竞争中立原则概述

　　本篇论文目录导航

　　【标题】我国竞争中立原则适用问题探析
　　【引言 第一章】竞争中立原则概述
　　【第二章】我国政府管制背离竞争中立原则的表现及原因
　　【第三章】我国适用竞争中立原则的现实路径分析
　　【结论】竞争中立原则在我国实现的路径研究结论与参考文献

　　引 言

　　所谓"竞争中立原则",简而言之，是指在市场竞争环境下，政府对国有企业和私营企业实行相同的待遇，以中立的姿态不偏袒、不歧视，维护公平的市场竞争秩序。

　　竞争中立起先是作为一种"国内"改革措施出现的，由澳大利亚在上个世纪90 年代最早提出并付诸实施，目的是在一个主权国家内部化解国有企业因为所有制或国家的特殊对待而在税收、融资、监管等各方面享有的不公平的竞争优势。

　　随后，国际组织 OECD 进一步在国际层面推进了有关于竞争中立的研究。OECD在明确了国有企业竞争优势来源和竞争优势产生的主要原因的条件下，积极鼓励并推动各国建立"国有企业竞争中立框架".以澳大利亚为代表的发达国家和OECD 推行竞争中立原则，很大程度上是出于推进国企改革顺利进行和维护统一市场的考虑。进入 21 世纪后，竞争中立日益演变为以美国为代表的西方国家诘难转型经济体（特别是我国）利用国有企业参与国际竞争从而享受不公平竞争优势的理论立足点。
　　
　　不同于特定领域的市场开放或贸易、投资便利化措施，这样一套竞争中立规则一旦达成，对我国经济造成的影响将是深远和广泛的，甚至会直接动摇我国参与全球竞争和国际经贸规则治理的基础。因此，如何应对竞争中立问题，已经成为理论界和实务界共同面临的重大问题。

　　政府利用行政权力限制竞争的行为在大部分国家中普遍存在，不论是西方国家还是转型经济国家。不过，作为转型经济国家的我国，受建国以后长期实行的高度集中的计划经济体制影响，形成了行政干预经济的传统，在经济改革和体制转变的过程中，政府滥用行政权力干预市场形成垄断的状况要比发达国家更胜一筹，甚至可以说，这已经成为了普遍存在的现象。在现实中，我国政府往往在一些方面对国企和民企实行区别待遇，导致私企难以在竞争中与之抗衡。尤其体现在竞争中立原则所规制的行业性行政垄断方面。

　　目前国内研究竞争中立问题的文献不多，此类文献往往阐述了竞争中立原则的定义及适用范围、竞争中立原则在发达国家以及国际组织 OECD 的实践、美国在竞争中立问题上的立场及对我国国有企业的威胁、我国应对竞争中立原则所应采取的对策。

　　笔者认为，当前文献的研究比较全面，但仍有不足，比如在竞争中立原则适用范围上，往往局限于国有企业，却没有认识到国有企业能够享有私营企业没有的竞争优势，根本原因在于政府机构运用公权力对市场竞争进行了限制和排斥。因此，本质上是基于政府对经济的不当干预，也即是政府的反竞争行为。
　　
　　相应的，在我国应对竞争中立原则的对策上，现有研究通常指出我国应该从事前防范机制和事后救济机制两个方面针对国有企业采取措施，不论是国企改革还是竞争法方面的完善均指向了国有企业，却对政府的反竞争行为没有提出任何规制措施。本文对此予以改进，不仅在竞争中立原则的适用范围上指向了政府反竞争行为，尤其是行业性行政垄断，而且在我国适用竞争中立原则的路径选择上，结合 OECD 和韩国的实践，笔者建议引入竞争评估制度，针对政府反竞争制度安排的合理性进行评估，最大限度地排除不合理制度安排的负面影响。

　　本文主要运用了实证分析和比较研究的研究方法，通过研究澳大利亚、欧盟、韩国、OECD 适用竞争中立原则的实践，为我国适用竞争中立原则的路径选择指出了方向并提供了建议。

