推进农村基层民主法治建设是和谐农村干群关系的政治保证

　　第 5 章 构建和谐中国农村干群关系的路径
　　
　　从加快农村经济发展、推进农村基层民主法治建设、促进农村社会利益协调、提升农村干群整体素质四个方面着手，将为构建和谐农村干群关系创造良好的主、客观条件。

　　5.1 加快农村经济发展是和谐农村干群关系的物质基础。

　　在中国经济增长速度逐渐放缓的背景下，农村经济发展也逐渐进入到适用"经济新常态"的阶段，如何继续强化和巩固农业基础地位、促进农民增收稳定持续以及加快新农村建设步伐是必须面临和解决的重大考验。促进农村经济的稳定、繁荣，必须增强农业竞争力，促进农业可持续发展能力提升。

　　5.1.1 构建新型农业经营体系。

　　中国农村经济发展面临的农业兼业化、副业化，农村空心化，农民老龄化的主要困境使得"谁来种地、怎样种地"的问题日益严重。为解决这一问题，十八大报告指出"培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系".[1]

　　这是对农村改革发展作出的重大部署，同时也为改造传统农业，发展现代化农业指明方向。

　　第一，培育新型职业农民，让农民成为体面职业。

　　针对当前农村劳动力出现的转移性、结构性、弱质性矛盾，培育新型职业农民，让农民成为体面职业是夯实新型经营主体发展基础的重要举措，也是解决"谁来种地"问题的关键。首先，为伴随发展新型农业经营主体而出现的农业工人建立劳动合同管理制度，为维护他们的权益提供制度保障。对工资、工作时间、社会保障等做出详细规定，并由专门机构负责和监管，从而让农民感到与外出打工区别不大，愿意选择当农民。其次，要加强对农村青壮年劳动力的职业技术教育和培训，使他们成为高素质、拥有一技之长的新型农民。最后，从资金、政策等方面为新型职业农民提供良好的务农条件和环境，例如，设置专项新型农民扶持资金、现代化扶持机制等。最终使得农民愿意并且有能力、有条件从事农业活动。

　　第二，完善土地流转体系，推进适度规模经营。

　　一方面，土地是农业生产活动最基本的生产要素，土地规模经营是现代农业的基本特征之一。然而当前，土地散状分布的状况阻碍了农村生产、经营方式的转变。因此，要实现规模经营，必须完善土地流转体系，推进土地流转有序规范运行。一要稳固承包关系，确权登记，保护农民土地权益，消除疑虑，奠定土地流转基础；二要以规范有序作为土地流转的基本实践要求，加强流转过程的引导和监管；三要遵从农民意愿，依法有偿进行。但另一方面，不能简单地将大规模的土地流转等同于规模经营，必须注意到实现规模经营方式的多样性和步骤性。根据中国农村各地实际情况，将"互换包地"、"农户联合"、土地股份合作等方式与土地流转结合，探索多样化的规模经营方式。此外，还要注意 "适度",逐步稳妥地推进。

　　第三，健全农业社会化服务体系，提升服务能力和水平。

　　坚持公益性与经营性并举、发挥比较优势的原则，积极培育和发展多种类型服务组织，促进服务体系向着更深、更广的方向发展，不断提升服务能力和水平。一方面，加快公益性服务组织建设步伐，拓宽业务范围。引导基层公共服务机构转向公益性、基础性更强的领域，加强乡镇农技推广站、水利站、林业站等机构建设，支持公益性服务组织向新品种新技术推广、产品质量监管等领域的业务拓展，实现公益性服务的有效供给。另一方面，大力发展公司型、协会型、专业队型等经营性社会化服务组织，提供高效率、全方位的服务。将重点转向农产品深加工、包装宣传等产后服务领域，探索订单式、托管式等农民喜欢、成本最低的服务模式。

　　5.1.2 强化农业支持保护制度。

　　在中国农业基础十分薄弱、农村发展相对滞后、农民增收尚未显着改观的情况下，加强对农业的支持与保护，并在实践中不断健全和完善农业支持保护制度势在必行。完善农业补贴政策，带动金融、社会资本等投入农业农村，拓宽"三农" 资金投入渠道，保障"三农"投入增长稳定等措施意义重大。

　　一方面，增强农业补贴政策效能。

　　首先，优化农业补贴政策宣传环境。农业补贴政策能否落实、效能是否得到最大发挥，很大程度上依赖于农村干部能否将政策及时地传播到农村群众当中，而有效的宣传方式方法将带来倍增的效果。因此，必须加强农村的信息化建设，为农村干部提供灵活便捷的方式、多样化的宣传途径以及畅通的信息传递与反馈渠道，以增强宣传的力度，提高政策知晓率。

