农业保险正外部性经济法激励的原则、国外经验及实现路径

　　一、外部性及农业保险外部性的一般理论

   （一）外部性及农业保险正外部性的释义

　　1、外部性。外部性作为一种经济现象，其可分为正外部性和负外部性。正外部性是指一个人的某种行为对其他人带来的有利的影响 ；负外部性则是指一个人的经济行为给社会上其他人带来损失却不用因此付出任何成本。因此，外部性是造成市场失灵的原因之一，而这种外部性无法运用市场的手段来解决。

　　2、农业保险及其正外部性的定义。农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。

　　①农业保险有广义和狭义之分，广义的农业保险是投保人在从事农业生产过程中遭受的各种人身保险和财产保险的总和 ：狭义的农业保险是指针对在种植农作物和饲养牲畜过程中所面临的自然灾害和市场风险带来的损失进行一定的补偿。本文讨论的农业保险主要是指狭义的农业保险。

　　（二）农业保险正外部性的主要表现

　　农业保险的正外部性是指农业保险的发展对社会所带来的有利影响。

　　1、农业保险对“三农”的正外部性。农业保险对农民的正外部性主要体现在，发展农业保险对于农民来说可以减少农民在遭受自然灾害和市场风险时的损失，当农民因灾害受损时，可以获得农业保险合同约定数额的赔偿金，对损失起到一定的补偿作用。农业保险对农业的正外部性主要体现在对农业的保障作用方面，当应对自然灾害时，农业保险可以为农业提供资金上的支持。农业保险对农村也具有正外部性，大力推行农业保险，增加农业保险这种准公共物品的在农村的供给，可以提升农村地区的福利水平，为农村经济的繁荣发展以及新农村的建设提供支撑，农业保险对农业的保障作用在一定程度上保障了农村的稳定，促进了农村经济的发展。

　　2、农业保险对国民经济发展的正外部性。农业保险的发展可以带动农业领域的生产要素和资源的流动，整合社会资源，最终达到优化资源配置的目的。

　　农业保险为农村经济发展提供了物质保障，而农村经济的发展又将推动国民经济发展水平的提升，农村经济的发展为整个国民经济的发展做出重要贡献。

　　3、农业保险对城市与农村协调发展的正外部性。农业保险在缩小城市和农村的差距，促进城乡协调发展方面也有其正外部性。中国长期受“二元”经济体制的影响，导致城市与农村发展的不平衡，农民在养老、医疗、教育及其他公共服务方面与城市的居民都有很大的差距。而缩小城市与农村在经济上的差距，改善农民的处境是实现城市与农村协调发展的必要条件。农业保险对农业产业具有一定的扶持作用，通过保障农业产出，减少农业灾害损失，来稳定农民的收入，从而提高农民的收入水平。

　　二、农业保险正外部性经济法激励的价值目标及其基本原则

   （一）农业保险正外部性经济法激励的价值目标。

　　1、农业保险的实质公平价值。经济法视域下的公平，是在考虑到人与人之间在能力、资源禀赋上存在差距的情况下，旨在追求结果上的公平。农业保险正外部性是农业保险提供者在收益上的外溢，农业保险提供者没有获得其购买农业保险而应得的收益。购买了农业保险可以提高农业生产者的生产积极性，鼓励农民增加对农业的投入，提升其从事农业生产的信心。但这种收益的外溢使得农业生产之外的其他人享受了这种好处，却不会主动为此支付任何费用，就造成农业保险正外部性提供者与收益者之间的不公平，这就需要用法律的手段来矫正这种不公平现象。因此，农业保险的实质公平价值能够协调不同群体之间的利益，尤其是要照顾弱势群体的利益，达到农业保险关系中各方权利和利益在结果上的实质公正，保障农业保险提供者在成本和收益上的均衡。

