中国餐厨废弃物处理立法完善研究导论

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　 【题目】中国餐厨废弃物处理立法问题探析
　　【第一章】中国餐厨废弃物处理立法完善研究导论
　　【第二章】餐厨废弃物处理的基础理论
　　【3.1】我国餐厨废弃物处理现状的实证调查分析
　　【3.2  3.3】我国餐厨废弃物处理立法现状及主要问题
　　【第四章】相关国家餐厨废弃物处理制度分析及其启示
　　【第五章】完善我国餐厨废弃物处理法律的对策建议
　　【第六章】完善餐厨废弃物处理法制的运行保障机制
　　【结语/参考文献】餐厨废弃物处理法律体系研究结语与参考文献

　　第一章 导论

　　1.1 研究缘起

　　1.1.1 问题的提出

　　餐厨废弃物的不当处理导致了地沟油、泔水猪等食品安全问题，还造成了严重的环境污染，但是餐厨废弃物也同时存在着可以进行回收利用的资源性特征。餐厨废弃物的处置问题受到了社会各界的广泛关注，政府也采取了相关措施。截止到2014 年底，在全国范围内已有 66 个城市被纳入了餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点范围，餐厨废弃物资源化产业作为一个绿色朝阳产业随之发展起来。十八大报告提出了建设美丽中国，充分保障公民生命健康权及环境权益的新要求，而做好餐厨废弃物的规范化处理工作正是其内在要求之一。目前我国关于餐厨废弃物处理的法律规范还存在很多问题，如缺乏全国性统一立法、地方性立法混乱，法律运行保障机制也不完善，不能够满足对餐厨废弃物处理进行规范和保障的要求，餐厨废弃物处理相关法律规范亟待完善。

　　1.1.2 研究目的和意义

　　（1）研究目的

　　当前我国餐厨废弃物的处理存在着无序的现象，混乱的处理方式给地沟油、泔水猪等食品安全问题及环境问题带来了可乘之机。但是餐厨废弃物同时又是可回收利用的资源，可以有效缓解能源压力。餐厨废弃物处理问题受到了社会各界的广泛关注，政府也采取了相关措施，并在全国范围内展开餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的试点，我国餐厨废弃物处理中所存在的问题也逐渐显现出来。目前我国关于餐厨废弃物处理相关立法尚不完善，虽然有一些地方性法规对餐厨废弃物处理进行规范，但立法质量参差不齐。餐厨废弃物处理相关法律规范需要进行进一步完善。

　　针对这种情况，本文旨在通过对我国餐厨废弃物处理现状及其法律规制现状的实证和规范分析，在分析与借鉴的美、德、日餐厨废弃物处理先进法律经验的基础上，提出完善全我国餐厨废弃物处理法律规范的对策建议及运行保障机制，对通过法律途径解决我国餐厨废弃物处理问题提供可能性。

　　（2）研究的意义

　　①理论意义：本研究通过对我国餐厨废弃物处理现状进行实证调查，分析我国餐厨废弃物处理现存问题，并对餐厨废弃物相关立法进行梳理分析，阐释立法现存问题，并在借鉴美、德、日先进经验的基础上，提出了解决我国餐厨废弃物处理法律问题的对策建议，从理论体系上为我国餐厨废弃物处理相关法律制度作出进一步补充和完善。

　　②实践意义：本研究立足我国餐厨废弃物处理的现实状况，在实证研究基础上分析我国餐厨废弃物处理所面临的限制性、阻碍性因素，通过提出完善餐厨废弃物处理法律制度的合理建议，为相关法律法规的制定和完善奠定实践基础，使餐厨废弃物处理整个过程得以规范化，切实有效地解决餐厨废弃物不当处理所带来的食品安全及环境污染问题。

　　1.2 国内外研究综述

　　1.2.1 国内研究综述

　　（1）关于餐厨废弃物处理基本问题的研究。①学者们对于餐厨废弃物概念的界定大致相同。王莉等认为，餐厨废弃物所指的是居民日常生活中在进行加工食物、提供餐饮服务以及单位食堂供餐等活动中所产生的废弃物（王莉，高静娟，2011）。

