经济法限令的实证比较分析及法制法规进路

 
    一、问题的引入

　　自美国、新西兰、澳大利亚、德国、荷兰等国为满足本地居民的奶粉购买需求而相继颁布奶粉限购令之后，香港特区政府也紧随其后，颁布《2013年进出口（一般）（修订）规例》，规定16岁以下人士禁止携带奶粉进出口，且16岁以上人士携带奶粉不得超过1.8公斤。被称为“最严限奶令”的香港奶粉限购令一经出台，便引起广泛争议。这不由让人联想到自2010年开始各地陆续出台的针对房地产市场的房屋“限购令”以及早前的福州市蔬菜“限价令”，和由于日本地震上海市政府规定的碘盐“限购令”。

　　近些年来，这些频繁出现的限购令现象引发了人们广泛的探讨，例如限令的类别、性质、特点何在？已经颁布的限令是否真正为了公共利益的需要？其颁布是否有法律的支撑，且前提条件和程序是否符合法律的规定？限令的出台是否真正解决了实际存在的问题？其正面效果和负面后果又如何？从中反映出的问题应该怎样利用法律进行规制？笔者拟从分析经济法限令的实施现状入手，探索经济法限令的法律规制进路。

　　二、经济法限令的实施现状分析

    部分学者表示，政府限令是针对市场失灵现象而应运而生的一种国家干预措施，“是自发和无计划的反应的产物，是社会上所有群体对难以忍受的自发调节市场体系压力的反弹”。而政府作为最重要的国家干预主体，对经济生活有着各种干预权，经济法限令即为一种行政性的干预手段。在市场供需失衡、市场秩序易出现混乱的情形下，政府为了平衡市场供需，稳定市场秩序，而临时性地出台一些措施，以维护经济秩序，促进经济和社会的发展。之所以要求经济法限令具有临时性，原因在于政府不可能永久性地取代市场，政府对经济的干预以尊重市场的调节机制为前提，长期性的经济法限令可能会形成一种计划经济式的倒退[3]，对于经济效率和经济秩序是无益的。虽然从理论上以及我国正处于经济转轨时期的现状来看，经济法限令的正确实施对于促进经济秩序的稳定和发展有一定的作用，但综观几种经济法限令，却发现仍有各种各样的问题存在，从而引发了不少质疑之声。

　　1.限令颁布缺乏必要性。

　　限令作为一种行政性的指令，虽然并不完全是对市场简单粗暴的干预，但不可否认的是，其存在确实对自由市场和公民私益有不同程度的影响，因此限令颁布必须具有必要性，否则会有悖于现代市场经济原则和法治精神。就房屋“限购令”来说，限令政策一方面使得已经拥有多套房的卖家住房供给减少，另一方面压制买家的买房需求，最终被压抑的需求会重新爆发，供给少和高需求必然推动新一轮的房价高涨，短期的限购无益于解决房价长期高涨问题。

　　就奶粉“限购令”来说，数据显示，香港本地婴儿每月消费60-70万罐奶粉，而香港每月进口约400万罐奶粉，其余的300多万罐奶粉均用于出口，使得香港政府宣称的奶粉限购令的目的是保证本地居民奶粉供应的说服力也大大减弱。

　　2.限令颁布违背市场交易基本原则不论是哪种限购令，都使得市场交易平等自由的原则遭到破坏，本来国家权力和公民权利之间应该有一个合理的临界点，并且政府权力的存在也是为了公民私权利而服务，但限购令使得一部分人拥有交易的特权，而另一部分人却无法满足其正当合理性需求。

　　许多地方城市用户籍区分买房资格和此次只准港人无限制购奶都有违背自由贸易之嫌。再者，企图用限制购买的方式解决供需问题，不仅不能解决本质问题，而且可能会错误地将部分真正有消费性需求的购买者同投机性需求的购买者一概而论，导致部分居民居住环境的改善性需求得不到满足[4]。

　　3.限令实施滋生新的违法行为。

　　权钱交易的背景下，即使国家已经出台相关法律法规限制房屋购买，仍会有不法分子在利益的驱使下选择铤而走险，日前深圳45人涉嫌违规出具购房证明即是明显的例证。再小的公权力，如果管制不当，也会导致腐败，而政府只是向大众颁布了一个新的政策，却并未为这项政策设置完善的法律监督机制，公权力管制不当的可能性即显著增加。而奶粉限购令也将产生限制负效应，在奶粉限购令颁布的背景下，海外奶粉变得奇货可居，水货商家猖獗，且此令容易使本就让国人失去信心的国产奶粉商家产生侥幸心理，奶粉质量问题最终仍得不到解决。

　　三、经济法限令的法律规制进路探索

　　经济法的调控措施强调以经济性手段为主，行政性手段为辅，这是出于尊重市场的考量而选择不轻易破坏市场交易规则和秩序，因为行政性手段的不当应用将对业已形成的市场经济造成前所未有的冲击。由此可见，在对限令实践情况进行研究的基础之上寻求限令规制的合理路径尤为重要，完善相关法律制度，实现从行政性手段调控市场到法律手段调控市场的转换，在穷尽救济原则的指导下，对限令颁布的条件和程序进行合理设计，并完善监督机制和司法救济机制，这将是限令规制的理想进路。