　　本文在结构上共分为三大部分。第一部分，竞争中立原则概述。首先，介绍了竞争中立原则的内涵和意义，解决了竞争中立原则"是什么"的问题；其次，指明了竞争中立原则的适用范围，跳出了一般研究中仅适用于国有企业的局限，提出适用于政府反竞争行为的观点，解决了"用在哪"的问题；最后，介绍了竞争中立原则的域外实践，从国家（澳大利亚）和国际组织（OECD）两类主体对竞争中立的研究中，对竞争中立原则有了更全面的了解。第二部分，我国的政府管制背离竞争中立原则的表现及其产生的原因。将研究的视角拉到了我国，指出了我国违反竞争中立原则的管制行为表现，并从体制和法律两个角度进行了深入剖析。继而，在第三部分进行了我国适用"竞争中立原则"的现实路径分析。

　　一、 竞争中立原则概述

　　（一） 竞争中立原则的内涵和意义

　　1. 竞争中立原则的定义

　　国内一些学者认为，所谓"竞争中立",是指国家在市场竞争这一问题上对国有企业和私营企业一视同仁。

　　较早明确提出并执行竞争中立政策的国家是澳大利亚。1996 年澳大利亚颁布了《联邦竞争中立政策声明》（CommonwealthCompetitive Neutrality Policy Statement），明确规定了竞争中立的概念："竞争中立要求政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的净竞争优势。"这一概念被最广泛地引用于关于竞争中立的研究中。

　　而较早以成文法形式采纳竞争中立原则的欧盟，在《欧共体条约》中将"竞争中立"定义为，由竞争执法机关或监管机构实施的，旨在消除国有企业凭借政府所有制享有的不公平的竞争优势或竞争劣势的政策。

　　自 2009 年起，OECD（经济合作与发展组织）开始了竞争中立的研究，且进展十分迅速。在 OECD2011 年报告中，竞争中立的概念变得更加一般化，从而得以涵盖市场中形式多样的竞争实体："当经济市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时，就达到了竞争中立的状态。"

　　2. 竞争中立原则的意义

　　从定义中我们不难发现，竞争中立原则的提出，具有以下两点意义。

　　第一，有利于消除政府管制的竞争扭曲效果。很多时候，国有企业因为具备私有企业所不具备的竞争优势，所以在与私营企业共同竞争时享有更强的竞争力，在 OECD 看来企业并非依靠自身的实力取得的竞争力，政府给予的扶持才是根源。而竞争中立原则之所以被提出，其目的就是在于使最大程度上削减政府给予国有企业的不合理竞争优势，维护国企和私企之间相对公平的竞争氛围。在OECD 看来，为了维护公平的市场竞争环境，在竞争中立的框架下必须要对现有的法律和行政法规重新审查评估，使国有企业的运营环境尽量与私人企业相同。

　　第二，有利于实现国有企业与私营企业之间的公平竞争。竞争中立的目的在于创造一个公平的竞争环境，使公有企业和私有企业都能够享有一个相同的环境，以使它们能够公平定价，同时减少低效率。基于政府的扶持，国有企业得到许多私营企业无法企及的竞争优势，这些优势包括税收、融资等方面，这导致不能反映国有企业的真实经营成本，难免造成生产及消费环节的扭曲。而竞争中立原则的正是致力于消除这种扭曲，从而使市场活力增强，维护公平的市场竞争环境。
　　
　　（二） 竞争中立原则的适用范围

　　从竞争中立原则的定义中不难看出，之所以这一原则引起世界范围的广泛关注，原因就在于国有企业得到许多私营企业无法企及的竞争优势，这些优势包括税收、融资等等方面，这导致不能反映国有企业的真实经营成本，难免造成生产及消费环节的扭曲。但实行竞争中立并不意味着所有的国有企业都应参与竞争。

　　事实上，有些公益性服务以独家或垄断性的方式供应可能更有利于公众。这就涉及到竞争中立的适用范围问题。

　　国内部分学者认为竞争中立原则仅仅适用于进行商业性运营的国有企业，而不适用于提供公益服务的国有企业。笔者认为，该竞争中立原则适用范围的界定有失偏颇。竞争中立原则的适用范围应当是行政性垄断中的行业性垄断。

