高等教育基金的经济功能及其发展

　　高等教育基金是自然人、法人或其它组织捐赠给高等教育事业而集中起来的社会资金，属于公益性基金。它的目的不在于利润最大化，而是为了更好地促进高等教育事业的发展。不同于发达国家有众多的私立大学，我国的高等教育事业主要是由国家举办的，为什么还要大力发展高等教育基金? 本文试从经济学角度阐述这一问题，并就如何发展我国的高等教育基金提出一些建议。

　　1、 高等教育基金的经济功能

　　穷国办大教育是我国现阶段乃至未来较长时期内的一个基本国情，这一国情决定了国家财政性教育经费的不足将是一个长期的历史过程。另外，在实践高等教育成本分担制的过程中，较高的学杂费超过了一般家庭的支付能力，也是当前我国的一个客观现实。而正是国家财政性教育经费以及学杂费构成了我国高等教育经费的主要来源。供给不足迫切需要新的资金来源，大力发展高等教育基金就是缓解这两大问题的有效措施之一。从这个意义上来说，高等教育基金具有重要的“雪中送炭”的功能。

　　1． 1 高等教育基金是弥补国家财政性教育经费不足的需要

　　多年以来，尽管从绝对数来看，财政性教育经费每年都有大幅度的增加，但政府于 1993 年在《中国教育改革和发展纲要》中承诺的到 2000 年“国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例达 4%”的目标直到 2012 年才得以实现。表 1 列举了 2005 －2011 年我国财政性教育经费及其占 GDP 的实际比例，并计算了实际投入与目标投入之间的缺口。

　　表 1 表明，2005 － 2011 年，我国实际国家财政性教育经费与 4% GDP 目标之间的差额巨大，累计达到 10622. 73 亿元。按照国际通行的高等教育投入占初等、中等、高等三级教育投入的 20% 计算，仅七年间国家对高等教育投入的财政缺口就达2124. 5 亿元。

　　根据教育部、国家统计局、财政部公布的《全国教育经费执行情况统计公告》，仅 2010 年和 2011年，全国就分别有 22 个、14 个省(自治区、直辖市)预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。

　　在切实把教育摆在优先发展的战略背景下，是什么原因导致政府的承诺甚至法律的规定至今还没有完全兑现? 当前，我国正致力于建设公共服务型政府，以国防为代表的纯公共产品，包括教育、科技、文化、卫生、基础设施等公共事业在内的准公共产品以及新农村建设、环境治理等方面无不需要政府的大量投入，因此，公共财政支出增长有限实乃是政府“心有余而力不足”所致。作为准公共产品且具有较大内部收益性的高等教育所能得到的公共财政增量将十分有限。

　　1． 2 高等教育基金是帮助贫困学生完成学业的需要

　　20 世纪 80 年代末，基于教育成本分担理论，我国开始了高等教育投资体制改革。教育成本分担理论由美国著名教育经济学家约翰斯通提出，是指高等教育成本由高等教育获益者即国家、受教育者及其家长、社会共同承担。具体地说，国家以公共财政、学生及其家长以学费和住宿费、社会以税收来共同分摊巨额的高等教育成本。这一理论包括两个基本原则: 一是“利益获得”原则; 二是“能力支付”原则。

　　高等教育投资体制改革的一个重要举措就是向学生收取学杂费和住宿费。按国际通行惯例，高校收费的标准是学费约占生均培养成本的四分之一，但由于人均培养成本的测算非常困难，因此，我国主要是“按高校年生均日常运行经费来考虑收费比例”的，再根据不同地区、不同学校、不同专业而有所差别。近几年来学费、住宿费标准基本维持在5000 － 7000 元这一水平，但也大大超出了一般家庭的支付能力。根据国家统计局发布的《2012 年国民经济和社会发展统计公报》，2012 年，我国农村居民人均纯收入 7917 元，城镇居民人均可支配收入24565 元，负担之重不言自明。这一现状的直接后果，一方面是高校大量贫困生的存在，另一方面是欠费现象严重。虽然国家出台了诸如国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款等一系列措施，以确保每个学生都能上得起学，但由于种种原因，高额的学杂费大大超过一般家庭支付能力的现状并未根本改变。

　　除了“雪中送炭”，高等教育基金还有一个重要的经济功能———“锦上添花”。就是通过奖励使一大批优秀的教师和学生脱颖而出，以 1986 年成立的霍英东教育基金会为例，13 年间，获资助和奖励的青年教师先后获得了国家专利 114 项、国外专利 3项，并创造了 5． 8 亿元的经济效益。

