军队法治实践中完善的军事法治体系构建

　　行进在法治征程中的中国军队，再次迎来了难得的历史机遇。党的十八届四中全会指出： “紧紧围绕党在新形势下的强军目标，着眼全面加强军队革命化现代化正规化建设，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。”这是全面推进依法治国道路上，党和国家为国防和军队建设绘制的宏伟蓝图，是我们进一步夯实强军之基的行动指南。深入解析和阐发《决定》关于“中国特色军事法治体系”的科学内涵，将其内化为全军官兵崇法、遵法、护法的意识的同时，在军队法治实践中逐步构建起完善的军事法治体系，则成为当下军事法学研究者的历史使命和理想愿景。

　　一、从中国特色军事法规体系到军事法治体系的历史性跨越
　　
　　2007 年，胡锦涛在建军 80 周年大会上指出：“人民解放军走出了一条符合我国实际的军队建设道路，形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系。”它标志着以《国防法》为龙头，涵盖国防和军队建设各个方面、能够指导和规范司政后装各项工作的中国特色军事法规体系基本建成。党的十八届四中全会《决定》明确将“完善的军事法治体系”作为深入推进依法治军从严治军的目标图景。从军事法规体系到军事法治体系，标志着党对于治军之道的探索和认识有了根本性的提升，实现了中国共产党带领中国军队追求科学的治军模式和制度选择的历史性跨越。

　　《决定》提出的“中国特色军事法治体系”是一个包含了党的领导、军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系和军事保障体系在内的系统工程。它与中国特色军事法规体系呈现出多向度的联系。一方面，军事法治体系必然包含着军事法规体系。另一方面，中国特色军事法规体系构成了军事法治体系的规范基础和逻辑起点。正是以军事法规体系为起点，一个囊括了立法、执法、守法、司法、监督、教育的军事法治的系统工程才有可能渐次构建起来。同时我们也必须清醒地认识到二者之间的差别。从军事法规体系的形成到军事法治体系的构建，是一个从静态到动态、从初级到高级、从外在到内在的飞跃。军队法治建设的成功，不仅在于具备了一套完备的军事法规体系，更为重要的是，全军上下概莫能外地自觉遵循法律、守护法律、信仰法律，将法律的要求内化为一种思维习惯和行动模式。

　　二、军事法治体系的构成
　　
　　法治体系是“法律体系及其运行实施的过程和达到的状态的统一整体，也是法的价值要素、规范要素和事实要素的有机统一”.[1]

　　完善的军事法治体系是由相互联系的军事法治要素按照一定的逻辑构成的系统。这些要素至少需要满足以下条件： 一是能够支撑起体系的主体和框架； 二是彼此之间有紧密的相关性，能够彼此照应和配合。为此，《决定》

　　提出，要健全适应现代化军队建设和作战要求的军事法规制度体系； 要坚持从严治军铁律，加大军事法规执行力度； 要健全军事法制工作体制，建立完善领导机关法制工作机构； 要强化官兵法治理念和法治素养。具体地讲，中国特色军事法治体系由以下几部分构成：

　　党的领导。在价值层面上，中国特色军事法治体系必须首先体现社会主义的本质。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，因此，构建完善的中国特色军事法治体系必须坚持党的领导。现代国家，政党领导与国家管理是两个相对独立的问题。

　　十八届四中全会指出： “善于使党的主张通过法定程序成为国家的意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。”[2]

　　“党的领导权就其性质而言是属于政党的政治权威和权力，它不是直接的国家权力，不具有国家权力的强制力和普遍的约束力。”[3]

　　当代西方国家企图通过代议制机构中多个政党的利益博弈与平衡，获取国家权力的合法性。但事与愿违的是，多数国家的代议机构，在多党派日益激烈的相互倾轧中，早已演变为政党集团的角力场，与民主的初衷相去甚远。

　　在我国，党领导人民深入推进依法治军从严治军，既要求党依据宪法、法律、军事法治理军队，也要求党依据党内法规管党治党。前者是党领导军事法治体系建构的合法性基础，后者则确保了党的领导下，军事法治体系的建构必将以保障人民根本权益为出发点和落脚点，着眼于全面加强军队革命化、现代化、正规化建设，实现我军在新形势下的强军目标。

