PPP融资模式在基建中应用的现状及问题分析

    本篇论文目录导航：

　　【题目】基础设施建设中PPP融资模式的运用研究
　　【第一章】基础设施项目PPP融资研究绪论
　　【第二章】PPP融资模式的理论概述
　　【第三章】PPP融资模式在基建中应用的现状及问题分析
　　【第四章】基建项目PPP融资模式的风险分析
　　【第五章】完善我国基础设施建设PPP融资模式的对策建议
　　【结论/参考文献】我国基建项目中PPP融资分析结论及参考文献


　　第 3 章 PPP 融资模式在基础设施建设中应用的现状及问题分析

　　3.1 我国基础设施建设 PPP 融资模式在探索中不断发展

　　PPP 在很大程度上类似于我国建立的改革开放模式，政府即遵循 “试点-推广试点-立法规范”的路线，PPP 的成长过程可以分为以下几个阶段：

　　3.1.1 试点阶段（1983 年一 1995 年）

　　中央选择深圳沙角 B 电厂进行试点，该电厂引进香港财团采取 BOT 方式进行运做。这一初步的探路工作迈出得很顺利，并且该电厂从1995年起花费4年的时间就完成所有的交接工作。

　　3.1.2 推广试点阶段（1995 年一 1998 年）

　　1995年中央选择广西来宾 B 电厂、长沙电厂、成都第六水厂作为 BOT 的试点项目，进一步推广试点。从规范试点的角度出发，国家计划委、交通部联合电力部门，发布了《关于外商投资特许权项目审批管理试办的问题通知》，在此基础上，相关部门进行充分调研以及市场研究后，进一步发布《关于以 BOT 方式吸引外商投资的通知》。通过以上的条例发展，能够加强 PPP 在我国社会经济制度中起到的作用，但也尽可能避免了我国所有地区盲目采用 PPP 模式以及有利于项目风险的降低和项目最终质量的提高。但这阶段进行的项目主要采用了固定投资回报方式，仅水务行业就有20多个固定回报项目，这些项目主要分布在黑龙江、辽宁、河北、天津、广东等地。

　　3.1.3 固定投资回报的整顿阶段（1998 年一 2002 年）

　　中国政府在全国范围内发现，大量的 PPP 项目在短时间内集中涌现，并且给予外商不变的投资回报。由此，1998年9月中央政府颁布了《关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知》（国发[19981]31号），规定指明了对于地方单位要彻底地查明并叫停关于 BOT 项目中固定投资回报的承诺。至2001年4月中央政府再次颁布了《关于进一步加强和改进外汇收支管理的通知》（国发[2001]10号），再次重申禁止 BOT 项目固定投资回报和项目融资担保，并要求清理防止国家外汇流失。为了根治 BOT 固定投资回报的困扰，国务院办公厅于2002年9月10日发布了《关于妥善处理现有保证外方投资回报项目有关问题通知》，该《通知》明确指出： 中方部门给予外方投资固定回报违反了风险共担、利益共享的原则，不符合中外合作经营、中外合资的相关规定与制度。

　　在国内资金相对充裕、融资成本较低、吸引外资形式良好的有利条件下，各级政府应采取有力措施，妥善处理现有固定回报项目。作法：先对制定和签署的合同进行调整，以便于项目投资回报固定能从客观的角度去解决。再者，若项目出现了收益不足或亏损的情况，外方部分或大部分的投资回报由项目外资金支付，采用“撤”、 “转”、 “购”、 “改”等方案解决。

　　3.1.4PPP 全面开放阶段（2002 年至今）

　　下述若干个方面标志着全面开发：第一，不只是开放新项目建设，并且针对融资体制改革和国有公用事业改制都鼓励民营资本进入；第二，要向私人投资者开放全部公用事业，对外资开放的同时，对内的民营资本也开放。对于全方位对开展、规范和引领 PPP 模式，国家与地方各级行政单位都制定了针对性的政策与规定。

　　于这一时期，许多的 PPP 涌现，例如，深圳市2002年把公共设施这一过去完全由政府部门开发建设的情况转变成公共投资建设项目，把我们国家五个大型的国有企业也起转换到了公共性投资方式，其利用招标的形式把国有型企业的一部分股份出售，其中转让股份的份额已经超过了半数的国企。在2002年的7月份，成都市政府也通过股票转让的形式把归于政府管理的6条公交车运行线路，转让给了私有部门，这些转让标志着我们国家在公交运输方式上开启了一个新篇章。