　　2、农业保险的经济效益价值。一方面农业保险可以为农业的发展保驾护航，提高农业生产者的经济效益，增加农民的收入。另一方面，农业保险的正外部性能使农业之外的其他行业能分享到农业发展所带来的有益成果。农业保险的效益价值使得农业生产者的生产成本降低，农业产出比提高，并且能够把所有农业生产者集中起来，利用农业保险规模的扩大来共同抵御风险，也就降低了决策的成本。此外，还可以把农业保险的保费收入储存起来或者用于其他投资，使得积累起来的保费得到保值增值。如此既提高农业自身的经济效益，同时也带动社会上其他产业经济效益水平的提升。

　　3、农业保险的社会和谐价值。农业保险的推行对构建和谐社会具有重要的意义。农业保险可在农业生产者遭受风险时给予及时补偿，使其免于因灾而陷入贫困的境地，这就保障了农业生产者最基本的生存权和发展权。
　　4、农业保险的分配均衡价值。农业保险的运行必须依靠政府财政资金和政策的支持，如果购买农业保险的成本太大，农民就不愿意投保 ；而由于农业行业的盈利空间小、风险大，带有很大的不确定性，农业保险的承保人也不愿意承保。农业保险的供给与需求双方利益分配存在不均衡现象。而农业保险可以通过保险金的方式对农民进行补贴，对初次分配中造成的收入差距进行矫正。

　　（二）农业保险正外部性经济法激励的基本原则。

　　1、坚持优化农业资源配置原则。优化资源配置就是指资源在生产中得到合理充分利用，实现效用最优。优化资源配置作为经济法调整经济法律关系的一个原则，也是我国市场经济体制对经济法的基本要求。

　　尤其是要实现资源在农业保险行业的优化配置 ：一方面，要坚持以市场为导向，充分发挥市场在农业保险业中的作用。市场在配置资源过程中有其自身的偏好，往往偏向经济效益好的行业。因此，要从农业自身入手，提升农业产业的营利能力，改善农业的发展水平，提高资源在农业保险业中的配置效率。另一方面，对市场在配置资源过程中出现的失灵现象，需要国家制定经济法规来予以矫正，为资源在农业保险领域的有效流动提供一个高效有序的经济环境。因此，要发挥农业保险正外部性的作用，就必须坚持资源优化配置原则，实现各项要素在农业保险业中的最优配置。

　　2、坚持国家适度干预原则。当农业保险按照市场需要能自行有序运转的时候，就不需要国家的干预。

　　当农业保险的运行偏离了其正常轨道，违背了市场经济规律，违反了国家政策法规时，就需要国家进行矫正。在明确农业保险的运行需要市场和国家共同发挥作用的前提下，要防止过度干预和不正当介入。国家干预必须强调其干预的正当性和适时性。在明确国家干预的目标和所要达到的效果后，还需要有一套完整的机制来评估国家干预的效果。

　　3、坚持社会本位原则。经济法以社会本位作为其基本原则，是经济法所立足的理念基点和价值追求，是其定位的保护目标和中心指引，也是经济法在解决社会问题的基本立场。农业保险的正外部性所体现的就是社会公共利益的维持，发展农业保险应从社会全局利益出发，保证农业保险这种准公共物品的持续提供。从表面上看，农业生产者是农业保险的直接获益者，而从实质上看，受益的却是全体社会成员。因此，经济法在激励农业保险正外部性时要坚持社会本位的原则，从整个社会和国家的大局出发，要立足于当代中国的国情，完善农业保险制度，使其有长足发展。

　　4、坚持竞争与效率优先原则。农业保险的正外部性表明农业保险具有一定公共物品的性质，不能完全依靠市场的来提供，这种外部性不能以市场为媒介进行交易，这就需要政府利用政策、法律的手段加以调节。但是经济法激励更多的是对农业保险运行环境和实施手段进行培植，而不是直接介入农业保险的运行。农业保险的发展要注重公共利益的保护和提升，但也应引入竞争机制，不宜给予过多的政策和法律保护，只有在竞争的环境中才能激发农业保险业的活力，提升农业保险的运行效率。农业保险的持续健康发展离不开国家的支持，但这种支持应坚持竞争和效率的原则。只有在良性的竞争中才能实现资源的有效利用，才能使整个社会的效率得到提升。

