我国政府管制背离竞争中立原则的表现及原因

　　本篇论文目录导航

　　【标题】我国竞争中立原则适用问题探析
　　【引言 第一章】竞争中立原则概述
　　【第二章】我国政府管制背离竞争中立原则的表现及原因
　　【第三章】我国适用竞争中立原则的现实路径分析
　　【结论】竞争中立原则在我国实现的路径研究结论与参考文献

　　二、 我国的政府管制背离竞争中立原则的表现及其产生的原因

　　（一） 政府管制背离竞争中立原则的表现

　　根据竞争中立原则的要求，政府应当对国有企业和私营企业实施相同的待遇，不得运用手中的权力使国有企业获得不合理的竞争优势。然而，我国政府在现实中往往在一些方面对国企和民企实行区别待遇，导致私企难以在竞争中与之抗衡。政府管制背离竞争中立原则主要表现在如下方面：

　　1. 政府对国有企业进行税收倾斜

　　政府对国企的政策倾斜集中体现在政府给予国有企业的补贴上，而补贴当中最重要的一块便是税收上的减轻或者免除优惠。政府正是通过这种减免税收的方法来补贴国有企业，使国有企业借此获得不正当的竞争优势。这样的税收优惠令国有企业在成本上得以削减，在经营活动中，与未得到这种优惠待遇的私营企业相比，国有企业的销售价格或者提供服务价格会得到大幅度降低。一旦国有企业在市场中形成垄断，那么，就算产品或服务的成本低于私营企业，这时的国有企业也可能不会低价销售产品或提供服务，相反，其很可能通过提高产品或服务的价格来获取垄断利润。

　　以中航精机为例，基于中央、地方的三项税收优惠政策，从 2006 年开始，技术改造国产设备投资抵免企业所得税；公司从事技术开发取得的收入，免征营业税；公司自 2008 年被认定为高新技术企业并于 2011 年复审通过获得高新技术企业证书，按照 15%的税率缴纳企业所得税。2009 年，为支持文化产业的发展，国家出台了一系列税收政策，其中包括支持文化企业发展、文化事业单位转制为企业、扶持动漫产业的发展、宣传文化增值税和营业税改革的四项税收优惠政策。

　　出台前两项和第四项政策的目的在于给予转制中及转制后的国有文化企业以税收优惠待遇，从而实现国有文化企业的股份制改革。如规定经营性文化事业单位自转制之日起可以免征企业所得税，经广播电视主管部门批准的电影集团及子公司电影发行和放映可以免征增值税和营业税等。由于当前我国动漫行业中民营类企业占有大部分份额，因此，其中的第三项政策表面看是对民营文化企业进行了一定倾斜。但是，认真斟酌该政策的内涵，我们从中不难发现，政府对民营文化企业采取的税收优惠措施是有限度的，即该政策正式落实以后成立的文化企业才有资格享受三年期的所得税豁免优惠，而政策落实前已成立的文化企业却无法得到这种豁免。此类不公平的税收待遇使得国企和民企的竞争本身就处于不公平的基础上，国有企业比民营企业明显享有更多税收优惠，从而使国有企业的竞争成本更低，得以以更低的价格进行销售，取得竞争优势。

　　2. 政府给予国有企业补贴优势

　　近年来，国有企业在收益上取得突飞猛进的增长，但是背后的原因十分明显，即政府为国有企业提供了大量的补贴性优惠，这种不合理的偏袒和倾斜，不利于私营企业在市场上与国有企业之间的公平竞争。以石油行业为例，2008 年国际原油市场上，原油价格上涨，为了应对这一局势，我国政府当即拨付了巨额财政补贴给中石油和中石化，补贴其为了保证国内成品油供应而产生的经济利益损失。然而，接下来的几年时间，即使成品油的市场价格已经基本稳定，可政府对中石油和中石化的财政补贴始终没有终止。相比较来看，民营企业十几年来却从没享有炼油补贴，这样中石油和中石化在竞争上的优势变得显而易见。