　　在2003年的6月份，杭州湾大桥正式开发，这次公共设施的建设其投资金额达到了118亿元人民币，然而投资金额的一半都是来自于我国民营机构的投资。由于政府的设施机构不断成为私人部门的投资的对象，大陆以外的投资商也看准了我们国家的投资市场。通过转让的形式和记黄埔于2003年获得了百江燃气12.8%的股份。在2008年的时候，一家理应有国家开发建设的体育场也同样以转让股份的形式出售给了私人来投资并且能够对起项目进行管理和提出建议，利用 PPP 模式在政策上的优势，对公共事业项目进行在招标，在规定期限内招标结果对外披露，鸟巢的建设由两家经济实力雄厚的公司来进行建设和管理，其中中信集团出资42%,特许经营期为30年，30年后移交给北京市国有资产经营有限责任公司；另外，采用 PPP 模式的地铁建设项目也不为少数，如北京地铁四号线，深圳地铁四号线两个城市地下铁路建设项目。

　　从上述数据，可以分析得到，当前民营资本在公共服务项目的建设中，逐步加快了投入脚步，在建设中也出现了不少的唱功应用案例。但是， PPP 模式起步晚，当前发展不完善也不容忽视。

　　3.2PPP 融资模式在我国基础建设应用中存在的问题

　　在我国，基础建设的私营资本运作形式取得了较大的进步，但是问题较多，主要集中在基础建设阶段的各方融资期间：

　　3.2.1 法律法规保障不够完善

　　虽然国家从政府力量上对 PPP 融资进行了大量政策性引导和推动了众多PPP 融资模式的实际推广。比如：建设部出台了市政公共基础设施的经营管理方法，北京市政府出台了众多的经营许可办法以及相关的合同文本示范。但以上政策和行政规定多从地方住政府的角度进行了规定，其法律地位较低，效应不明显。

　　且由于其处于探索制定阶段，所以对具体问题的限制不严格，可操作性较差。PPP项目的融资在法律层面的支撑不够，这是国内基础建设行业的普遍共识，可见我国加强 PPP 法律法规建设刻不容缓。合理规范的市场准入法规，能够有效减少建设交易的成本，提升建设项目的竞争力，提高项目建设的风险承担能力。中南财经政法大学教授叶青（统计局局长），在进行访谈时强调，湖北的 PPP 项目推广真正在推行之中，回顾过往，整体建设项目有失败也有成功，例如十堰市公路PPP 模式便是成功案例的典范，而武汉的公路自行车建设，合同在签订时并出现了难点，导致最终项目的失败，成效不佳。私人企业参与国内基础建设的投资热情也有较大回升，如桑德集团积极参与，作为环保企业，其公司负责人表示，城市污水处理厂的建设超过半数的比例采用了 PPP 投资模式，而生活垃圾处理项目的 PPP 采纳率则高达 90%.但是当前的主要建设难题是怎样通过法律手段进行地方政府的规范行为，很多地方政府不能及时履行契约。招商时的积极承诺在后期项目建设完成后，很多存在费用拖欠甚至不发的情况。文一波对 PPP 模式社会化投资的引入说到，社会化运营将使得投资运营周期增加长，地方政府若不能进行系统的支持，其资金问题将难以持续供应，协调的中间部门需要前置有预见性，尽量不再后期建设完成后产生矛盾时第一时间利用法院来调节。法院的效率低下，在运营时的项目若法院长期处置不佳，容易造成矛盾激化，且长时间的拉锯战，对运营成本也是极大的负担。所以需要政府单位在进行 PPP 模式管理时，进行政策预留，协调的机构需要进行政策的解释。事实上，我国的发展改革委员会具有推进特许经营法立法工作的权力。国家财政部也开始进行 PPP 项目库的数据建设，努力将 PPP 运作模式可行的支持方式进行法律环境的探索制定。

　　3.2.2 私营资本无法真正参与到项目

　　私营资本能够进入基础建设项目的投资活动，从行政干预上，不存在准入的门槛。但实际上，这种准入是比较初级的形式，由于固有利益集团的阻拦，固有企事业单位的不正常竞争，使得私有资本在设计、施工、经营等方面均存在参与度低的现状，民营资本难以真正意义上的进入，控股的要求则更加难以实现。民营资本进行中小型基础建设项目，在正常支撑和配套运行管理方法上缺少保障。