　　国有企业能够享有私营企业没有的竞争优势，根本原因在于政府机构运用公权力对市场竞争进行了限制和排斥。因此，本质上是基于政府对经济的不当干预，也即是政府的反竞争行为。我国的政府反竞争行为主要是指行政性垄断，也称滥用行政权力限制竞争行为或者行政性限制竞争行为，尽管《反垄断法》中并没有界定行政性垄断的概念，但从具体的条款中得知，行政性垄断是指行政机关或其授权的公共组织滥用行政权力，排除和限制竞争的行为。

　　行政性垄断主要可以分为行业性垄断和地区性垄断。上个世纪中期以后我国实行的计划经济体制形成了众多的自然垄断行业。随着改革开放的进行，政府逐渐放开了对许多自然垄断行业的管理和操控，垄断普遍存在的现象逐渐消失，但像石油、航空等少数的自然垄断行业仍受到政府把持。这些自然垄断行业大部分（有些行业甚至是所有）是由国有企业直接经营，相关的政府管理部门经常会运用手中的行政权力为其管理的国有企业构筑市场壁垒，排挤其他私有竞争者，从而造成市场竞争不公平的现象。地方性垄断则产生于经济体制改革的过程中，尤其是改革的早期，经济发展以 GDP 增长为指标，地方政府出于政绩压力，往往倾向于保护本地的企业，人为地阻碍市场经济的商品流通，不利于我国统一大市场的形成。

　　如前所述，竞争中立原则的适用范围是行政性垄断中的行业性垄断。随着我国国企改革的不断推进，自上个世纪九十年代初以来，国有企业在竞争性领域大量退出，"国退民进"的趋势十分明显，许多传统国企经过股份制改造后，成为多元化的国有控股公司或上市公司，逐步建立起现代企业制度，已经蜕变成为真正意义上的市场主体。然而，在石油、电力、煤炭、钢铁、烟草、有色金属、交通运输设备等基础性、资源性行业这样的涉及国计民生的行业，不可否认的是，"国进民退"现象仍存在，国有及国有控股企业的垄断情况有所加强，数量几乎没有什么减少，而这些领域的私企生存环境十分恶劣，处于不合理的竞争劣势地位。也就是说，在这些以提供公共服务为主的公用企业领域，行业性垄断问题普遍存在，直接影响着竞争中立的市场竞争机制的建立。

　　具体而言，一方面，在这些行业中，就市场进入机会而言，国有企业与私有企业之间存在明显不平等，政府实施反竞争行为，人为地对市场准入设置了极高的制度壁垒。以石油行业为例，一直以来，我国政府仅仅将原油开采权和产销一体化特权赋予了中石油、中石化这样的国有石油巨头。虽然民营资本获准得以进入石油领域，但由于国有石油企业相当于控制了石油行业的上游领域，民营石油企业只能在下游的炼制以及销售领域发展，这造成民营经济在与国有经济竞争时享有不合理的竞争劣势。我国共有民营加油站四万多个，但目前由于缺少油源，已经关闭了一万多家。当前，国际市场的原油价格十分不稳定，而国内石油市场上油品价格存在倒挂，民营企业的经营空间进一步受到挤压，中石油、中石化不放过对民营企业的上游操控，并借机进行收购，这样，石油巨头的垄断地位不断增强，损害国家利益和消费者利益的同时，违背了市场运行规律，扰乱了市场经济的秩序。

　　另一方面，即使是在同一竞争平台上，国有企业往往会借助政府行政手段打压、兼并，不断压缩民营企业的生存空间。以我国民航业的竞争现状为例。我国的航线运输是允许竞争的行业，但经营状况良好的干线运输几乎已为国有航空企业控制，民营航空企业只能在客流量很少的支线运输领域竞争。与此同时，由于对航线具有支配权，政府部门甚至还就民营航空企业的重组事项进行不合理干预，使得中小民营航空公司的生存越发困难。政府的行政垄断已经造成了我国民用航空业干线航空市场和支线航空资源配置上的严重失衡。现在，国航、南航以及东航三大国有航空形成了民航运输市场上的寡头垄断，即对国内干线的优质航线资源和国际航线形成了垄断，并构成了三足鼎立式的局面。相反地，飞行成本高、客源不稳定的支线航空市场成为新兴民营中小航空公司合作的舞台。

