机制设计理论下中国旅游扶贫机制完善

　　20 世纪 80 年代 ， 伴 随 我 国 旅 游 业 的 迅速 发展， 旅游扶贫被越来越多的地方所认同， 并被列为旅游业 “九五” 规划中的一项重要工作内容，紧接着国家旅游局提出 “试办国家旅游扶贫试验区的工作意见”， 从此旅游扶贫逐渐成为我国反贫困的重要手段和方式之一。 经过近 30 年的努力，我国旅游扶贫取得了巨大的成就， 我国约 1/3 的贫困人口直接从当地的旅游发展中受益， 通过发展旅游已使占贫困地区总人口约 1/10 的人实现脱贫， 产生了 积 极 的 社 会 影响 。 但 是 ， 大 多 数贫困地区所实施的旅游扶贫战略仍然存在许多问题， 成效并不明显， 一 些 地区 出 现了 旅 游 扶贫目标被置换、 旅游扶贫开发变成了贫困地区的旅游开发、 社区及贫困人口利益被忽视、 扶强不扶弱、 当地贫困人口被边缘化、 旅游项目缺乏社区参与性、 旅游漏损严重等问题。 随着我国精准扶贫时代的到来， 原有的政府主导和政策推动的旅游扶贫模式呈现出越来越显着的弊端与问题， 特别是机制缺陷对旅游扶贫的制约逐渐凸显。 因此， 为进一步推进旅游扶贫开发必须对现行的旅游扶贫机制进行调适和完善。 基于机制设计理论， 完善我国旅游扶贫机制， 对激励社会各界共同参与， 提高旅游扶贫资源配置效率， 促进贫困地区社会经济可持续发展和贫困人口脱贫致富具有非常重要的现实意义和理论价值。

　　一、 机制设计理论与旅游扶贫机制调适思路

　　（一 ） 机制 设计 理论的 内 涵 与 旅 游 扶 贫 机制安排

　　机制设计理论最初思想的出现可以追溯到 20世纪 30 年代有关社会主义体制的着名论战。 经过赫维茨、 迈尔森和马斯金等人的发展， 自 20 世纪60 年代后逐渐成为现代经济学的热门领域和核心主题之一， 成为近二十年来微观经济学领域发展最快的理论分支之一。 机制设计理论假定人们是按照博弈论的方式进行选择， 同时能按照社会选择理论和理性选择等范式预设社会目标， 而机制设计理论就是探讨如何在自由选择、 信息不完全等分散化决策和激励相容约束条件下构建有助于实现个人、 集体和社会激励相容的最优机制。 目前， 机制设计理论已经融入主流经济学的核心部分， 其被广泛运用于垄断定价、 契约理论、 最优税收、 拍卖理论及委托代理等领域。 许多理论和现实问题如法规制订、 行政管理、 最优税制设计、社会制度设计、 民主选举等都可归结为机制设计问题。

　　在通过旅游发展实现减贫甚至脱贫致富的过程中， 需遵循科学的旅游扶贫发展机制。 早 在1999 年英国国际发展署 （局）（DFID） 就认识到建立合理的机制以推动贫困人口在旅游发展过程中受益是旅游扶贫实践中的一大挑战。 对于旅游扶贫机制， 不少学者也作了较深入的探讨。 MeyerD. （2007） 提出 了 通过 加强 周 边 贫 困 社 区 与 住 宿业的联系以降低旅游漏损的概念框架。 Pillay M和 Rogerson C M． （2013） 研究了增强农业与旅游业融合以提高旅游扶贫效应的机制。 国 内 旅 游扶贫机制的研究则主要集中在以下方面： 一是贫困人口参与、 受益机制； 二是旅游扶贫动力机制；三是旅游扶贫长效机制； 四是旅游扶贫协同机制。