　　2、 发展高等教育基金的可行性

　　“雪中送炭”和“锦上添花”的两大经济功能决定了需要大力发展高等教育基金。然而，仅有需求远远不够，还必须要有人愿意捐赠才能使这些需求变成现实。人们为什么愿意捐赠给高等教育事业?从根本上说，这是由人们的利他主义动机和行为所决定的。

　　利他主义就是一个人通过牺牲自己的一部分效用而增加他人效用的一种行为。一般来说，利他主义者主要是那些拥有较多财富的人，当然也不排除一些自己并不富裕但仍然热心公益事业的人。根据边际效用递减理论，利他主义行为能够增加社会福利，促进社会公平，因为富人捐出一部分财富和穷人得到一部分财富，二者产生的是正经济效应而非正负相抵。

　　虽然利他主义能够增加社会福利，但这并不表明人们就一定要采取利他主义的行为，因为这里也存在免费搭车的可能性。但现实是，确实有很多人热心社会公益事业，即利他主义是存在的。究其根源，这是由利他主义者的动机所决定的。

　　首先，纯粹的利他主义动机，即不指望任何形式回报的转移支付，无论是货币的或非货币的，也无论是现在或将来。他们的唯一回报是获得一种心理上的满足，这是利他主义行为的最高境界。产生这种行为的主要原因在于该利他主义者的基本价值观，而这种价值观的形成可能与其成长的经历有关。如李嘉诚先生就是因为其幼年时期磨难的经历，使他形成了这样的价值观: 帮助无助的人是世界上最有意义的事情。其次，指望获得某种形式回报的利他主义动机，这种回报可以是精神上的，也可以是物质上的。从精神上看，有的人希望得到社会赞扬，流芳百世; 从物质上看，有的人期望自己在日后遇到困难时也能得到别人的帮助，这实际上是一种互惠的利他主义。

　　以上是仅就自然人的利他主义动机而言的，企业等法人也常常有一些利他主义的动机和行为。这是因为，一方面，企业可以通过利他主义行为提高自己的社会知名度，树立良好的社会形象，对扩大其消费群体有一定的“广告效应”。从这个意义上说，企业的利他主义行为也包含着一定的利己动机; 另一方面，企业有承担一定的社会责任的义务，捐赠公益事业便是其承担义务的重要表现。

　　利他主义为包括高等教育在内的公益事业的发展注入了新的活力，也为高等教育基金的发展提供了可能。至于人们为什么要捐助高等教育事业而非其它公益事业，这是由高等教育独特而重要的社会功能以及一些利他主义者对高等教育的偏好所决定的。

　　3、 发展高等教育基金的政策建议

　　3． 1 完善税收优惠政策

　　税收优惠政策是众多国家鼓励全社会支持公益事业发展的基本政策之一，我国也不例外。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第 53 条规定:“企业发生的公益性捐赠支出，不超过年度利润总额 12%的部分，准予扣除”; 《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第 24 条规定: “捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额 30% 的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”

　　税收优惠政策的作用机理是: 通过降低捐赠者的适用税率，激发人们的利他主义动机，从而在政府牺牲少量税收收入的条件下为公益事业筹集更多的发展资金。以工资、薪金所得的个人所得税为例，我国的个人所得税实行超额累进税率，税率分为 3%到 45%七个等级。按照上述规定，如果一个人的应税所得为 2000 元，若不捐赠，则适用税率为 10%，即纳税 95 元(1500 ×3% +500 ×10%) ; 若捐赠 600元(2000 × 30%) ，则其适用税率 3%，纳税 42 元((2000 －600) ×3%) 。第一种情况下，能够用于高等教育事业的只是 95 元中的一部分，因为政府只能拿出税收收入中的一部分用于发展高等教育事业;而在第二种情况下，能够用于高等教育事业的资金就包括捐赠的 600 元以及 42 元中的一部分了。由此可见，税收优惠政策的作用在于，一方面，通过调整、降低适用税率，对人们的利他主义行为予以肯定，进而可以鼓励更多的人加入到利他主义的队伍中来; 另一方面，大大增加了高等教育的发展资金，具有明显的“杠杆效应”，在此例中，政府只牺牲了53(95 － 42) 元的税收收入，但高等教育事业的发展资金则增加了十几倍。