　　其次，调整农业补贴方式，增强政策稳定性与持续性。根据农村具体情况确定农业补贴依据，改变以亩数为发放补贴资金唯一依据的局面，在多种与少种、种好与种坏上体现差异性；结合农业生产成本增加、生产收益减少的实际，加大补贴力度，提高农业补贴标准；统一各类补贴资金发放时间，提高资金使用效率。

　　最后，精简农业补贴环节，加强各部门之间的协调性。通过整合各类农业补贴项目来整合农业补贴资金，明确各部门间管理、监督补贴资金的责任，实现补贴资金公开、透明化运行，增强惠农政策实施满意度。

　　另一方面，深化农村金融改革创新。

　　大量的资金投入是实现农业现代化的前提条件，农村金融业作为支农的重要方面，对农村经济发展起着强有力的保障作用。因此，按照符合农村实际、适应农业特点和满足农民需求的要求改革金融体制，建立起多元化的农村金融服务体系，打通金融服务的"最后一公里".首先，综合运用财政、税收等方式促使涉农金融机构向"三农"倾斜，保证涉农贷款比例稳定，涉农信贷总量稳步增长。其次，创新、完善邮政金融、商业金融、合作金融以及政策性金融等扶持"三农"的金融形式，坚持定位"三农"、拓宽金融业务，让资金充分回流到农村。最后，进一步增加涉农贷款担保机构，加大对担保机构的财政投入，形成财政、银行与民间资金协调配合的"三位一体"担保机制。

　　5.1.3 建立农业可持续发展长效机制。

　　一方面，强化农业保险支持力度，加快建立农业保险大灾风险分散机制。

　　通过发挥政府与市场的综合作用，强化农业保险支持力度。一要完善法律体系，明确大灾保险的权利义务主体。加快农业大灾保险立法进程，设置专门法律法规明确农村大灾保险定义、相关主体权利和义务，增强农业大灾保险的规范性。二要加大财政支持力度，增加准备金。农业保险高风险性、高集中性和高赔付性的特点，对保险公司储备的风险准备金提出巨大挑战。仅仅依靠保险公司向社会筹集资金的方式远远不能满足要求，这就需要政府参与分担风险，加大财政倾斜度，专门设立大灾风险分散基金。三要建立并完善可供参考的数据库。农业大灾保险产品的设计、开发必须以有关农业生产资料的可靠完整统计数据为依托。但由于长期以来对农村保险重视程度不够，导致这方面的统计资料缺乏。因此，必须依靠现代化的科学技术和统计方法建立完善的数据库，以供农业大灾保险产品开发使用。

　　另一方面，加强农业生态治理，发展生态友好型农业。

　　生态友好型农业是一种新型的、综合的农业体系，它把实现农业、农村经济的发展与保护资源、环境相结合，这与实现农业可持续发展的基本目标相一致。首先，革新生态农业发展观念，帮助农民树立正确的农业资源观，注重农业生产的经济效益、社会效益、生态效益相统一。其次，加强农业生态有效治理，推进农业生产安全。土地资源是发展农业的基础，而实现土地资源的再利用则是发展生态友好型农业的基础。必须加大对土地资源的治理，规范农业生产要素的合理化使用，提高有效耕种面积比例，保证土地生产质量。最后，推进农业科技创新。农业科技创新作为推进生态农业发展的重要手段和动力源泉，必须创新农业资源利用技术。

　　5.2 推进农村基层民主法治建设是和谐农村干群关系的政治保证。

　　党的十八大报告指出，"要完善基层民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用".[1]

　　民主是和谐关系的基本原则，法治是和谐关系的基本手段，必须将二者结合起来。

　　5.2.1 健全农村基层民主制度。

　　村民自治是我国最广泛、最基础的社会民主形式，它的确立、实施真正开启了我国基层民主的历程，并被认为是我国政治体制改革、民主政治建设的突破口。因此也被称之为"中国共产党领导的继武装夺取政权、经济体制改革之后，在政治体制改革和民主政治建设方面的又一次'农村包围城市'".[2]

　　因此，坚持基层党组织的领导，依靠选举和协商两种主要的民主治理方式，完善村民自治制度，落实农村群众在民主选举、民主决策、民主监督和民主管理方面的权利，和谐农村干群关系，进而筑牢基层民主大厦，推进中国民主发展进程。

　　第一，建设农村基层服务型党组织，实现"自治不离核心".基层服务型党组织在完善和发展村民自治制度中发挥不可替代的作用，必须坚持群众路线，加强党组织建设。

　　首先，将选贤任能的能力作为考核标准来纯洁党组织人事部门。具备高超的选贤任能能力是党组织吸纳人才、发挥作用的重要前提。当前，大批党员干部的腐化堕落暴露出了农村基层党组织人事部门在选人用人方面的失当行为，即一方面拉帮结派、排除异己，搞团体小圈子；另一方面将人才作为交易商品，不管是否真正拥有真才实学，明码标价、唯财是举。要克服上述现象，人事部门必须提高选贤任能的能力。