　　三、国外农业保险正外部性法律激励的实践考察与经验借鉴

   （一）国外农业保险正外部性法律激励的实践考察。

　　1、美国农业保险正外部性法律激励的实践考察。

　　美国农业相当发达，一方面得益于其农业科学技术的支撑，另一方面离不开国家对农业的重视和支持，尤其是对农业保险的重视，并通过制定完善的农业保险制度对农业保险进行激励。

　　（1）通过农业立法对农业保险正外部性进行激励。

　　1933 年，罗斯福政府为了降低农业的生产成本，恢复地力，合理利用土地资源，缓解经济危机对农业的冲击，出台了《农业调整法》，1938 年国会通过了《联邦农作物保险法》，1994 年颁布了《克林顿农作物保险改革法》，2000 年通过了《农业风险保护法》，从而使得美国农业保险的立法得到进一步完善，为农业保险的发展提供了坚实的法律基础。

　　（2）通过财政补贴制度对农业保险正外部性进行激励。政府的财政补贴主要用于三个方面 ：第一、由自然灾害产生的损失，对保费进行全额补贴，对于种植风险农作物、收入保险等保费的补贴率为 40%。第二、政府对于私营保险公司产生的业务费用进行补贴。

　　第三、对于保险公司推广农业保险和教育所产生的费用进行补贴。

　　2、欧洲农业保险正外部性法律激励的实践考察。

　　欧洲农业保险的发展以法国和西班牙最为典型，法国农业保险发展历史悠久，农业保险体系较为完善 ；而西班牙农业保险发展起步较晚，却发展迅速。

　　（1）实行低费率高补贴制度进行激励。法国除了重视农业保险立法之外，为促进农业保险的快速发展，政府农业保险实行低费率和高补贴的政策。 其中对农民的保费补贴的比例在 50%-80% 左右，政府承担了保费的大部分负担，农民的保费负担很轻，对激发农民投保的积极性起着很大的作用。采用这种保险制度能有效分散农业风险，减轻灾害损失，提高农民的生产积极性。而农业保险在西班牙的发展起步相对较晚，但是发展迅速，西班牙在农业保险政策方面同样采取了政府的高额补贴策略，政府财政补贴高达50%以上。

　　与法国不同的是，西班牙的保费补贴由中央政府与地方政府按一定比例承担。在西班牙，农业保险本身也是农业支持政策的一部分，政府根据宏观政策的需要制定不同的保险费率和保费补贴比例，以此来调节农业种植结构。以上两个国家采取这种政策措施的最终目的都是为了激励农业保险在本国的持续发展，尽可能的在国家财政支持能力范围内减轻农民负担，调动广大农民积极参与到农业保险的运行体系中来，形成一定的规模效应。

　　（2）通过建立农业保险合作组织进行激励。法国的农业合作保险组织是农民以互助共济为原则，在此基础上将防灾与保险相结合而建立起来的民间农业保险合作基金组织，这种互保会具有互助救济、金融和生活福利三种功能。这种组织形式集中了大多数农民的力量，共同防御风险损失，避免了单个农户孤立无援的局面。西班牙从 20 世纪开始尝试运用农业保险作为农业风险管理的措施，并最终建立了一种公私混合的农业保险组织。这种组织模式是在政府的统筹下，由私人的农业保险公司负责具体的农业保险业务的经营管理，政府不直接参与农业保险业务，而是在政策上予以支持和引导，这种组织制度既可以充分发挥私人农业保险公司在市场中的作用，又体现了政府的适当干预，两者共同发挥作用。

