中国乡村义务教育财政转移支付面临的困境及策略

　　自分税制改革以来，我国财政转移支付在义务教育尤其农村义务教育发展均等化方面发挥了重要的调节作用。 得到义务教育的农村人口不断攀升，国民文化素质程度不断实现提升。 但是随着社会的进步和经济的发展， 当前我国农村义务教育财政转移支付暴露出了越来越多的问题， 对农村义务教育的进一步发展产生了不利影响。 因此，从国家的长远利益考虑，有必要对我国当前农村义务教育财政转移支付进行更进一步的完善。

　　一、我国农村义务教育财政转移支付存在的问题

　　（一）农村义务教育财政转移支付规模过小

　　财政转移支付是农村义务教育发展过程中重要的资金来源， 尽管多年来财政转移支付规模随着经济发展实现不断地增长，但是增长力度远远不能满足农村义务教育的发展需求。 尽管近些年我国农村义务教育财政性教育经费呈现一定的增长趋势，但是农村地区拖欠教师工资的问题时有发生，农村教师的平均文化水平依然较低，农村教学条件依然落后。 办学条件差、教学设备落后或缺失现象比较严重。 尽管财政性教育经费基本实现了 4%的目标，但该指标具有宏观性，从微观角度看，各个地区的经济发展差异较大，容易出现发展越快的地区财政性义务教育经费支出越高的问题，从而掩盖了必要的经济发展落后地区的义务教育财政性支出，使得实际的农村义务教育财政转移支付供给不能满足真正的农村义务教育财政转移支付需求。 为此需要进一步扩大农村义务教育财政转移支付规模。

　　（二）农村义务教育财政转移支付结构不合理

　　我国财政转移支付对农村义务教育的支持方式分为一般性转移支付和专项转移支付两种。 总体上我国农村义务教育一般性财政转移支付和专项财政转移支付相互搭配结构不合理。 财政专项转移支付比例大于一般性财政转移支付， 这使得财政转移支付对各地方的农村义务教育难以实现长期的均等化发展目标。 农村义务教育一般性转移支付比重在财政转移支付总支出中比重依然较小， 并且一般性转移支付中的税收返还占比依然较大，这在很大程度上阻碍着农村义务教育发展均等化。 当前我国城乡间、地区间的农村义务教育发展呈现极其严重的不平衡，税收返还是中央政府为鼓励地方教育的发展而对所征地方税的全额或部分返还性鼓励行为， 这一措施会对我国农村义务教育的均等化起到反调节作用。 财政专项转移支付具有专款专用的特点， 因此只能对农村义务教育发展中的某一部分起到短时期的支持作用。 同时大多数财政专项转移支付资金划拨情况都需要地方政府的部分资金做配套， 不符合农村义务教育均等化要求。

　　（三）农村义务教育财政转移支付核算方式不规范

　　我国农村义务教育财政转移支付核算方法不规范主要体现在一般性转移支付核算方式的不规范和专项转移支付核算方式的不规范。 一般性转移支付的计算方法多采用基数法，其弊端在于难以根据具体出现的新变化、新情况做出相应地调整。 一般性转移支付在资金分配公式上采用参考标准支出和标准需求额度的差额及可供转移支付的总资金、贫困系数来进行相应的资金转移支付，同时还参考地方以“保工资、保运转、保民生”为内容的财政支出占地方标准财政收入的比重。 由于某些难测控因素，如人口密度、地理环境的存在，使得计算难以确保精确性，导致农村义务教育财政转移支付的核算存在较大主观随意性，难以保证最终核算结果的科学有效。 中央政府对农村义务教育财政专项转移支付项目的确定尚缺乏一套科学规范、 完善详细的测算与支付体系，专项财政转移支付的计算方法同样欠缺对实际影响因素的测量和计算。 此外，农村义务教育财政专项转移支付项目存在又多又杂的局面，加大了专项转移支付的核算工作量和难度系数。