　　②关于餐厨废弃物性质和特点的研究也比较深入。余真等认为，餐厨废弃物属于有机废弃物的一种重要类型（余真，罗文邃，2013）；张强则认为餐厨废弃物非常具有回收再利用的价值，是一种资源型的废弃物（张强等，2013）。胡新军则对餐厨废弃物所具有的基本特点（包括理化特征、危害性、资源性等）进行了阐释。（胡新军等，2012）。③关于目前餐厨废弃物主要处理方式的研究内容比较丰富。张韩等认为，餐厨废弃物主要的处理方式有：粉碎直排、堆肥处理、通过厌氧消化制成氢和沼气等，其中通过厌氧消化等能源化的处理方式对环境的影响最小，经济效益也相对较高（张韩等，2012）。舒淼等认为餐厨废弃物的主要处理方式与张翰等基本相同，只是多了通过机械生物处理后，提炼出可以进行回收再利用的油脂这一利用方法（舒淼等，2012）。④关于对餐厨废弃物进行规范化处理的意义。王莉等认为，对餐厨废弃物进行规范化处理，不仅可以为解决能源短缺问题提供新路径，还可以带来巨大的经济效益和社会环境效益，而且餐厨废弃物具有可回收利用的资源性特征，对其应该采用资源化利用和减量化处理的治理模式（王莉，高静娟，2011）。

　　靳秋颖等认为餐厨废弃物是放错地方的资源，合理的回收利用是实现循环经济的必由之路（靳秋颖，王伯铎，2012）。

　　（2）关于我国餐厨废弃物处理现存问题的相关研究。①姜军和王秀琴等认为，目前我国餐饮单位存在对餐厨废弃物粗放式处理的问题。姜军等认为，一些餐饮单位在经济利益的驱使之下，把餐厨废弃物偷偷卖给不法商贩，导致大量的餐厨废弃物进入了非法利用的渠道，给公众的食品安全及生活环境都造成了极大隐患（姜军等，2013）。王秀琴则认为，目前餐厨废弃物非法收运现象还是非常多的，一般这些餐厨废弃物多提供给了郊区个体养猪场，导致泔水猪的出现，对公众的身体健康造成损害（王秀琴，2009）。②李北等认为餐厨废弃物的统一处理体系还尚未建立，他们指出餐厨废弃物资源化利用试点工作取得了很多成就的同时，出现了产生与收运处置机制不合理，处置与收运脱节等问题（李北等，2013）。钟磊认为，我国的餐厨废弃物规范化处置工作起步相对比较晚，统一的餐厨废弃物规范化处理系统还没有建立起来，处理能力还不足（钟磊，2013）。③餐厨废弃物资源化产品的价值还没有充分得到体现。例如餐厨废弃物资源化产品--生物柴油，还未能建立经过国家相关认可的产品质量标准，因此，不能在正规的加油站里进行销售，销路限制也导致资源化处理企业无法持续经营（高青松，2013）。

　　（3）关于我国目前有关餐厨废弃物处理立法的研究。①全国性专项立法尚未颁布。我国目前还没有制定出一部专门针对餐厨废弃物处理进行规范的全国性法律规范，现有的国家层面有关餐厨废弃物处理的法律条款只是零散的分布于《固体废物污染环境防治法》、《生活废弃物处理办法》等法律规范中（王利乐，2011）。②我国现有的地方性立法质量参差不齐。我国对餐厨废弃物处理进行规制的立法还正在制定之中，目前仅有一些地方制定了专项法律规范。这就导致部分省市由于缺乏上位法指导，而在立法目的及具体法律制度设置上存在问题，法律责任设置不科学（李爱年，2011）。甚至部分地区的制度相互冲突，不利于对餐厨废弃物进行有效统一规范化处理工作的开展（刘爱良等，2010）。③王丹等对目前餐厨废弃物的监管体系进行了研究，认为目前餐厨废弃物的处理由多个部门进行监管，管理出现很多问题，例如部门脱节、配合不统一的情形，未能发挥统筹的效果（王丹，2012）。

