型图书馆、博物馆、电影院、才艺班等场所的校外补偿教育对于农村孩子更是做梦也想不到的。因此，从实现教育公平的角度出发，对农村学生购置补偿教育资源是政府制定教育政策时必须考虑的。尤其是随着现代数字技术的成熟，政府财政主导下购置数字教育资源，建设农村补偿教育中心，并实现远程共享成为可能。当然这种补偿教育模式可以运用于所有的社会弱势群体并使他们受益。通过补偿教育平衡教育质量也是促进教育公平的重要方面，只有均衡的教育质量才能使投资教育的个体收益率差距最小化。因此，补偿教育政策也是政策性教育成本间接补偿的一个重要途径。

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