　　西方国有企业补贴往往与经济运行周期有关，当国家经济状况良好时，政府干预市场的情况很少出现，通常会通过政策来引导国有企业在同私营企业的竞争中坚持竞争中立的原则；当国家经济状况处于低谷时，大部分政府会出面积极就市场经济的运行进行干预，此时，政府往往会令国有企业履行一些政策职责，相应的政府就会将财政补贴拨付给国有企业。西方国家之所以会给予本国国有企业以财政补贴方面的优惠，其初衷很明确，调节市场经济的运行，维护市场秩序。

　　从中我们应该认识到，政府在运用补贴等优惠措施于国有企业以调控经济时，应该准确合理地定位财政补贴究竟调节市场中哪些行业和领域，而不应该过度干预市场经济的运行。

　　3. 政府对国有企业具有金融偏好

　　与财政型融资体制比较，借贷型融资体制内存在两种不同性质的预算约束：在国有企业和国有银行之间，预算约束依然较"软",但在国有银行与民营企业之间预算约束却是"硬"的。"软"预算约束使国有银行可以根据国有企业的资金需求为之度身定制，贷款申请和放贷也基本上是一种行政权力的运作过程。

　　国有企业与国有银行之间传统天然的裙带关系，使得国有企业可以获得大量优惠贷款，而且，严格来说，因为国企和国有银行之间并非是完全意义上的债权债务关系，因此，一旦优惠贷款到位，还贷的风险就可以外部化，甚至国有企业还可以赖着不归还。国有企业的融资对国有银行所形成的金融体制极度依附，不过，民营经济却难以参与其中，经常受到排挤，究其原因在于，这种体制本来就是建立在国有经济特有的预算软约束条件之上的，而民营经济几乎与预算软约束无关。体制的排斥性一方面反映在国有银行不愿意给民营企业放贷而承担额外的风险。因为即使贷款给国有企业后，国有企业无力偿还，那么顺理成章，国有企业应当承担偿还责任，但是，如果贷款给民营企业却无力偿还，那么国有银行的负责人将受到不合理的怀疑，比如收受了民营企业的钱财等。另一方面国有银行宁愿将钱放在中央银行的超额准备金账户上，也不愿意贷给有效率民营企业。因为账户上的钱即使处于闲置的状态，造成的损失和风险也由国家承担；但如果贷款给民营企业，那么可能出现的相应后果国有银行必须自己负担。

　　长期以来，我国的银行定位于针对国有企业进行贷款。因此，放贷之前首先考虑对方的所有权性质，这造成了银行中的大部分资金被用来支持国有企业的运营，即使国有企业运营不善，甚至濒临破产，商业银行都无需担忧，因为我国的商业银行背后都有着国家的力量在支撑，所以，这种贷款的风险承担者实际上是背后的国家，而不是银行。但对民营企业，由于没有国家的扶持，一旦出现资不抵债的情况，相应的风险只能转移给银行，出于自身利益的考虑，银行对放贷给民营企业在所持的态度上始终是怀疑的，即使面对的是运营状况良好的民营企业。

　　（二） 政府管制背离竞争中立原则的原因分析

　　通过滥用行政权力限制竞争而产生的行政性垄断在各国经济生活中都时有发生。发达国家在经历了从自由放任主义到国家干预主义的转变过程中，逐渐认识到，政府应该成为像市场一样的调节力量，政府对市场的介入将有助于市场效率的提高。由此，创生了大量体现政府干预市场的成文法，并在二战后取得了很大的发展，从而政府行政权力得到了向经济领域渗透的可乘之机。在市场失灵得到有形的手缓解的同时，政府权力越过边界限制竞争的现象时有发生。然而，作为转型经济国家的我国，在经济改革和体制转变的过程中，政府滥用行政权力干预市场形成垄断的状况要比发达国家政府对经济进行的不当干预还要严重得多得多，可以说，行政权力对市场经济的全面渗透已经成为了普遍存在的现象。究其原因，主要有以下几个方面：