　　所有这些都反映出我国市场上，民营企业相对于国有企业所处的处境之恶劣。

　　行业性行政垄断通过行业监管限制经营活动，使特定企业得以垄断经营，在行政权力的庇护下获取高额利润，使市场竞争的自由、公平、公正机制受到重创。

　　这种行政行为给市场带来的损害与市场垄断完全一样，甚至更加严重。市场垄断是市场主体滥用其市场优势的结果，这种市场优势是市场主体在竞争过程中取得的。即使他们独占市场，也可能因市场机制的完善而被有效遏止，高额利润会吸引新的进入者。竞争的动态性、阶段性决定了这种优势具有非永久性和可替代性。

　　从这个角度看，市场垄断是一种相对的垄断。而行政性垄断源于滥用行政权力"给予"某些经营者进入市场和维持市场的"特殊"优势，使其他经营者无法享有公平竞争优势。受到这种行政权力庇护和支持的企业在市场中获得的优势不是源于竞争。由于行政权是法律所赋予的，因而具有永久性（至少是长久）的独占性。

　　利用这种市场优势设置的障碍相应地具有了稳定性和不可替代性。

　　（三） 竞争中立原则的域外实践

　　1. 澳大利亚的实践

　　1991 年 7 月，在一次特别首脑会议上，各洲的首脑一致同意实施一个更广泛的、国内统一的政策框架，被称为国家竞争政策（NPC）。国家竞争政策包括六个重点改革方面，竞争中立政策是其中之一，成为规制政府企业经营行为的重要规则，以便于政府企业在与私营企业的竞争中不能够享受到不公平的竞争优势，也就是建立一个公平的竞争环境，使国有企业与私营企业能够公平竞争。在国家竞争政策指引下，澳大利亚联邦政府在 1995 年 4 月 11 日与地方政府签署了《竞争原则协议》等三项政府间的协议。

　　1995 年至 2005 年间的相关国家竞争政策改革内容被规定在这三个协议中。《竞争原则协议》进一步澄清了竞争中立政策的目标：消除来自于从事重大商业活动的政府企业所有制的资源分配扭曲，政府企业不应当只因其公共部门所有权性质而享受任何净竞争优势。这些原则只适用于国有实体的商业活动，而不适用于这些实体的非商业、非盈利活动。

　　澳大利亚中央政府和地方政府在《竞争原则协议》中所实施的主要竞争中立措施为如下内容。该《协议》第 3（2）部分和第 3（8）部分规定，各州和领地应当决定自己实施竞争中立原则的议程，同时必须发表有关竞争政策的声明。

　　第 3（4）部分规定，当收益大于成本时，各州和领地应当针对实施重大商业活动的国有企业进行公司化改制，并确保国有企业受到正常税收和政府管制的约束，同时被要求支付债务保证费用，以便于抵消政府保证的竞争优势。

　　第 3（5）部分规定，当收益大于成本时，当事方应当立即采纳上述针对实施重大商业活动的国有企业的原则，并作为它们运作机制的一部分，同时被要求确保货物和服务的价格能够充分反映其成本。

　　第 3（10）部分规定，每一个州和领地必须在 1996 年 6月前发表竞争中立声明，并随即发布一篇实施竞争中立原则的年度报告。

　　为了消除国有企业造成的市场扭曲，澳大利亚采取了如下具体规制措施：第一，透明度和问责制。澳大利亚竞争中立改革的一个核心部分便是透明度和问责制要求的实施。

　　透明度和问责制的具体实现过程包括：在一个明确和专门的文件中设定国有企业的目标和主要活动；将董事会建立成一个商务的核心；引入短期和中期的履行基准和履行目标（这可能既包括财务方面又包括非财务方面的履行）--通常这些被包括在"公司意向声明"或者类似文件中；定期监控机构的履行情况；设置适当的财务需求（比如负债与股东权益比率）。"第二，税收中立。

　　这一方法被澳大利亚政府 1996 年的政策声明所采纳，目前仍被适用。《昆士兰声明》中指出，税收中立实现途径可以是以一种低成本和便于管理的方式--将税收豁免从确定的机构上移除以使它们对联邦和州的税收负起责任，例如个人所得税、印花税、土地税、工资税和营业税；如果上面的无法实现--保留税收豁免并建立"税收等值机制".