　　军事法规制度体系。健全的军事法规制度体系能够为军队的指挥与管理提供一整套逻辑严密的规则依据。中国特色军事法治体系的形成，本身也是一系列有关军队作战、指挥和管理的法规制度的生成过程。经过几十年的军事立法实践，具有中国特色的军事法规体系基本形成。军事法全面调整了国防和军事活动的基本关系和基本行为，国防和武装力量建设的方方面面，实现了有法可依。但是，中国特色军事法治体系不仅是一整套静态的规则体系，更为重要的是，处于这个体系中的军事法规制度是逻辑严密、规范协调且功能互补的。根据《立法法》规定，我国实行多主体、多等级的军事立法体制。以中央军委制定的军事法规，或中央军委与国务院联合制定的军事行政法规作为军事立法体系中效力等级最高的规范，之下还有四总部、各军兵种和各大军区制定的军事规章，以及他们与国务院组成部门制定的军事行政规章。在这样一个庞大的法规制度体系中，如何维持和谐统一高效的规则效能？ 《决定》指出： “健全适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系，严格军事法规制度的制定权限和程序，将所有军事规范性文件纳入审查范围，完善审查制度，增强军事法规制度科学性、针对性、适用性。”

　　这充分说明，作为军事法治体系组成部分的“军事法规制度体系”有了新的时代命题。它需要从大规模的建章立制转向提高立法质量，从填补立法空白转向优化内部结构，不断满足军事实践的需要，承担起服务保障国防和军队建设的重任。

　　军事法治实施体系。法律只有得到严格实施，才能实现其应有的价值。完善的中国特色军事法治体系，应当是一个确保所立之法能够得以全面实现的系统，这就需要一个严格的军事法治实施体系。

　　法实施的途径有三，即军事执法、军事司法和军事守法。相应的，军事法治实施体系由军事执法体系、军事司法体系和军事守法体系等三个子系统构成。军事执法是军事执法机关依照宪法、法律及军事法规制度的规定，行使军事行政权而进行的决策、组织、管理和调控活动。军事执法活动在宪法、法律及军事法规制度授权的范围内具有较强的自由裁量性、主动性及强制性，它是军事法治实施体系中最关键的法的实现方式。《决定》对军事执法提出了明确的要求： 一是加大军事法规执行力度。军事法规制度的生命力与权威在于执行。有制度不执行，比没有制度危害更大。二是明确执法责任。对于公权力而言，权与责是共生的。有多大的权力意味着有多重的责任。在赋予军事执法者权力的同时，必须明确其责任，使他们带头遵守法律，自觉在军事法规制度的范围内行使职权，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，坚持法定职责必须为、法无授权不可为； 三是完善执法制度。执法制度是将“权力关进笼子”里的法制化方式。军事执法如果不依托于一系列民主科学、设计合理的执法制度，就会沦落为赤裸裸的暴力。执法制度包括适格的执法主体、明晰的权力清单、公开公正的执法程序以及相对人的权利救济机制。

　　与军事执法的广泛性和主动性不同，军事司法在国防和军队法治建设中发挥着终极性的裁判功能与保障功能。军事司法体系包括军事司法组织体制、军事司法管辖、军事司法机关的职权、军事司法干部队伍建设等。目前，我军的司法机构系统按三级设置，这些军事司法机构，对军人犯罪案件和双方当事人均为军内人员和法人的民事、经济纠纷案件行使管辖权。军事法官与检察官具有普通军人与法官的双重身份。一方面他们履行军人的义务，符合《中华人民共和国现役军官法》所规定的军官条件。