　　1. 计划经济体制的桎梏

　　在以我国为代表的转型经济国家中，政府直接干预市场通常被看作是经济发展的初始动力，而并非克服市场在资源配置中效率低下时的补充手段，因此，通过政府行政手段排除限制市场竞争的严重局面也就不难理解了。笔者认为，这样做在一定时期、一定程度和一定范围是有效率和有益处的，但如果政府长期以行政手段作为推动经济发展的基本力量，就会毋庸置疑产生孕育行政性垄断的肥沃土壤。在各种利益博弈中，政府（地方或部门）对经济的理性干预可能导致非理性的后果。从发展地方或行业经济的角度讲，其行为可能是理性的，但从统一市场经济秩序看，则是非理性的。

　　再来看我国的状况，当前我国行政垄断已经与经济垄断相结合，情势十分严峻。之所以会形成我国目前行政性垄断的严重状况，原因在于上个世纪建国以后长期实行的高度集中的计划经济体制。在这种经济体制下，政经不分，政企不分现象严重，造成了我国行政干预经济的传统，这种行政垄断已经成为我国市场经济中的普遍现象，这违背了市场经济运行的规律，不利于各类企业之间的公平竞争，不利于我国公平市场竞争环境的建立。

　　我国曾经一度为计划经济体制，该体制强调政府与企业"不分家",企业的经营管理政府说了算，企业只能服从并严格按照政府的指令进行生产经营。自从国有企业进行股份制改造以来，我国的国企在各方面发展迅速，然而，"剪不断，理还乱"的政企关系仍然是制约我国国有企业的关键所在。国有企业并没有彻底转变经营观念和经营理念， 甚至有一些国有企业热衷于对政府的依赖，对政府的指挥和安排已经习以为常， 一旦经营上出现难题，不能够运用市场经济规律解决，而是盲目依赖政府。而且， 在改革中， 虽然政府开始转变职能， 但政府职权的重新界定和政府部门间的权限分工一时还难以让人准确把握， 这造成了一定程度上的相互脱节或相互冲突也给行政权力的滥用制造了可乘之机。

　　2. 我国《反垄断法》在规制行政垄断方面存在缺陷

　　我国缺乏反垄断的传统和反垄断执法经验，我国的《反垄断法》仅包含五十七条，颁布实施刚刚六年，与西方发达国家相比，其规制政府反竞争行为的立法理念和制度安排上缺乏一定的合理性。这样，我国的《反垄断法》在解决竞争中立的问题上，很难充分发挥其作用。

　　首先，《反垄断法》针对我国市场经济中大量存在的行业性行政垄断行为规定较模糊。我国《反垄断法》第 7 条规定："国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，……"我国长期实行计划经济，国家对经济活动大包大揽，使人们形成了"政府即国家"的思维定式，认为行政性垄断和国家垄断是一回事。其实，国家垄断依据的是国家权力机关制定的法律和国家政策，符合国家利益和社会公共利益，是合法垄断；行业性行政垄断无合法依据，所代表的是行业利益利益，是非法垄断。

　　出于规模经济效益和国家经济安全的考虑，在一定行业或者一定环节中实行国家垄断是必要的，但《反垄断法》对国家垄断的保护范围规定不明，究竟是哪些行业必须实行国家垄断、哪些行业的哪些环节必须实行国家垄断等均没有明确的规定。这种模糊的界定会使某些国有企业借着国家垄断的名义将行政垄断的触角延伸至本不应进入的环节和领域，实施行业性行政垄断行为。

　　自然垄断行业多属于以上规定的行业范围，一方面由于国企改革有待进一步深化，这些行业仍存在政企不分的普遍现象，国家监管体制不健全；另一方面出于保护国家能源等安全的考虑，这些共同导致自然垄断行业行政垄断大量存在。