　　第三，债务中立。《联邦声明》以及《昆士兰声明》中指出，国企能够以相比私企显著的低利率获取融资，对此，将通过对相关国企施加费用进行补偿，以至于这些国企，总的来说，将支付与私企一致的全部成本。

　　第四，回报率中立。1996 年政策声明中指出，回报率中立将通过要求所有相关国有企业做到如下来实现：一是通过提供商品和服务来获得商业回报水平；二是支付给相关政府预算的股息与一般产业的商业回报相一致。

　　第五，监管中立。1996 年政策声明中还指出，国企与私企之间的监管歧视应当首先通过识别监管歧视存在的领域来进行补救，接着，修改相关的管理制度来移除歧视--不仅包括扩展相关立法的适用范围到公法领域和私法领域，还包括移除对国企在特别公法领域的特别法律的适用；就竞争中立投诉做出适当回应。

　　从澳方最终的评估结果来看，其从 1995 年起开始实行的竞争中立政策收效明显。当竞争中立方面的改革告一段落之后，如何使澳大利亚市场维持竞争中立的状态就变成了重点所在。澳大利亚政府建立了一系列自中央到地方的各级投诉机构构成的投诉制度。澳大利亚联邦的投诉机构为联邦投诉办公室（AGCNCO），它是生产力委员会的一个专门机构，《生产力委员会法案》第 6（c）部分规定："生产力委员会负责接收和调查与联邦政府商业活动有关的竞争中立安排实施情况的投诉。"事实上，生产力委员会通过 AGCNCO 来实际操作。除了调查投诉之外，AGCNCO 还向国有企业提供建议和帮助，以帮助其推行竞争中立改革。

　　各州、地区或者建立了独立于政府部门的投诉办公室，或者直接由财政部门处理竞争中立方面的投诉。

　　一旦相关市场实体认为国有企业获得了不正当竞争优势，就可向这些投诉机构进行竞争中立方面的投诉。投诉机构将依据程序就投诉调查相关情况，包括确认投诉本质和所称被扭曲的竞争中立的特殊细节的详述，确认相关该投诉属于本投诉机构处理，确认该国有企业进行了重大商业活动，确认投诉所涉及的竞争优势是由于公有制产生，具体考虑投诉所涉及的情况对竞争中立原则有哪些违背。

　　一般而言，投诉机构在工作方法上具有极大的灵活性--例如，通过公众听证会、数据收集、顾问保留等等。《生产力委员会法案》第 48（1）条规定："联邦投诉办公室有权要求它所认为有能力提供与竞争中立投诉有关信息的人提供信息以方便调查。"但投诉机构只得将对事实的调查结果汇报给相关政府机构，就提供可采取的合理措施提出自己的建议，相关政府机构才享有执行上的权力。

　　2. OECD 的实践

　　OECD 是最早推动竞争中立研究的国际性组织。2011 年，OECD 公司治理工作组公布了两份报告《竞争中立和国有企业：挑战和政策选择》（CompetitiveNeutrality and State-Owned Enterprises : Challenges and Policy Options）和《竞争中立 -- 确 保 国 营 企 业 和 私 营 企 业 间 的 公 平 贸 易 》（ CompetitiveNeutrality-Maintaining a Level Playing Field Between Public and PrivateBusiness）。这两份报告在 OECD《国有企业公司治理指引》的基础上对竞争中立进行了深入探讨，其中就国有企业不正当竞争优势的表现、政府背离竞争中立原则授惠于国有企业的原因以及维护竞争中立的途径进行了系统阐述。

　　⑴ 国有企业不正当竞争优势的表现

　　OECD 在报告中指出，国有企业不正当竞争优势主要表现在以下几个方面：

　　第一，直接补贴。一些国有企业从它们的政府处获得直接补贴或者通过其他方式来进行维持运营。例如，税收方面的优惠制度或者某些特定的税收豁免均可等同于选择性的政府补贴。另一种补贴形式是实物福利，比如在相同情形下以明显低于私营竞争者的价格取得土地使用权。这些例外人为地降低了国有企业的经营成本，同时增强了它们在与面临充分税收制度的竞争者较量时的定价优势。