　　其次，建强党组织，既要关注"一把手",也不能忽视其他成员作用，从而增强内部凝聚力。党组织成员之间形成权责清晰、分工明确的格局，重视并充分发挥每个成员的作用，是推进组织建设，实现党组织功能的关键。导致近年来党组织建设成效甚微的主要原因是过分强调了"一把手"的作用，成绩是"一把手"的，错误是大家的现象盛行。必须通过协调组织内部关系来达到团结。

　　最后，将群众路线贯穿建设过程始终，让农村基层党组织有为、敢为并且有所为，真正成为为群众排忧解难的服务型党组织。

　　从源头上规范选人用人，在过程中协调好"一把手"和组织成员之间的关系，最终目的是能够让农村基层党组织真正践行群众路线，到群众中去查办实情实事，变怨声载道的党组织为农村群众真正依赖、信赖的党组织。一要发挥村党支部"信息员"的作用，收集农村群众意见、反映问题，畅通乡镇、村信息渠道，将问题、矛盾化解在萌芽状态；二要发挥村党支部"监督员"的作用，代表农村群众利益，让村党支部在农村监督体系中真正与村委会相互牵制；三要发挥村党支部"调解员"的作用，帮助群众进行司法诉讼，维护农村社会公平。这样也在一定程度上解决了"两委"之间职权不分的问题，实现"自治不离核心".

　　第二，严惩贿选行为，规范民主选举。

　　贿选问题的存在严重制约着民主选举的规范化运行和农村群众的有序政治参与，并对村民自治制度实施所取得的成就产生冲击。因此，从选举程序、选举监督体系来规范民主选举，实现农村群众的长远利益势在必行。一方面，完善选举程序。一是，将选举时间设定在春节期间。春节期间，大量的外出务工人员返回，既能够增加参选率，又能够增加贿选成本。二是，让农村群众真正实施提名候选人的权利。农村干部来源于群众并最终回到群众中，所以选谁为群众的利益代表者，只有群众最具有发言权。三是，设定明确的竞选规则。"无规矩不成方圆",规则是保证竞选合法性的重要手段，能够克服农村群众参加选举的不合理、不合法行为，帮助其做出理性判断和选择。四是，切实落实防止贿选的技术手段。

　　另一方面，强化选举监督体系。将内部监督与外部监督相结合，实现农村群众监督、法律监督、网络监督、舆论监督的有效配合，让选举过程在阳光下运行。此外，建立选举监察制度，委任监督专员并赋予其质询权对整个选举过程进行全程监督。

　　第三，推进协商民主制度化。

　　在村民自治的实践过程中，突出强调了民主选举的作用，导致民主选举后期出现民主管理运行失效、民主决策不透明、民主监督缺失的现象。随着农村群众维护民主权利的愿望不断增强，对于协商民主的要求不断提高。必须"依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用".[1]

　　首先，将民主恳谈会、民主听证会、村民座谈会等协商民主形式纳入村民自治的领域，以制度形式确立下来，发挥协商民主在和谐农村干群关系中的突出作用。其次，建立多层次的协商民主。伴随农村社会的利益分化，干群成为独立利益群体。利益的多元化要求无论是在乡镇还是在村，都必须注意协商民主的层次性，选择适当的协商民主形式，提高协商民主的效率。最后，加强协商民主主体之间的互动性，使农村群众的诉求和愿望得到及时表达和回应，和谐农村干群关系。

　　5.2.2 加强农村基层法治建设。

　　制度的完善除了依靠自身的创新外，还需要有相应的法律环境保证实施。"法与时转则治，法与时宜则有功".[2]

　　要根据农村社会的实际变化，遵循法治精神，对相关法律法规进行修订和完善，以提高法治实现程度，和谐农村干群关系。

　　第一，在完善《村民委员会组织法》的基础上，特别制定一部全国统一的《村委会选举法》。各地方政府也应该根据实际状况，细化贿选行为的界定标准。

　　第二，将选举过程中出现的贿选、非法代选等破坏"四个民主"的行为纳入刑法范围，加大惩处力度以规范村民自治的有序进行。第三，完善协商民主法律法规，推进协商民主规范化、法制化。第四，对实施村民自治中的乡镇、村关系进行详细界定，明确各自职责权限，避免因权责模糊而加剧农村干群关系紧张的现象。在明确的法律法规规定前提下，达到提高法治实现程度的目的。