　　目前各个监管部门没有能够将各自的行政力量形成有效合力，造成 1+1<2 的情形，各项处理措施的叠加效应没有呈现出来（王秀琴，2009）。④公众参与机制不畅。

　　公众没有充分意识到餐厨废弃物的危害性，也没有认识到减排和废弃物的分类对整个发展全局的重要意义，致使市民主体作用发挥不够。虽然已经有越来越多的市民意识到环境保护的重要性，有意参与到其中来，但是现在还缺乏相关的参与机制，致使广大市民群体无法参与进来（苗青芳，2011）。

　　（4）关于完善我国餐厨废弃物处理相关法律规定的研究。①曾彩明等认为，应当对餐厨废弃物处理问题进行专项立法。由于餐厨废弃物是一种非常特殊的废弃物，而且其处理问题对于公众日常生活影响极大，所以，其应被列入政府的公共卫生环境处理范畴之内，并且应该进行专项立法予以规制（曾彩明等，2010）。郑玮等认为，从防止地沟油返流餐桌的角度，分析得出废弃食用油脂处理法律不完善是造成地沟油反流餐桌的主要原因，应当出台法律对餐厨废弃物处理各环节进行规范（郑玮，陈建辉，2012）。②任力等认为，应该对现有其他的与餐厨废弃物处理相关的法律法规进行补充完善。在颁布关于餐厨废弃物处理的专项立法之后，应该对《固体废弃物污染环境防治法》、《生活废弃物处理办法》等上位法或者相关立法做出补充规定，以保持法律规定的一致性（任力，2009）。

　　（5）关于建立餐厨废弃物处理的相关处理机制的研究。①孙媛媛认为，应当通过建立起对于餐厨废弃物处理进行监管的整套机制，整合相关的行政监管权力，形成监管合力，以更好地对餐厨废弃物处理进行监管（孙媛媛，2011）。王丹则从地沟油治理的角度，提出了餐厨废弃物处理应该坚持源头治理、全程监管的模式，要重视餐厨废弃物的资源性特征，在处理主体分工上由政府进行引导、企业进行运作（王丹，2012）。赵杨认为，应当在规范行业行为方面强调整合监管，最终形成行业内部、社会、政府三位一体的监督网络，要从政策制度法律、处理以及提供行业发展条件三个层次入手形成引导监管体系（赵杨，2012）。②傅丽萍认为，机制的建立首先要明确各主体的任务，她指出建议结合实际情况制定餐厨废弃物处理专项立法，对各政府部门应承担的监管职责加以明确，形成由政府进行引导、通过市场进行运作、全社会共同参与工作新机制（傅丽萍，2013）。③张金磊等认为不断完善餐厨废弃物处理相关技术手段。餐厨废弃物处理具有非常复杂、数量大、不定性的特点，通过对各环节进行信息化的监督管理，可以有效地解决各个监管部门之间无法进行有效协调的问题（张金磊等，2012）。由于餐厨废弃物资源化处理产业还处于发展初期，公共财政理应充分发挥自身的调节和引导功能，保障产业的发展。

　　（李辉等，2015）通过将市场机制引入餐厨废弃物回收体系，改变过去由政府垄断的回收模式，建立起"企业参与、政府主导、社会监督"的新型餐厨废弃物回收运作模式，实现餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理。（刘雪雪等，2015）1.2.2 国外研究综述。

　　（1）关于美国餐厨废弃物相关处理制度的研究。Bilitewski 对美国关于餐厨废弃处理的法律和相关政策进行了研究，美国关于对餐厨废弃物进行规范化收集和无害化处理的内容，规定于《固体废物污染防治法》、"12 篮"工程和"二次收获"工程等政策中（Bilitewski,2012）。Daniel S 则对美国各州关于餐厨废弃物的政策措施进行了比较研究，他研究认为美国各州对于餐厨废弃物处理的政策和方式各不相同。

　　一些州政府还出台了配套的政策激励措施，比如对湿的废弃物收更高的处理费用等激励机制等（Daniel S,2007）。

　　（2）关于德国餐厨废弃物处理相关制度的研究。王刚对德国关于餐厨废弃物处理的相关法律和制度进行了研究，他认为 1972 年的《废物处理法》主要突出的是废弃物排放的源头处理，而 1986 年的《废弃物限制及废弃物处理法》则主要申明应该怎样废弃物减量化（王刚，2009）。Tam Harbert 对德国具体废弃物处理制度进行了研究，在德国每桶废餐厨弃物都有相应的身份标签，德国政府还通过及时颁布餐厨废弃油脂回收法律，以实现对餐厨废弃物的回收利用的有效监督（Tam Harbert,2011）。