　　1.限令颁布的基本原则—穷尽救济原则的引入

　　国际人权法最先将“穷尽救济原则”作为维护人权的原则之一。在行政法中也有“穷尽行政救济原则”，指当事人必须尽可能地寻求行政上的救济，在行政救济手段已运用殆尽仍无法获得应有救济时，才可以寻求司法上的救济[5]。而将穷尽救济原则引入经济法领域，并作为限令颁布的基本原则，即政府欲通过颁布限令的措施来恢复经济秩序时，需以所有可能的其他措施均实施殆尽但仍无法改变市场混乱的现状为前提，而不能随意地颁布限令，或将颁布限令作为干预的第一手段。这些其他的措施是指具有正当性基础，不改变市场交易的基本规则，不违背公平正义的法律价值理念，并且正外部性远大于负外部性的措施。具体而言，其他措施以经济性措施为主，如针对房屋、奶粉、蔬菜、碘盐等生活必需品供需矛盾的问题，采取增加市场供给、使供给结构多样化的方式解决供需失衡问题。此外，如果运用限令仍对经济秩序和经济发展等公共秩序无益时，也没有必要继续运用限令来限制市场交易，此时应及时停止限令的施行。穷尽救济原则严格限制了限令的颁布，避免了行政性手段过于强硬和突然对市场机制的破坏和交易原则的违背，给予市场更多从市场经济内部解决突发性问题的可能，从长远来说，这对于市场经济的健康发展和社会的协调发展是十分有利的。在穷尽救济原则的指导下，立法应明文规定限令颁布的条件，且以穷尽救济原则对每一个限令进行实质性审查。

　　2.限令颁布的程序设计。

　　正当程序可以防止权力的滥用，是法治社会的典型标志。“正义不仅应当实现，而且应该以人民看得见的方式实现。”限令颁布也必须进行合理的程序设计，使之具有正当性基础。首先，应专门规定限令颁布的决策机关，由经济主管部门会同物价、工商等部门就限令开始和结束的时间、限令实施的领域和范围等内容进行综合决议[6]。其次，将限令向社会公开并广泛征求意见，在此基础之上对限令进行修改和完善。再次，将完善后的限令上报政府常务委员会议批准后施行。最后，在评估实际情况发现限令无实施必要时，报政府审批后撤销此令。限令的颁布和实施不应具有随意性，随意性导致权力和权利没有边界点，不利于法律基本价值理念的实现。

　　严格的程序流程可以避免“恶令”侵犯公民的正当利益，也是限令得以正确发挥应有作用的保障。

　　3.限令监督机制的完善

　　“权力产生腐败，绝对的权力，绝对会产生腐败。”如房屋限购令在实施过程中，出现了权钱交易等问题，滋生出新的违法行为，对市场秩序形成一种新的破坏。如果对限令监督机制不加以完善，政府手中的权力会由于临时性调控措施的施行，同正常情况相比，更加扩大而造成对社会大众权益的新一轮侵犯。只有在限令颁布与施行的同时，形成有效的监督机制对手握限令颁布权的机关及其工作人员进行严格的监督，限令才会有效发挥恢复经济秩序的稳定的作用而又不滋生更多的违法行为。具体而言，上级行政机关应对地方政府限令的颁布是否符合穷尽救济原则以及实施有无违法行为进行监督；社会公众在限令实施过程中发现行政机关及其工作人员违法行为时，可以行政机关举报；检察机关也应切实履行法律监督职责督促限令颁布机关严格依法办事[7]。

　　4.限令救济机制的完善—将经济法限令纳入可诉范围。

　　行政性调控措施在对经济秩序进行干预时，可能会出现此措施本身属于不当行为，从而损害不特定多数人的正当利益，违背法治基本精神的情形。《行政诉讼法》只是规定了就具体行政行为，个人或组织可以提起行政诉讼，但对于不特定多数人正当利益遭到损害时却没有规定公众可通过行政诉讼寻求合法救济。尽管公民可以向行政机关提出检举和控告，但是这完全依赖于行政机关内部的自我纠错机制，缺乏真正公正的监督，社会公益受损时很有可能救济无门。不当的限令就犹如恶法一样，在一定时期对大众利益造成侵犯，而我国并未建立真正的违宪审查制度，如果此时公众还不得通过司法手段对政府不当行为进行追究，那么社会公众的利益则永远无法得到救济，这有违法治社会的基本理念。社会公益和公民私益息息相关，维护社会公益有利于公民私益的实现。因此，将经济法限令纳入可诉范围，在经济法领域建立公益诉讼机制，当政府不当行为侵犯不特定多数人利益时，允许社会公众通过司法手段寻求救济，对于整个社会的良好运行有着重要意义。

　　四、结语。

　　法律的基本价值之一是自由，而经济上的自由意味着市场主体自主交易扩大和政府管制范围缩小，尽管经济法也被称作国家干预法，但经济法并不是单纯的对经济自由进行简单粗暴的干预，而是对不当行使的自由的一种限制。面对经济法限令在当前经济转型时期还有着广泛存在空间的现状，我们不应单纯地否定它，而应该用法治的思维去寻求限令规制的合理路径，唯有此，才能真正使“法典成为人民自由的圣经”，才能在法治社会的建设中不断实现权利与权力的协调。

　　参考文献;

    [1]　（英）卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治和经济起源[M].浙江人民出版社，2007：19.

　　[2]　李力.宏观调控法律制度研究[M].南京师范大学出版社，1998：155-156.

　　[3]　李祎恒.住房分配机制中限购令政策的法经济学解析[J].法学论坛，2011（3）：106-111.

　　[4]　袁文峰.论行政迟缓的司法审查[J].湘潭大学学报，2009（4）：42-49.

　　[5]　姚亮.公权扩张的治理：社会走向公正的基石[J].学术界，2009（3）：12-22.

　　[6]　吕翾.房地产市场“限购令”的法经济学与经济法学思考[J].法政探索，2012，（7）：79-83.