　　但是从机制设计理论角度来展开对旅游扶贫机制的研究仍是薄弱环节。

　　（二） 基于机制设计理论的旅游扶贫机制调适思路

　　机制设计理论在资源配置、 激励相容、 机制协调和信息公开等方面为我国旅游扶贫机制的调适提供了崭新的理论启示和研究视角， 特别是在如何提高政府部门对旅游扶贫的领导、 统筹和协调能力， 促进旅游扶贫各利益主体之间信息的有效利用、 激励相容的有效实现和旅游扶贫资源的有效配置， 以及因地制宜设计合理的旅游扶贫机制等方面提供了有效指引。

　　1. 因地制宜、 以人为本是旅游扶贫机制调 适的基础旅游扶贫要因地制宜， 根据贫困地区所具备的旅游资源条件、 开发条件、 区位条件、 市场条件等区域环境选择合适的旅游扶贫项目， 而不能照搬照抄、 雷同开发。 一个成功的、 能够实现旅游扶贫目标的项目， 首先该项目要与贫困地区经济社会发展水平相适应， 不能脱离贫困地区的实际情况、 盲目开发。 旅游扶贫项目选择具有多样性， 不搞一刀切， 要因地制宜选择旅游扶贫项目，避免出现 “旅游飞地” 现象。 其次旅游扶贫项目也要能满足市场需求、 具备较强的市场竞争力，并能带来较好的效益。 旅游发展是一种市场经济行为， 因此要遵循市场规律， 项目的选择既要依托旅游资源基础， 也要考虑到市场的需求， 还要兼顾周边地区旅游项目 （产品） 开发， 要形成产品差异化互补， 避免产品同质化竞争。

　　旅游扶贫要以人为本， 人是旅游扶贫的核心，旅游扶贫的核心目标就是贫困人口的脱贫和发展。

　　旅游扶贫包含对贫困人口在社会、 经济、 文化、观念等各方面的扶持， 只有贫困人口达到了经济、社会、 文化、 观念等方面的同时脱贫， 才是真正意义上的消除贫困。 发展 经济 学 反 贫 困 问题的研究表明， 贫困人口收入水平低仅仅是贫困问题的一个表象， 贫困的根源在于贫困人口缺乏相应的基本能力， 如缺乏必要的知识、 技能、 态度，缺乏获取知识、 技能的有效途径以及参与发展项目和各种经济活动的机会。 作为一种 “造血式”的扶贫方式， 旅游扶贫必须始终把重点放在贫困人口素质的增强和生活质量的提高上， 不断推动其融入当地社会经济发展循环， 激发其新需求的产生， 进而促进其潜能的开发。

　　2. 实现旅游扶贫各参与主体激励相容是 旅 游扶贫机制调适的重要内容在机制设计时， 设计者必须考虑给每个参与者施加一定的激励， 以达到激励相容， 实现既定的社会目标。 在旅游扶贫机制调适的过程中， 通过设计并执行相应的激励机制， 不仅可以完善旅游扶贫机制的运作规则， 而且还能够有效地激发旅游扶贫各参与主体的积极性和创造性， 加快促进有关信息自下而上流动， 进而提高旅游扶贫机制的运行效率。

　　3. 规范和协调旅游扶贫各方行为是旅游 扶 贫机制调适的内在要求旅游扶贫资源在很大程度上具有公共资源的性质， 需要对旅游扶贫相关方行为进行必要的规制， 以避免 “公地悲剧” 现象的发生， 造成旅游扶贫资源被转移、 滥用， 降低旅游扶贫的效果。

　　对政府部门而言， 要对其行为进行规范， 以减少“寻租” 的存在空间， 避免腐败的发生。 此外， 旅游扶贫需要汇集社会各方的资源和智慧， 必然涉及多方的共同参与。 旅游扶贫目标的实现需要协调参与各方行为， 提高各方行为的协调性、 统一性， 避免各方行为相互冲突和资源内耗。