　　第二，优惠的融资和担保。国有企业可以以低于市场利息率的条件直接从政府或者从国有金融机构处获得贷款。一个相关的方面是，国有企业有显性或隐形的政府担保，这会降低其借款的成本，使其面对私营企业时有更强的竞争性。这种反竞争效应也许更多的是某种程度的"意外",因为对于一个商业贷款方而言，当其面对的借款方被认为享有国家支持时，给予更低的贷款利率是相当合理的。

　　同时，实际上，国家很难使市场认为一个国有企业不受此类担保。此外，一些行业的国有企业可以享受破产规则的完全例外。

　　第三，其他政府优惠待遇。在某些情况下，国有企业不受像私营企业一样"昂贵"的监管制度的制约，从而降低了运营成本。取决于国家的背景，这些例外可能包括，例如遵守信息披露的要求，反垄断执法的例外，建筑许可例外或者土地用途管制规则例外。此外，尽管大多数 OECD 国家有相对严格的公共采购规则，但是实际上一些国有企业可能实际上持续从公共采购的偏好中受益。这可能不一定反映在政府层面上负有法律责任的实践，--仅仅是一种累积性的竞争优势或者信息优势，使国有企业能够调整自己的报价以便更接近政府的要求。国有企业可能也通过获取政府信息或数据获益于信息不对称，这在它们的私营竞争对手看来是不可能的或者只能在很有限的程度上做到。

　　第四，垄断和责任优势。在很多情况下，政府授权给国有企业一些专属的或者垄断的权利，去从事一些它们被授权的活动。这种情况可以在例如邮政服务、公用事业和其他通用服务方面看到，政府决定通过其控制的实体来从事这方面的活动。如果国有企业继续获益于法律或自然垄断，这可能仅会对竞争格局产生很小的实践影响，但是一些在网络行业中的国企将与部分利益链条中的初始垄断企业一同以垂直一体结构运行。这可能对相对竞争有直接的影响，也可能使它们影响到潜在的竞争对手从事许多商业活动的进入条件。

　　第五，受控制的股权。国有企业的股权通常是被"锁定"的，换句话说，就是受到控制而不能像私营企业那样随意转让。不能转移所有权将导致国有企业拥有许多优势，例如：①一些国有企业通常会免于向股东支付股息或者甚至是任何预期收益；②国有企业将更倾向于从事反竞争的排他的定价策略，例如掠夺，而不用担心由于低成本定价产生的股价下跌；③国有企业的管理者将比较缺乏高效运营公司的动机，因为它不会面临被收购的威胁，通常也不会受到资本市场的影响。

　　第六，破产规则的例外和信息优势。国有企业通常享有破产规则上的例外。

　　因为股权被锁定，所以国有企业在产生损失的很长一段时间不用担心破产。此外，国有企业也会受益于信息不对称。当国有企业能够获得私营竞争对手无法获得或很难获得的信息和数据时，信息不对称就产生了。

　　国有企业掌握的这些优势并非基于更好的效益、更高的效率、更好的技术或更高级的管理技能，而仅仅是政府创造的，可以造成扭曲的市场竞争。

　　⑵ 政府背离竞争中立原则授惠于国有企业的原因

　　OECD 认为，政府之所以有时会做出明确决定使国有企业背离竞争中立，主要有以下四个原因：

　　第一，维护公共服务的义务。国有企业通常具有提供公共服务的义务。保护国有企业免受"过度"竞争的影响往往产生在网络性行业，涉及到这些公共服务义务--例如，维护偏远地区的邮政、通信服务，在可支付的水平上提供必要的公用设施，等等。从严格的经济角度来说，这并不意味着这些企业必须持续存在于公共领域，因为这些目标通过有针对性的补贴同样可以实现。然而，在公共规划者看来，通过充分控制的实体更方便继续提供公共服务。需要注意的是，持续的国家所有权也为交叉补贴（cross subsidization）提供了机会，除了对竞争格局的影响，这种实践也缺乏公认的透明度标准。换句话说，因为资金使用的透明度缺乏，公众难以对这些收益的去向有所知晓。