　　而《反垄断法》却没有明确规定竞争执法机构是否有权对此种不当干预经济的行为进行处罚和治理，这就使行业性行政垄断行为脱离了法律的治理范畴。

　　其次，《反垄断法》第 5 章对行政性垄断的列举仅涉及地区性行政垄断，对于与竞争中立相关的行业性行政垄断没有提及。《反垄断法》第五章中第 32-37条规定了包括限制商品流通、分割资本市场、行政强制交易等在内的具体和抽象的地区性行政性垄断行为，但没有规定我国经济生活中普遍存在的政府部门任意给予国有企业优惠待遇的不合理授权行为。这些行为使国有企业与其他类企业相比明显处于不公平的竞争地位，严重损害了竞争中立的市场机制，《反垄断法》中没有列入这些行业性垄断行为，实在有失偏颇。

　　最后，《反垄断法》对行政性垄断的法律责任规定不完善。《反垄断法》第51 条规定："行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。"该规定存在如下的问题：

　　（1） 法律对行政性垄断行为只规定了行政责任，与经济垄断行为的法律责任规定不同。一方面，对经济垄断行为，《反垄断法》规定了行政责任和民事责任，而对行政性垄断只规定了行政责任；另一方面，即使同为行政责任，其具体内容也不同，对于经济垄断行为的行政制裁以行政处罚为主，而对行政性垄断行为则以行政处分为主。行政性垄断在保护部分企业的同时必然会损害另一些相关企业的民事权益，并且还会侵犯消费者的民事权益，当然要承担相应的民事责任。

　　因此，行政性垄断具有行政、民事双重违法性，这就决定了行政性垄断责任必须是兼有行政责任、民事责任的综合责任。

　　同时，"责令改正"的责任形式在法律实践中难以应用。因为，请求上级机关责令改正的主体是谁，责令改正的期限，不予改正究竟承担什么责任等均缺乏明确规定。除此之外，"责令改正"只要求行为人按照法律规定履行相应义务，纠正违法行为，消除不良后果，恢复原状，因而本质上是教育性的而非惩罚性的，一般适用于行政不当和行政程序违法的救济。而行政性垄断对法律的违反十分明显，对市场经济危害亦十分严重，是行政违法行为，而非行政不当行为，更不属于行政程序违法行为，因此，对行政性垄断适用"责令改正"实属不当。

　　（2） 在行政性垄断行为的制裁主体上，排除了反垄断执法机构的管辖权。

　　《反垄断法》第 51 条的规定表明，对行政性垄断行为，直接的制裁主体是"上级机关",反垄断执法机构只有建议权，没有直接处罚或处分权，不能直接做出制裁决定。这将会削弱反垄断执法机构规制行政性垄断行为的能力，不利于《反垄断法》发挥其应有作用。

　　（3） 没有对行政性垄断受益企业和受益企业的高管规定责任。《反垄断法》没有对行政性垄断受益企业规定单位责任。不对行政性垄断行为的受益企业进行制裁，就使其可以只分享行政性垄断行为的收益而不必承担责任，使其可以无拘无束地实施行政性垄断。《反垄断法》也未将任何一种法律责任延伸至企业高管人员，即行政性垄断的责任主体未包括作为经营者的董事、经理等高级管理人员和其他直接责任人，这样，他们就会为了高额垄断利益而积极推动本企业实施行政性垄断行为。

　　可见，我国现行的法律对政府的约束力是非常有限的， 缺乏对行政性垄断的法律规制。现行法律对政府的行为模式、法律责任的规范严重不足， 对于政府滥用职权、发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施。一些政府及其所属部门往往要求别人严格守法， 而自己却不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、现行法律规范不足为政府部门凌驾于法律之上， 为实施行政性垄断提供了客观上的条件。