　　二、 我国旅游扶贫机制存在的缺陷

　　（一） 旅游扶贫管理机制有待规范

　　扶贫是政府责无旁贷的任务。 通常政府在旅游扶贫市场主导、 宏观调控、 区域引导、 人才管理等方面的扮演着重要的角色。 但是我国旅游扶贫过程中， 政府主导太多、 权利太大， 并且缺乏相应的监督制衡机制， 容易导致腐败， 并弱化了市场及其他社会力量的作用， 因此， 政府要从长期居于 “主导” 的地位转变为 “向导 （引导）”、“指导 （疏导）”、 “督导” 与 “辅导” 地位。 另外， 我国旅游扶贫往往涉及到多个管理部门和多个行业， 已经远超出了单个部门的协调能力和权限， 这带来了管理方面的许多问题 ， 如 扶 贫 政策政出多门、 决策管理主体多元、 权力配置相互交叉以及旅游扶贫政策主导等， 某种程度上会导致政府部门政务公开不透明、 旅游扶贫缺乏群众监督。

　　（二） 旅游扶贫信息传递机制单一

　　一直以来， 我国实施的是政府主导和政策推动的旅游扶贫模式， 导致了我国旅游扶贫信息传递一直沿袭着自上而下的纵向传递方式， 带有很强的计划经济色彩。 这种纵向的信息传递机制存在诸多弊端， 容易导致旅游扶贫脱离实际， 贫困人口的利益诉求得不到有效传达。 此外， 由于这种自上而下的纵向信息传递是一个在政府部门之间形成的封闭式的管理机制， 缺乏对社会的公开透明和社会监督， 容易导致旅游扶贫资金被挪用、私吞和腐败的滋生。

　　（三） 旅游扶贫整合协调机制缺乏

　　国外 PPT 旅游扶贫实践经验表明， 旅游扶贫目标的实现， 需要对社会各界的资源进行有效整合。 然而， 我国旅游扶贫实践中对社会资源的整合仍存在许多问题， 如各地旅游扶贫政策千差万别， 财政政策运用得多而其他政策用得少， 各类财税、 产业、 投资和金融等政策难以互相配合形成合力； 旅游扶贫资金的平均分配导致使用分散，旅游扶贫项目选择不切实际、 特色不突出等； 各种旅游扶贫资源投入缺乏统一协调， 各行其是，导致旅游扶贫资源利用效率不高； 社会资本在旅1运用。 另外， 由于旅游扶贫涉及到多个管理部门、行业和参与主体， 旅游扶贫开发的有效实施， 不仅要调动各开发主体的参与意识和热情， 还需对他们进行有机整合协调， 建立起保障有力、 高效灵活的多元开发主体协同机制。 但是我国旅游扶贫实践中普遍存在开发主体之间互动整合协调不够， 表现为政出多头、 各自为战、 各成体系， 缺乏有效对接。

　　（四） 旅游扶贫参与机制不完整

　　旅游扶贫是一项庞大的、 系统性的社会工程，其目标的实现离不开社会各阶层的共同参与， 尤其是政府、 贫困人口、 旅游企业及社会团体等参与主体的共同努力。 我国旅游扶贫参与机制不完整， 突出表现为贫困人口和社会团体的旅游扶贫参与程度不高。 首先， 贫困人口旅游扶贫参与程度不高。 具体表现为， 大多数贫困人口被排斥在当地旅游扶贫项目外， 旅游扶贫招商与项目选择并非基于社区和贫困人口利益诉求， 贫困人口在旅游发展过程中并未给予区别对待。 在旅游扶贫工作中， 贫困人口完全没有话语权， 有关旅游扶贫项目的决策、 实施、 验收等环节缺乏贫困人口参与， 无法保证决策的公平、 公正和实施过程的公开、 透明及旅游扶贫工作的高效。 加之在有些地区， 旅游扶贫项目被当作政府部门追求政绩的手段， 使得旅游扶贫资源偏离了原有轨道， 不但会对贫困人口的广泛参与造成排斥， 还不利于贫困信息的真实反馈。 其次， 社会团体旅游扶贫参与程度不高。 国外旅游扶贫实践中， 社会团体是旅游扶贫的中坚力量之一。 由于我国缺乏横向的社会参与机制、 相应的法律规范及制度保障， 各类社会团体不能广泛参与到旅游扶贫中来， 难以有效调动社会各界的力量， 导致旅游扶贫势单力薄、 资源不足。