　　第二，国有企业作为产业政策的工具。上个世纪五六十年代，世界各国普遍存在着公有制企业，这些国有企业一方面有助于恢复二战后各国破损的经济，另一方面也帮助政府推进着各项产业政策。相对来说，OECD 国家很少为它们的国有企业赋予积极的产业政策推动者的角色--例如为了更广泛的国家利益追求知识和科技。相反，在一些新兴经济体中，这样的实践仍旧很普遍。然而，许多OECD 国家似乎为它们的国家所有权附上了"防守性质"（defensive qualities），目的在于维护企业的生存并将企业掌握于政府的手中。然而，国企改革开展以后，国有企业推进经济政策的作用在不断减弱，不过国家仍趋向于使国有企业作为领头企业在某些行业中存在。近年来，在政府的支持下，国有企业积极开拓海外业务以确保政府和国有企业的收入来源。

　　第三，保护财政收入。一些国有企业所持续提供的巨额利润，正是国家财政所依赖的。这在采掘业中最常见，但在公共事业部门也不少见。总体而言，这类国有企业主要分布于以石油为代表的自然资源类领域以及公共领域中。从竞争角度来看，这可能尤为存在问题，因为这不仅意味着政府有强大的动机来庇护这样的国企免于竞争，而且高收入流本身可能依赖于垄断。换句话说，由于国企能获得多少利润将直接决定着政府部门的财政收入，所以政府很有可能会保护这些国有企业免受其他私营企业竞争的冲击。以新加坡淡马锡国有控股公司为例，该公司的创造的产业总值大体上每年占新加坡国民生产总值的 13%,股票市值占新加坡股票市场的 47%,可以说已经新加坡国民经济的命脉掌握在手中。

　　第四，国有企业的政策性经济。国有企业中的利益集团通常与政府之间存在"寻租关系",国有企业中的利益集团或国民所施加的压力难免在一定程度上左右着政策制定者们，使他们觉得国有企业应该享有一定的竞争优势。例如，在许多 OECD 国家，国有企业一直是就业的重要来源，可以缓解国内的就业压力。

　　此外，国有企业通常被认为能够提供收入较高的工作岗位--特别是对于蓝领员工，在一些国家，国企的退休保障要好于私企。

　　基于国有企业对提供就业的重要作用，并考虑到一旦国有企业不受到倾斜和保障，那么失业率攀升、国民福利将会受到打击等影响，政府中的决策者在政策制定上往往会倾向于为国有企业提供更优厚的待遇，以使其不断发展壮大。

　　在国有企业竞争优势来源和竞争优势产生主要原因被明确的条件下，OECD积极鼓励并推动各国建立"国有企业竞争中立框架".该框架致力于改革公有实体与私营实体共同竞争的市场环境，从而达到公平竞争的目的。

　　⑶ 维持竞争中立的途径

　　OECD 总结了三种维持竞争中立的途径：

　　第一，竞争评估（CompetitionAssessment）。政府干预经济的各项制度安排既可能影响市场结构、企业行为，又可能影响市场绩效，还可能受到这些因素的反馈性影响。例如，市场进入审批影响了市场结构；最高限价管制影响了企业定价；在上述两种情况下，在为企业可能获得市场力量或在最高限价水平上实现了价格共谋，并因此获得垄断利润，进而竭力要求政府维护、抬高相应的管制。

　　竞争评估是指竞争主管机构或其他相关机构通过反垄断分析，评价拟定中的或现行的公共政策可能（已经产生）的竞争影响，判断其合理性，针对不合理的政策安排提出不妨碍政策目标实现而对竞争损害最小的替代方案。在市场在资源配置中发挥决定作用的前提下，所谓合理性，是指政府所选择的制度方案以最小的竞争损害，实现了既定的目标。判断的基础就是分析制度自身及其与市场结构、市场行为等因素的交互作用是否严重损害了竞争。然后，再审查是否实现了既定目标、是否还有对竞争损害更小的替代方案。这是一种"目标"与"手段"之间的权衡，而不是对政策目标本身的质疑。

　　政府的制度安排有时会无意识地对竞争产生负面影响和损害，可能是导致价格的攀升、创新和经济增长的减少以及产品多样性和品质的减少。制度安排在无损竞争的情况下，通常可以更好实现目标。因此，对政府制度安排进行竞争性影响的评估是有帮助的。