　　另一方面，也必须遵照《法官法》所规定的任职条件和任免程序。

　　军事守法与军事执法同是实现军事法规制度的方式，二者的区别在于，执法通过强制力的保障或实施，要求被管理者依法行事。守法则通过主体的自觉性实现法规制度的要求。这种强制力来源于对被管理者施加法律责任的可能性。法律责任追究是执法活动顺利实施的最后一道屏障。为此，《决定》要求严格责任追究，即全军官兵不论出身、军衔、职务等级，在守法活动中一律平等，只要存在违法行为，就必须承担由此带来的法律责任。惟有如此，依法治军方能落到实处。但是，“严格责任追究”毕竟只是实现官兵被动守法的补救性措施，而“强化官兵法治理念和法治素养”则是实现官兵自觉守法的关键。依法治军表面上是面向军队的规则之治，实质上却是信仰军法、守护军法的文化积淀。中国特色军事法治体系，也是一个全军官兵有意识、有能力运用法治方式、法律思维解决法律问题的价值体系。

　　一种意识与信仰的养成是持久教化的结果。广大官兵只有不断接受法治思想的滋养、法治理论的引导、法律思维的训练、法律能力的提升，才能深刻认识各项军事法规制度的重要地位，准确理解法律规定的行为模式与法律后果，严格依法开展工作，坚决与违法行为作斗争。军事法治教育承担着上述功能，它将为整个军事法治体系的运行源源不断地输送着知识与人才的动能。《决定》明确了军事法治教育的培训内容，要求将法律知识的学习纳入部队各类教育训练体系； 要求完善军事法律人才培养机制，为部队储备必要的法律专门人才； 要求加强军事法治理论研究，为军事法治体系提供体现我军特色、符合国防和军队建设发展规律的理论支撑。

　　军事法治监督体系。只有受到监督的权力，才能防止被滥用。构建完善的中国特色军事法治体系，要努力形成一个“党内监督、层级监督、专门监督、群众监督等互联互动、有力有效的军事法治监督体系”.党内监督，是中国共产党作为军队绝对领导者前提之下的自我监督。这一监督形式是通过对党纪的严格执行而进行的。广大军队党员干部的行为不仅受军事法规制度的约束，还要接受党纪的监督。从根本上讲，党纪与军法是统一的，二者都是党领导下的全国人民治国理政的共同意志体现。但在具体的内容上，党纪严于军法，这是对作为执政党成员的更高要求，也是其成为执政党成员的法定标准。

　　层级监督，是指军事行政机关基于从属关系对下级军事行政机关及人员执法情况的监督。军队是一个高度集中统一的整体，在行政体制编制的设定上，通过上级对下级的职权领导与业务管理体现这一原则。领导与管理本身就包含着监督的内容。专门监督，是指专门的军事机构及工作人员对某项军事行政执法活动所进行的监督，包括军务、审计、财务以及军事司法机关的监督。其中军事司法机关的监督是军事司法权对军事行政权的外部监督，内容是通过侦查、检察、审判等具体的军事司法活动，对军事机关及军职人员实施法律的活动进行监督，以维护国家的军事利益和军人的合法权益。群众监督是由国家机关包括军事机关以外的各党派团体、社会组织、公民及舆论机构的监督。这类监督虽不具备前几类监督的法定效力，但却直接影响着军队法治建设的进程。

　　军事法治保障体系。完善的军事法治体系需要有力的机制体制保障。从军事法治体系的各组成部分来看，首先，军事立法体系需要有一个统一的立法规划和业务指导部门（ 目前是中央军委法制局） ; 需要有与各种军事法规制度效力等级相适应的军事法制工作机构。这些机构之间，对于涉及多部门或交叉领域的立法项目，要有必要的议事协调机制； 需要常态化的军事法规制度解释机构，将各种立法解释的效力等同于相应级别的军事法规制度，发挥立法解释的规范化指引作用； 需要一个中立权威的立法冲突裁决机构，防止军事立法部门化、部门利益法制化。其次，我军的军事执法工作机构是军队各级领导机关和首长。他们在对部队实施指挥、管理的过程中依法履行职责、执行军事法规制度。部队是作战单位，同时也是军事行政编制，从这个意义上讲，各军事执法机构往往承担着执法与作战指挥的双重职能。军事指挥权与军事管理权是两种性质不同的权力。[4]