　　3、日本农业保险正外部性法律激励的实践考察。

　　日本的农业发达，农业保险的发展也比较成熟，这和它完善的法律体系、有效的农业保险运行模式和政府的资金支持密切相关。

　　（1）通过农业保险立法进行激励。日本农业保险最早可以追溯到 20 世纪 20 年代，最早关于农业保险的法律是 1929 年的《家畜保险法》。后来，1938 年颁布了《农业保险法》，1947 年的《农业灾害补偿法》，1985 年对《农业保险法》进行了修改。根据农作物实际遭受的灾害损失，允许制定具有弹性的保险费率，从而下调农业保险财政支出占整个国库支出的比重。

　　2003 年，日本对农作物保险制度进行了完善，主要是扩大了农户对农作物保险的承保方式的选择范围。因此，日本农业保险的快速发展并逐步完善，得力于法律的保障，通过法律明确了各方利益主体的权利和义务，更有利于保护为农业保险正外部性做出贡献的农业生产者的利益。

　　（2）通过建立农业保险组织进行激励。日本的农业保险组织机构主要由 3 个层次组成：农业互助组织、农业互助组织联合会以及全国农业保险协会。日本政府不直接介入农业保险活动，只是对农业保险的运行提供政策指导和资金支持。日本农业保险的运行从上到下有着严密的组织制度和组织层级，严密的组织层级是农业保险得以顺利运行的前提条件，这就保证了农业保险有条不紊的运行，且便于监督和管理。另外，日本农业保险的发展还得益于它严格的资金控制，做到专款专用，保证资金的充足和合理利用。

　　（二）国外农业保险正外部性法律激励的经验借鉴。

　　1、完善的农业保险制度。从国外的经验可以看出，各国农业保险的发展都离不开农业保险法律制度的支持。在中国，农业保险作为促进“三农”发展的一种手段，必须以法律的形式加以认定，并有相关保险法律制度的保障。就我国目前农业保险的立法现状而言，在《农业法》和《保险法》中都提到了农业保险的内容。 2009 年新修订的《保险法》第一百八十六条规定：

　　“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。2012 年 10 月 24 日国务院第 222 次常务会议通过的《农业保险条例》（以下简称《条例》）填补了我国一直没有农业保险方面的专门法规的空缺，并对农业保险的概念、经营规则和法律责任做出了明确的规定。从各国农业保险发展的经验可以看出，国外有关农业保险的法律制度相当健全，并与时俱进，随着农业保险发展的实际需要不断完善。因此，完善的农业保险制度是激励农业保险发展的必备条件。

　　2、完善的财政补贴制度。世界各国通行的做法都是通过政府财政对农业保险的支持。一方面农业保险因其所具有的准公共物品属性决定了它不能完全靠市场主体提供，它的运行离不开政府财政的大力支持。

　　另一方面国家为了农业的发展，对农业保险的补贴资金应作为财政预算的一部分，作为农业保险发展的后盾。农业保险主要是为防灾减损，减轻农业生产者的负担，促进农业的稳定发展。农业保险的保费由农业生产者全部负担，必然会增加投保的成本，降低投保的积极性，也不能发挥农业保险的对农业的促进和保障功能。农业保险所具有的准公共物品属性决定了私人不愿意或无法提供，主要由承担公共管理职能的国家来提供。从国外的经验来看，政府财政对农业保险的补贴力度非常大。美国政府对保费的平均补贴额达到纯保费的 53%，而在西班牙，政府对保费的补贴也不低于年度保费总额的 20%。因此，强有力的财政支持是农业保险得以稳定运行的关键。