　　（五） 旅游扶贫监督评价机制缺乏

　　能否对旅游扶贫资金、 项目实施进行有效的监督和评价， 直接关系到旅游扶贫的成效。 目前，我国既没有设立相应的旅游扶贫管理机构， 更没有专门的旅游扶贫监督和评价机构， 同时也缺乏强有力的社会监督和舆论监督体系。 “旅游扶贫项目如何遴选？”、 “规划、 开发是否科学合理？”、“建 设 情况如何 ？”、 “带 来 的 扶 贫 效 益 有多 大 ？”

　　等这些关键性问题， 外界都不得而知。 旅游扶贫监督评价机制的缺乏， 导致我国旅游扶贫项目立项随意性大， 旅游扶贫资金的申报审批把关不严，旅游扶贫资金的划拨、 预算控制、 财政监督、 审计等往往形同虚设， 容易造成旅游扶贫资金使用的低效率和浪费。

　　三、 基于机制设计理论的我国旅游扶贫机制调适

　　我国旅游扶贫机制存在的上述缺陷严重制约了旅游扶贫效应的发挥及其目标的实现。 为进一步发挥旅游扶贫在我国反贫困中的作用， 需要按照机制设计理论的要求对旅游扶贫机制进行相应的完善和调适， 以促进旅游扶贫的可持续发展。
　　
　　（一） 规范旅游扶贫管理机制

　　旅游扶贫管理机制的规范必须建立在健全的法律保障体系之上， 因此要加强旅游扶贫相关法律体系建设， 通过法律手段来确保旅游扶贫管理的合法、 合规性， 做到旅游扶贫管理有法可依，避免出现随意性。 在健全法律保障体系的基础上，还要进一步采取措施规范旅游扶贫管理。 具体包括： 首先要明确政府在旅游扶贫中的责任及角色定位。 通过对政府权力及责任的精确定位， 并配备相应的针对政府行为、 旅游扶贫项目的监督和惩戒机制， 减少旅游扶贫管理的随意性。 其次要建立旅游扶贫奖惩机制。 按照机制设计理论建立相应的激励机制以促使旅游扶贫管理规范化， 实现政府行为与旅游扶贫目标的激励相容。 最后，要改进贫困地区政府部门考核体系。 将考核重点从地区经济发展 （GDP） 转向扶贫开发工作成效上来。

　　（二） 建立多维旅游扶贫信息传递机制

　　机制设计理论认为， 任何机制的运行都需要信息传递， 而信息传递是存在成本的， 因此有关机制参与主体之间的信息传递是越少越好， 信息传递效率越高越好， 信息成本越低越好。 旅游扶贫信息传递机制包括纵向信息传递和横向信息传递两种。 针对目前我国旅游扶贫信息传递机制存在的问题， 一方面应创新纵向信息传递机制； 另一方面要加强横向信息传递机制建设。 首先要打破纵向信息传递中的多元决策、 多头管理的局面，将分散于旅游、 发改、 扶贫、 财政、 民政等部门的旅游扶贫相关职能集中统一。 同时， 将旅游扶贫管理权限下放， 以便各地根据实际自主决定旅游扶贫开发， 减少信息纵向传递层级， 提高信息传递效率。 其次， 要搭建旅游扶贫横向信息传递平台， 为社会团体、 科研机构等社会力量营造参与旅游扶贫的环境， 不断提高社会力量在旅游扶贫工作中的作用。