　　很多所谓的 PPP 融资项目，只是采用融资的方式进行前期资金的积累，并不存在三方资本的有力融合和优势互补。若在进行融合的建设前期，不仅引入私有资本，同时利用私有企业的管理方式和管理经验。现实依据是私营部门需要在项目进行确认之后才具有参与权，对于建设目标的设定、规划、规模等技术参数不具有发言权，这使得后期的合作和管理存在很多的难点和合作矛盾处。我国对 PPP的可行性研究不够深入，不能满足 PPP 融资的一般需求，实施 PPP 项目的要求较多，需要进行大量的前期准备，如市场评估和预测，需求分析设计，PPP 融资模式的要求较多。PPP 项目合作中，社会资本的比重较少，不能发挥决策权，因此使得社会资本对 PPP 项目的参与积极性降低。有私营资本责任人认为，中国的 PPP 发展路曲折缓慢，这些受制于政策性机制的控制和法律法规顶层设计的不合理性。这种经济融资模式的初衷是实现民营经济的壮大，实现经济增长的重要转型，却效果不佳。影响 PPP 融资的最关键问题是，社会资本可以入股，但较少有能控股的地位，多数项目政府要求国有控股不得低于 51%,这一规定极大的打击了社会资本的参与积极性。2010 年，北京控股有限公司的子公司北控水务公司，利用 PPP 模式，联合西南某省政府资本，建设污水处理项目，但项目在实施时，多次受阻，原因是集团投入 10 亿元，政府出资 8 亿元，但双方就控股问题难以达成一致意见。北京大学相关研究员、中国 PPP 模式研究院郭建新院长，在接受媒体采访时强调“PPP 模式的实质是从社会资本中引入优良资产，并采用市场化理念进行项目管理，如果市场资本不能参与股份控制，项目合作方之间不能形成公司架构，将不利于项目建设的稳健开展和合理建设。”

　　3.2.3 融资渠道方面不畅

　　基础设施建设的投资非常大，虽然民间资本拥有非常大的投资潜力，但在其长期的融资中也受到了种种歧视性限制，国有银行在贷款审核方面依然存在不太愿意侧重私营的观念，即便是能够贷款手续也非常复杂，抵押方面的条件也异常苛刻，无法充分地满足项目融资方面的各种需要。担保公司所起到的作用仍然有限，民间资本难以按照担保公司的要求来获取贷款，而且大部分的担保公司担保能力非常有限，不足以在基础设施建设方面为民间资本提供担保。对此，清华大学建设管理系教授王守清表示，缺乏融资能力是民营企业难参与 PPP 的主要原因，其根源是银行对私营企业的贷款非常谨慎，而负债率高达 85%的央企却能获得银行贷款的支持。因规模小、资信低、有效抵押资产不足、财务不规范等诸多因素，民营企业的融资困局难以得到解决。央行统计数据显示，截至 2014 年上半年末，主要金融机构及小型农村金融机构、外资银行人民币民营企业贷款余额达到 14.17 万亿元，同比增长了 15.7%,比同期大型和中型企业贷款增速分别高出 5.6 个和 2.3 个百分点，比同期各项贷款增速高 1.7 个百分点。虽然民营企业贷款增长较快，比重有所提高，但是民营企业人民币贷款余额占人民币贷款余额的比重在 6 月底比 3 月底低了 4%个百分点，仅为 18.25%,仍远远不能民营企业发展的需求。对于民营企业而言，银行渠道的贷款隐形成本太高，除了要考虑比较长的贷款周期外，可能还要额外付出一些成本。现在倾斜民营企业的贷款政策非常多，但是成效不佳。

　　3.2.4 定价和调价机制缺乏完善

　　怎样来有效保证私营部门的资本收益及回收是当前实施 PPP 融资模式方面的难点问题。在 PPP 融资模式的项目当中，政府部门需要给予项目公司特许建设和经营方面的权利，对于产品的价格、服务政府也要能够监管，充分有效保障给予投资者一定的投资回报。所以，在建立定价机制的时候，应该做到如下几点：

　　确保私营部门的营利性；确保公众利益不受到损害。例如，在隧道、桥梁、铁路建设项目的运营中，如果一般期间内车流量不够导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可对其提供现金流补贴，这样可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。由此，风险得以规避。这就需要政府部门作为监管者公平合理的对待定价问题，既需要顾及到公众利益，又需要保障私营部门有利可图。现实情况是，目前 PPP 定价和调价机制仍很不完善。中国物业管理协会副秘书长、福建永安集团董事长林常青表示，不少地方还是“政府吃肉、企业喝汤”的思维，能源、通讯等高收益项目仍垄断在政府和国企手里，一些根本不赚钱的项目像卸包袱一样扔给民企做。这种情况不变，大面积 PPP 合作在现阶段就不可能成功。当前大多数地方政府都缺乏基于成本涨跌的调价机制理念，“回报意识”不强。

　　本章小结

　　本章主要是对 PPP 融资模式在基础设施建设中的应用现状进行深入分析。基于我国 PPP 融资模式在基础设施建设中应用的现状，进一步深入分析了当前存在的主要问题和不足之处。