　　3、健全的农业保险运行机制。纵观国外农业保险的运行机制，农业保险的运行必须要有适合其自身发展的组织机构，按照统一的规则运作，才能保证农业保险市场有条不紊的发展，增进农业保险运行的整体效率。美国、日本、西欧的政策性农业保险均建立了“三级”风险保障机制，中央政府统一组建最高一级的全国农业再保险公司，在全国范围内最大限度地分散农业风险。“三级”风险保障机制分工明确，责任落实，服务到位。在运行模式上，西班牙采取的是农业复合保险制度。农业复合保险业务由私营保险公司经营，所有参与农业复合保险经营的私营保险公司应依法组成农业复合保险公司协会。该协会不具有保险机构的性质，而是属于农业保险共保体。法国则是建立农业合作保险组织，美国模式是一种“国营与私营、政府与民间”相互联系的“双轨制” 农业保险保障体系模式。日本模式采用的是政府支持下的“相互会社制” 形式。

　　我国一直在尝试着建立一个符合国情的农业保险运行模式，最开始是通过商业保险的模式来经营，其效果不甚明显。由于我国东西、南北差异较大，地形、气候以及经济发展水平等各不相同，不可能建立一个通行于全国的运行模式，各个地区只能根据自身的地区条件建立一套适合于本地区的模式，然后再通过建立一个统筹各地区的农业保险组织来统一管理。

　　四、农业保险正外部性经济法激励的路径

    农业保险的运行需要有制度、资金和组织等方面的保障。尤其是离不开法律制度的激励，法律制度的激励主要是通过利益关系的安排与分配来实现，而利益安排与分配又是通过法律制度中具体权利义务规范的设计来实现的。对农业保险正外部性的激励，一方面需要通过完善财政法律制度和税收制度对农业保险正外部性提供者给予优惠和支持。另一方面要完善农业合作保险组织制度，为农业保险的运行构建一个合理的制度框架。

　　（一）完善财政法律激励机制。

　　对农业保险正外部性的激励离不开财政的大力支持，更离不开完善的财政法律制度对农业保险的范围、投入比重、补贴力度的确定以及农业保险专项财政资金的管理进行规范和保障。

　　1、建立农业保险财政补贴制度。财政对农业保险的补贴通常是针对保费的直接补贴。随着中国经济的持续稳定发展，综合国力明显增强，财政收入也在逐年增加。财政对农业保险的投入应顺应经济发展的趋势，增加财政资金在整个财政预算中的比重。同时还应转变财政对农业保险补贴的方式，由直接补贴转为间接补贴，防止补贴资金被挪用。因此，为了保证财政补贴的实施效果，建立合理有效的农业保险补贴制度尤为重要。

　　2、建立农业保险财政资金管理制度。为了激励农业保险正外部性这种准公共物品的持续提供，必须要有专门的财政资金予以支持，平衡个人收益与社会收益之间的差额，使得农业保险这种准公共物品提供者的成本和收益得到均衡并略有盈余。农业保险的经营带有浓厚的政策色彩，不同于商业保险，它的经营需要有盈利的空间，但不以利润的最大化为最终目标。

　　农业保险机构可以把自身所拥有的资金用于投资那些风险较小、收益稳定的产业和项目，实现资金的保值增值，如果投资所得的收益在补贴给农业生产者之后，还有结余，就应纳入农业保险的风险基金库中，为了预防特大风险做准备。因此，农业保险的财政资金和保费收入必须专款专用，禁止挪用和不正当使用。同时，政府可以制定《农业保险专项资金管理办法》对专项资金的运营和管理进行规制，提升农业生产者对农业保险的信任度，为农业生产者灾后索赔提供了稳定的资金来源。

　　（二）完善税收法律制度激励。

　　税收对农业保险的激励效果是显性，它能直接降低农业保险业经营的成本，提高其经营效益。利用税收对农业保险正外部性的激励主要集中在对农业保险业征税的范围、标准的确定，以及降低税率等方面。