　　（四）农村义务教育财政转移支付不公开透明

　　农村义务教育一般性转移支付的特点对农村义务教育的整体发展具有较强的均等化作用，在使用方向和力度上自主性较强，监督机制弱化和发展成效不公开，容易导致资金浪费使用。 同时，农村义务教育一般性财政转移支付资金在流通过程中和使用过程中都相对缺乏对政府官员支出行为的监督机制，容易滋生政府农村义务教育财政转移支出的道德风险，导致农村义务教育经费的挤占挪用现象的发生。 专项财政转移支付目标大多依据中央政府总体的发展方向和目标来确定，农村义务教育财政转移支付项目和转移资金额的确定多依据中央的总目标和自身财政能力，没有具体独立的专门机构对农村义务教育这部分转移支付负责，因而在决策上有失实事求是的原则。 在专项转移支付过程中易在事权上产生对发展效益好、见效快项目的多头管理和多头转移支出，而对那些急需资金又见效缓慢的项目“视而不见”.

　　二、完善我国农村义务教育财政转移支付的对策

　　（一）扩大农村义务教育财政转移支付规模

　　进一步扩大农村义务教育财政转移支付的一般性转移支付和专项转移支付规模，是实现农村义务教育均衡化发展要求的重要保障。 首先，根据东、中、西部各地区的发展状况，不同程度地扩大农村义务教育一般性转移支付规模，做到针对性地有的放矢，使地方性农村义务教育在不同的需求中得到满足。 增强财力雄厚的高级政府农村义务教育的责任并根据责任进一步增加财政转移支付规模，是实现农村义务教育走出不均衡困境并确保拥有稳定资金来源的有效途径。 当前我国中央政府农村义务教育财政转移支付经费占中央政府总体转移支付经费的比重还较小，根据不同地区农村义务教育的事权责任，明确每级政府的农村义务教育的责任和应尽义务的范围，努力实现中央政府和省级政府对农村义务教育财政转移支付经费的分担比例合理化，从根本上缓解当前义务教育在各地区的失衡状态。

　　（二）调整农村义务教育财政转移支付结构

　　农村义务教育财政转移支付应当在确保径向提高适度比例基础上，改善财政转移支付的支出结构。 首先为减轻经济发展不均衡带来的农村义务教育不均衡程度，应在规范一般性转移支付的前提下进一步拓宽一般性财政转移支付范围，并提高一般性转移支付比例，更好地发挥其在义务教育均等化上的职能。 其次为降低税收返还对均衡义务教育的负作用，应适当提高税收返还的标准，降低税收返还的比例。 最后专项财政转移支付的种类过多且大多缺乏稳定性，应建立长期稳定的专项财政转移支付项目规划，有些专项转移支付种类可以归属到一般性转移支付中来，如教科书供应、部分公用经费开支等。

　　（三）规范农村义务教育财政转移支付核算方法

　　在计算方法和核算依据上，应当合理界定和设计一般性转移支付款项的计算方法和计算依据，采用基数法与因素法相结合的方式对一般性和专项财政资金的拨付额度进行合理测算。 确保对各种影响因素进行分类并尽量转化为相应指标，尽量使搜集到的定性指标转化为可测量、可比较的定量数据， 根据各类因素影响作用的大小进行专家权数测定，进而据实进行合理的资金转移支付。 采集地方农村义务教育数据时，在采集数据成本一定的情况下，尽量扩大采集范围，确保样本数据的可获得性和真实完整性。 此外，在专项转移支付的核算过程中， 应当注意对专项转移支付项目类型的区分，做到不同项目应当适当地进行指标调整，不能固守单一性测量指标。

　　（四）增强农村义务教育财政转移支付透明度

　　增强农村义务教育财政转移支付公开透明度，有利于遏制政府滥用职权的行为，杜绝资金挪用、挤占问题的发生，促进各级地方政府的相互监督，提高地方政府的资金使用效率。为此， 我们应尽快建设县及以下政府工作的网络公开平台，定期出示政府有针对性项目工程的工作报告，以公开相关农村义务教育财政转移支出、产出具体数据的形式来实现社会对农村义务教育转移支付支出与业绩的监督。 同时建立地方性农村义务教育审计署分支，针对地方的转移支付资金尤其是专项财政转移支付资金的用途及效率进行追踪和监督。

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