　　（三） 创新旅游扶贫整合协调机制

　　机制设计理论强调在自由选择和自愿交换的分散化决策条件下， 通过机制设计来实现资源配置的最优化和信息传递的效率。 针对我国旅游扶贫整合协调方面存在的问题， 必须创新旅游扶贫整合协调机制。 首先， 要整合协调旅游扶贫相关各部门的政策， 将旅游扶贫与农业扶贫、 教育扶贫、 科技扶贫等扶贫形式紧密衔接， 使得财税、产业、 投资和金融等方面的政策相辅相成形成合力， 实现扶贫效应最大化。 其次， 要整合包括资金在内的各类旅游扶贫资源， 拓宽旅游扶贫资源来源渠道， 实现旅游扶贫资源的有效统筹管理和调配， 提高旅游扶贫资源的利用效率。 再次， 要加强旅游扶贫各部门、 各行业、 各参与主体间的协调， 充分发挥各参与主体在旅游扶贫中的积极性， 实现各方利益的激励相容。

　　（四） 完善旅游扶贫参与机制

　　机制设计理论认为， 通过设计一定的激励机制可以使参与各方在追求各自利益的同时实现设计者所设定的目标。 旅游扶贫目标的实现需要包含政府在内的各利益相关者的共同参与， 如何设计激励机制实现旅游扶贫各利益相关者有效参与，便成为机制设计理论在旅游扶贫领域的一个重要应用。 首先要提高贫困人口旅游扶贫参与程度。

　　要切实赋予贫困人口旅游开发的决策权、 管理权、监督权与收益权， 要为贫困人口提供获得旅游参与基本能力的机会， 提高贫困人口直接或间接参与当地旅游发展的比例， 促进当地居民从旅游发展中真正获益。 其次要提高社会团体旅游扶贫参与程度。 要充分发挥社会团体在旅游扶贫过程中运行高效迅捷、 管理渠道明晰、 弥补政府资源不足等方面的积极作用， 使其与政府在资源配置方面形成优势互补， 逐步建立起政府与社会团体相互促进、 相互监督、 互为补充的良性互动机制和政府主导、 民间主体、 运作透明、 开放高效的旅游扶贫模式。

　　（五） 健全旅游扶贫监督评价机制

　　旅游扶贫监督评价机制是旅游扶贫机制得以有效运行的保障， 它能够适时反馈机制运行过程中所产生的信息， 及时纠正偏差， 以确保旅游扶贫目标的实现。 旅游扶贫监督评价机制作为一种反馈机制， 有助于开发主体加强对旅游扶贫开发过程的控制， 特别是通过社会团体、 旅游企业、科研机构、 社区的信息反馈， 可以对政府部门进行有效的监督， 促进其及时改进工作。 旅游扶贫监督评价机制作为一种利益协调机制， 可以使旅游扶贫规划实施的严谨性及效果的可评估性得以体现， 还能使社区居民、 私营部门对经济效益的关注得以满足。 因此， 要将旅游扶贫监督评价作为旅游扶贫工作的重要组成部分， 要通过建立行政监督评估机构、 拓宽监督评价渠道、 培育民间监督跟踪力量等措施来健全旅游扶贫监督评价机制。 具体而言， 一要加强对旅游扶贫项目的监督评价。 要从旅游扶贫项目的可行性论证、 项目的遴选、 项目的审批、 项目的实施、 项目实施的效果等方面强化监督。 二是要强化对旅游扶贫资金的监督审计。 推行旅游扶贫资金的公示、 公告和报贴制度， 保证旅游扶贫资金在管理、 分配、 使用各环节的公开透明。 三是建立科学合理的旅游扶贫绩效考核体系及严格的责任追究机制。 将项目遴选、 项目规划、 项目实施、 资金使用、 财务管理等环节全部纳入绩效考核范围。

　　四、 结 论

　　基于机制设计理论探讨我国旅游扶贫机制调适， 主要是为了在旅游扶贫决策、 开发规划、 监督管理等实践工作中， 设计出可以有效配置旅游扶贫资源、 有效利用相关信息和激励兼容所有旅游扶贫参与主体 （如政府、 旅游企业、 贫困人口、 社会团体等） 的有效机制， 解决我国旅游扶贫存在的问题。 本研究是对旅游扶贫机制的一般性探讨， 是将机制设计理论运用于旅游扶贫实践的积极探索， 以期起到抛砖引玉的作用。
　　
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