　　1、健全农业保险税收法律制度。降低农业保险经营者的税率是对农业保险正外部性最直接，也是最有效的激励方式，降低税率可以直接降低农业保险业的经营成本，提高农业保险业承保人的积极性。一是减免农业保险业的营业税。目前我国金融保险业的税率为 5%，由于农业保险不以盈利为目的，因此在营业税收上应当减免。二是对农业保险从业人员的个人所得税进行减免，从而提高农业保险业从业人员的积极性。运用税收的方式来激励农业保险这种准公共物品的持续提供可以降低农业保险业的经营成本，提高农业保险的经营效率，也是国家对农业保险业的发展提供的一种政策支持。

　　2、建立农业保险社会效益补偿税收制度。农业保险作为准公共物品，其效益低，农业保险存在正外部性，使得农业保险的提供者牺牲了个人的收益而为社会带来效益，但这种牺牲却没能得到及时足额的补偿，这才导致农业保险的承保人不愿意进入这个行业，投保者因为沉重的保费负担而不愿意投保。因此，可考虑通过向其他产业征收社会效益补偿税的方式来促进农业的发展，分担农业的风险。

　　（三）完善农业合作保险组织法律制度激励。

　　农业合作保险组织是由处在同一区域、面临同样风险的农业生产者在自觉自愿的基础上建立的以服务“三农”为宗旨的一种互助合作农业保险组织。其运行必须有完善的组织管理体系以及相关法律制度进行激励。

　　1、健全农业保险合作组织运作制度。我国目前农业保险的运作模式主要有以下五种 ：一是政府扶持下的专业性农业保险公司经营模式 ；二是政府与保险公司联办共保模式 ；三是政府主办，商业性保险公司代办模式；四是政府支持下的商业保险公司共保模式；五是政府主导、市场运作的模式。这些组织形式都是我国长期在农业保险的实践中不断尝试的结果。但是这些运行模式都还没有统一的法律制度对其进行调整。就农业合作组织形式而言，2009 年再次修订的《保险法》第六条规定，保险业务由依照该法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务 ；第十八条规定，保险公司以外的其他依法设立的保险组织经营的商业保险业务，适用该法。然而，这两条都没提到农业合作保险组织。2007 年 7 月 1 日开始实施的《农民专业合作社法》也未对农业合作组织做出规定。2002 年修订后的《农业法》第四十六条规定 ：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农业生产者和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。”这些规定只是提到了农业合作保险组织，但没有进一步做出详细的规定，在操作层面上还缺乏进一步的细化。因此，对农业保险正外部性的激励，首先要在制度上完善农业保险组织的相关法律制度。

　　2、健全农业保险合作组织管理制度。农业保险合作组织在宏观上有了法律的保障，有了发展的环境之后，还必须在微观上要有一套严密的运行管理体制保证其顺利实施。我国的农业保险组织体系可以分为三个层次 ：第一层次，基层农业合作保险组织——农业保险合作社，以乡、镇为单位组建。第二层次，县级农业合作保险组织——县级农业保险合作联社。第三层次，省级农业保险合作总社。 笔者认为，即使有了这样三个层次的组织管理体系，但是全国各个省市的农业合作保险的运行模式依旧没法统一。在具体操作层面上，需要根据各个地区的实际情况来管理各自的农业合作保险组织。但在某些制度上各个省市的农业合作保险组织又有其共同之处，对于这些共同的地方就需要有一个机构来统一组织协调。因此，通过健全农业保险组织合作管理制度对农业保险进行激励，为农业保险的运行提供组织制度上的保障。 3、构建农业保险合作组织公益制度。农业合作保险组织的公益性，决定了各级农业合作保险组织的运行不以追求利润的最大化为目标。它的运行要始终坚持为“三农”服务的宗旨，互帮互助，共同抵御农业产业的风险损失，促进农业稳定发展。农业合作组织要发挥作用，关键要依托于与农业生产者联系最密切、利益关联性最大的基层农业合作组织。加强农业保险合作社成员的管理，广泛宣传和动员，强化风险意识，让农业生产者自身知晓利害得失，从而有效降低道德风险的负面影响。只有构建农业保险合作组织的公益机制，才能更好的统筹农业保险发展的大局。

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