　　军事管理权面向军队内部的行政事务及相对人，其行使应受到军事执法体系中各项执法制度的规制。而军事指挥权是面向军事训练与作战的命令权，具有高度的紧迫性，除了在权力的来源上受到法律的限制外，应有较大的自由裁量尺度。《决定》

　　要求“建立军事法律顾问制度，在各级领导机关设立军事法律顾问，完善重大决策和军事行动法律咨询保障制度。”首次将法律的审查机制引入了军事执法机关的作战指挥权，为军事执法机关的决策行为提供了合法性依据。再次，《决定》要求： “改革军事司法体制机制，完善统一领导的军事审判、检察制度，维护国防利益，保障军人合法权益，防范打击违法犯罪。”我军是党绝对领导下的人民军队，党的纪检监察机关负有对党员领导干部履职尽责、行使权力和廉洁自律进行监督的职责，强化纪检机关的监督职能对于法律法规的执行和监督十分关键。

　　在完善的中国特色军事法治体系中，党对军队的绝对领导居于首要地位，是这个体系的根本原则。

　　适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系是前提。严格的军事法治实施体系是关键。健全的军事法治监督体系是保证。有力的军事法治保障体系是军事法治体系中各子系统正常运行的动力源泉。这些子系统相互作用、相互配合，共同支撑起中国特色军事法治体系。

　　三、中国特色军事法治体系的完善路径
　　
　　严格执行军事法，确保法规制度的实施。严格落实条令条例和规章制度，保持部队正规的战备、训练、工作和生活秩序，要求牢固树立条令条例意识，依法施训、依法管理、依法保障，摒弃土政策、土办法，杜绝管理松懈、作风松散、纪律松弛现象。领导机关和干部带头严格执行军事法，凡是违反法律法规的行为，必须坚决予以查处。运用法治方式指导和开展工作，坚持法规制度的根本地位，实现“部队按法规运转，机关按法规指导”的良好工作秩序。

　　重视法治教育训练，培育官兵法治理念和法律思维。大力强化毫不动摇地坚持党对军队绝对领导根本制度的思维、在宪法和法律范围内活动的思维、依法治军从严治军是强军之基的思维、贯彻落实条令条例坚决维护军事法规制度的权威性严肃性思维、切实维护广大官兵切身利益的思维、依法管理思维、法律责任思维等。区分领导干部和基层官兵在国防和军队改革和建设中职责任务不同，开展具有针对性法治教育，加强法治教育的组织领导，健全军事法治教育协作机制和法治教育体系，构建军事法治教育的长效机制，实现法治教育资源利用和效益最大化。培养结构合理、数量充足，能够满足深入推进依法治军需要的高素质军事法律人才队伍。

　　健全军事法治工作体制机制。从军事立法体系、军事法治实施体系到军事法治保障体系的各个环节，合理设置法制工作部门，配置能力素质相当的法治工作人员。各体系内部依据其职能分工设置各种工作机构。建立必要的议事协调机制、冲突裁决机制、监督制约机制和权利保障机制，使得各部门、各机构在各司其职的基础上对有争议的事项依法解决，确保整个军事法治体系的高效运转。

　　中国特色军事法治体系，是中国共产党领导中国人民在推进依法治军从严治军的历史进程中的伟大创造，它深深扎根于我党治军的历史经验、历史遭遇与历史文化之中，具有深厚的国情基础和人民意志基础，具有不容置疑的正当性； 同时，中国特色军事法治体系作为国防军队法治实践的军队模式，又深刻地根植于国家法治体系的沃土之中，并以其经验的独特性为中国特色社会主义法治体系贡献着军事元素。因此，我们坚信，在党的领导下，锐意创新军事法治理论，不断健全适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系和军队法治保障体系，中国特色军事法治体系的建成是值得期待的。

　　参考文献：

　　[1]李正斌。 法治体系及其构建[J]. 北京人大，2013（ 4） .
　　[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2014 -10 -29（ 1） .
　　[3]聂志琦。 坚持邓小平法制思想 正确处理党法关系[J]. 江西行政学院学报，2005（ 4） .
　　[4]傅达林。 军事权初论[J]. 当代法学，2008（ 5） .