　　OECD 竞争评估工具（Competition Assessment Toolkit,简称 CAT）是 OECD为做决策的政府官员和实施评估的人员设计的。该工具是独立的，OECD 的参与对于该工具的运用不是必须的。但竞争方面的专业知识对于实施评估的人员来讲是必不可少的。CAT 包含两个部分，一个是基于竞争评估的制度选择，另一个是将竞争评估与制度影响分析相合并。

　　CAT"指南"中探讨的一些潜在可能违背竞争中立原则的规则和制度安排包括：扭曲市场价格的规则和制度安排；限制广告和销售的规则和制度安排；创造准入和流通障碍的规则和制度安排；授予或扩展额外权利、额外许可的规则和制度安排；限制货物、服务和资本流通的规则和制度安排；将特定商业从竞争法中排除的规则和制度安排；设置标准和内容的规则和制度安排；祖父条款。

　　1CAT 有一个两步走的评估过程。第一步是一个竞争评估清单。该清单被设计作为一个评估可能相对有问题的市场干预的最初屏障。该框架是基于来自竞争政策的建立好的经济概念。关键性的问题是，是否法律或制度限制了供应商的数量或者范围？是否法律或制度限制了供应商竞争的能力？是否法律或者制度减少了供应商积极竞争的动力？是否法律或者制度限制了消费者的信息或者强迫消费者可能做出的决定？一旦对竞争和创新造成的潜在损害被定义，那么一个更详细的检查将被推荐。第二步是详细的检查。就可供选择的将用于实现政府目标的干预行为进行充分的评估；重构规则和制度安排，以便使对竞争造成的损害最小化。

　　那么对于国有企业竞争评估究竟该如何定位呢？首先是评估国有企业的公共政策目标（例如，公共服务、国家安全、能源和交通保障），它们是否合法、合理和必要；公共政策目标是否影响了国有企业在商业活动中开展竞争性运营的能力和动力；是否国有企业所享有的法律上和制度上的优势对于实现其公共政策目标是必要的和合适的；是否实现公共政策义务的额外成本会被补偿。其次是评估是否需要将国有企业市场活动与其它公共利益活动相分离以避免交叉补贴。最后，评估是否将国有企业活动从竞争法中排除是必要的和合适的。

　　OECD 委员会就竞争评估的建议中建议各国政府首先对新颁布的和现存的法律及制度安排实施竞争评估；继而，对那些不正当限制竞争的法律和制度安排进行修订。OECD 认为实施以上建议的方法之一便是运用竞争评估工具（CAT）。

　　该工具已经被翻译成许多语言，包括中文、英文、法文、希腊文、意大利文等十四种语言。当前，世界上许多国家都在就竞争评估制度的建立进行国内研究。

　　第二，竞争倡导（Competition advocacy）。竞争倡导，是指反垄断机构在竞争评估基础上，通过与其他政府机构的对话、沟通，避免或减少政府行为对竞争损害，促进政府制度安排向着有利于竞争的方向制定、实施。

　　第三，事后救济途径。例如，通过适用竞争法，要求国有企业停止那些对竞争有不利影响的行动。竞争法的运用能帮助解决竞争中立问题的前提是，国有企业由于有足够的规模、对市场有足够的影响力并且不受任何特定例外条款影响，属于竞争法的调整范围。

　　3. 欧盟的实践

　　《欧共体条约》（《EC 条约》）第 86 条第 1 款"禁止成员国在涉及国有企业方面采取或保持任何违反欧盟竞争法的措施".

　　由于在欧共体当中，欧盟的法律在效力上绝对优于国内法，因此，关于欧盟竞争法和国有企业之间的究竟是怎样的关系这一问题，《EC 条约》第 90 条的规定较好的做出了折衷性的规定，即虽然成员国可以授予国有企业以一定的权利，但国有企业从事的任何经营行为必须在欧盟竞争法所允许的范围之内，除非国有企业所被授权从事的行为属于在欧盟整体的经济利益的范畴。该条款常被称为公共利益豁免条款。欧共体法院在已经审理的几个与该条款有关的案件中，对该条款所做出的解释从目的上来看，均是为了防止成员国在实践中依赖这一豁免，违背竞争中立原则。

　　《欧共体条约》第 86 条第 3 款规定："欧盟委员会应当确保该条规定的适用，并且应当在必要时向成员国发出适当的指令或者决定。"该条规定赋予了欧盟委员会对《欧共体条约》的执行权。