　　（3）关于日本餐厨废弃物处理法律制度的研究。Sakai 对日本餐厨废弃物处理法律制度进行了梳理，他认为日本关于餐厨废弃物处理的法律规范比较健全，日本对制定了《食品再生利用促进法》对餐厨废弃物处理进行专项规制（Sakai,2011）。

　　丁湘蓉等认为日本《食品再生利用促进法》在餐厨废弃物减量化和资源化处理中发挥了重要作用。日本为避免餐厨废弃物的不当处理，确立高价回收餐厨废弃物的制度进行激励（丁湘蓉，施云春，2012）。Bilitewski 认为日本关于餐厨废弃物处理的一大特色制度在于对各主体责任都进行了明确划分：餐厨废弃物产生者具有分类保存餐厨废弃物的义务，餐厨废弃物回收企业则应该取得回收业务经营许可证，政府对从事餐厨废弃物回收的企业进行补贴以资鼓励。（Bilitewski,2012）（4）关于对各国餐厨废弃物处理法律制度的比较研究。Lee S.等对各国在餐厨废弃物的处理中的法律制度进行了比较研究，得出结论：第一，都设置了严格的回收制度，保证餐厨废弃物流向的明确性、规范性；第二，在餐厨废弃物处理方面基本都采取政企合作的方式，并给予餐厨废弃物收运处置企业税收或财政优惠加以鼓励；第三，均出台相应法律或政策鼓励对餐厨废弃物进行资源化利用。（Lee S.,Paik H S.,2005）1.2.3 现有研究的成果和不足。

　　综上所述，目前国内外学术界对于餐厨废弃物处理的相关问题进行了积极而卓有成效的研究，对健全餐厨废弃物法律规制的必要性进行了不断深化。从总体上看，有关餐厨废弃物法律规制的国内研究尚处于初步阶段，还不能满足发展循环经济和生态文明建设的需要。在研究角度上，食品安全监管角度研究较多，餐厨废弃物综合治理角度研究较少；环境科学和管理学角度研究较多，法学角度研究较少；宏观循环经济法制角度研究较多，微观餐厨废弃物处理法律研究较少。在研究内容上，大多只针对餐厨废弃物处理立法必要性进行研究，对餐厨废弃物处理法律制度完善具体措施和运行保障机制研究较少。

　　1.3 研究设计与分析进路

　　1.3.1 研究方法

　　本论文主要采用了以下研究方法：

　　（1）文献资料法：通过对馆藏书籍的阅读及互联网查阅国内外关于餐厨废弃物处理法律规范等方面的专着和论文，搜集、整理和分析相关资料，通过网络调查及统计资料查询，搜集与本论文相关的的数据资料及理论支撑材料。

　　（2）规范分析法：对我国目前关于餐厨废弃物处理的国家及地方层面的法律文件进行了梳理与分析，探析我国关于餐厨废弃物处理的立法现状及现存的问题，再运用规范分析方法探索我国餐厨废弃物处理法律制度存在的问题。

　　（3）实证调研法：实地调查、个案访谈和群众座谈，选择湖北省武汉市、襄阳市进行实证调研，从实际的调查中分析我国餐厨废弃物处理存在的主要问题，并寻找出其主要根源，提出科学、合理的解决方案和相应的法律制度完善对策。

　　1.3.2 研究路线

　　

　　1.3.3 研究的创新之处

　　（1）视角创新：现有的关于餐厨废弃物处理的研究多是从环境学、环境工程以及管理学的角度进行的，而本研究则是基于经济法学视角对我国餐厨废弃物处理的法律制度进行研究。

　　（2）内容创新：现有的关于餐厨废弃物处理的法学研究大多只是对立法的必要性进行论证，本研究则是通过实证分析，对现有关于餐厨废弃物处理的具体法律制度进行细化和完善。