　　但税收优惠政策还很不健全。第一，企业年度利润总额的 12% 和个人应纳税所得额 30% 的上限较低，而且超过这一上限的仍然按应税所得纳税，难以有效激励人们的利他主义动机; 第二，税收优惠资格取得难。税法规定，公民或法人只有通过中国境内的社会团体或国家机关等途径捐赠才能享受优惠待遇，而我国成立有教育基金会的高校并不多，取得税收优惠资格的基金会更少，这就使得众多零星的捐赠者不能享受这一优惠; 第三，我国的税收优惠只涉及到所得税，而对其它的税种如增值税等则没有这样的优惠，遗产税也还没有开征; 第四，税收优惠办理程序比较烦琐，在一定程度上也影响了人们捐赠的积极性。由此可见，在我国要充分发挥税收优惠政策的“杠杆效应”还有很长的路要走。

　　3． 2 进一步加强高等教育基金会建设

　　高等教育基金会可以把来自于不同渠道的社会捐赠集中起来，既节约了捐赠者和受赠者之间的交易成本，又可以发挥一定的规模效应，同时，也为众多零星的捐赠者取得税收优惠资格提供了有效的载体。

　　我国的高等教育基金会创建于 20 世纪 80 年代。1986 年，原全国政协副主席、香港实业家霍英东先生出资 1 亿港元与教育部合作成立了霍英东教育基金会，“旨在鼓励中国高等院校青年教师脱颖而出和出国留学青年回国内高校任教，对从事科学研究和在教学与科研中做出优异成绩的青年教师进行资助和奖励”。随后，部分企业和实业家也先后出资建立了教育基金会，如宝钢教育基金会、曾宪梓教育基金会等。不少重点高校也建立了自己的教育基金会，规模较大的有清华大学、北京大学、浙江大学、上海交通大学等。另外，由国家财政出资 5000万元作为原始基金而建立的中国教育发展基金会也于 2006 年正式成立，这是一个涵盖整个教育体系的综合性教育基金会。这些教育基金会的建立，为我国高等教育尤其是受助高校的人才培养、学科发展、校园建设等都做出了巨大的贡献。

　　作为非营利法人，同其它公益性的基金会一样，我国的高等教育基金会也需要国家政策的扶持和引导。2004 年，国务院颁布了《基金会管理条例》，对基金会的设立、组织机构、财产管理和使用、监督管理、法律责任等方面做了全面的规定，但也存在一定的局限性。第一，按照该条例的规定，除中国教育发展基金会外，各高校成立的基金会都为非公募基金会，即不得面向公众募捐; 第二，非公募基金会的原始基金不得低于 200 万元，这对于众多的普通高校难度较大; 第三，条例并未对基金会的税收优惠做出具体的规定，大多是在基金会提出申请以后，国家税务部门出台一个相关的文件，对其优惠资格予以确认，即通常所说的个案审批制。因此，建立高等教育基金会还需要公共政策的进一步支持和鼓励。

　　3． 3 培育社会公众的捐赠意识

　　公众的社会捐赠意识是影响高等教育基金发展的又一个重要因素。相比税收优惠政策，捐赠意识的影响更深远、更持久，因为税收优惠政策只适用于那些需要纳税的人士，而捐赠意识的影响范围则广泛得多，不仅可以激发那些纳税人士，而且还能激发更多无需纳税的社会公众参与到这一行动中来，更容易形成“众人拾柴火焰高”的局面。然而，人们对高等教育的社会功能及其经济需要是否了解、社会的舆论导向如何等，又会对公众的捐赠意识产生重要的影响。因此，捐赠意识需要培育，需要营造尊师重教的良好社会氛围。

　　第一，密切高校与社会尤其是产业界的联系。在智力资源作为发展因素与物质资源相比越来越占优势的今天，高等教育的重要性只会日趋增加，不会削弱。与此同时，随着高等教育的巨大发展，资金不足的问题也日益严重。因此，密切高校与社会尤其是产业界的联系就显得尤为迫切，而实行产学合作既可以减少信息不对称现象，又可以把高等教育的最新研究成果转化为现实生产力，提高企业的竞争能力，还可以通过合作项目为高校筹集更多的发展资金，一举多得。

　　第二，大力弘扬尊师重教的优良传统。政府可以通过大力宣传、表彰利他主义者的高尚行为，引导一种正向的舆论导向，激发更多人的利他主义动机和行为。尊师重教的良好社会氛围一旦形成，就会有源源不断的资金涌入高等教育事业。

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