一、问题的提出
根据2012年8月31日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第五十五条的规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。尽管新修订的《民事诉讼法》已经将公益诉讼的主体规定为法律规定的机关和有关组织,但在司法实践中,公益诉讼主体的确定仍将面临不少难题,具体表现在:法律规定的机关和有关组织的范围并不明确,有权提起公益诉讼的国家机关是否存在职能、级别、地域限制?
有权提起公益诉讼的有关组织是否受目的事业范围、活动区域限制?对于国家机关而言,本身已行使国家权力,为何还需要提起公益诉讼?具体在何种情况下才需要提起公益诉讼?如何处理行使职权与提起公益诉讼的关系?国家机关是以民事主体还是以行政主体身份提起公益诉讼?如何处理公益诉讼主体与直接利害关系人的关系?二者分别起诉是否存在顺位问题?
二、公益诉讼主体的扩展与限制
哪些诉讼主体具有提起公益诉讼的资格问题,实际上就是诉讼法上的当事人适格问题。按照传统诉讼法学理论,当事人适格是指在特定的某一案件中是否与该特定案件有法律上的利害关系,即是否是所争议的实体法律关系的一方。
从我国法律规定来看,无论是行政诉讼法,还是民事诉讼法,包括新修订的《民事诉讼法》都明确要求原告必须与案件有直接利害关系。适格原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须为原告“专属性”或“排他性”地享有。
然而,公共产品并不具有私人产品专属性、排他性的属性,不可能被个体独占性地享有,但是,公共产品又是人类生存和发展所必需。实践证明,仅公权力主体并不能很好地保护公共产品,赋予私权利主体诉权保护公共产品实属必要,这就有必要打破传统的“原告必须与案件有直接利害关系”的当事人适格理论,扩展诉权的范围。在确定公益诉讼的主体资格时,各国主要根据三种理论:信托理论、“私人检察总长”理论和监督制约理论。
尽管上述三种理论的内容不尽相同,但都意在为“直接利害关系人”之外的主体提起公益诉讼寻求正当性的依据。纵观世界各国的公益诉讼立法,绝大多数国家采用的都是多元主体模式,赋予国家机关、社会组织和公民个人提起公益诉讼的主体资格。我国学者大多也认为,任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可以提起公益诉讼,公益诉讼的主体资格不应受到限制。
究其原因,既有诉讼理论的突破,更重要的是现实的考虑。选择何种主体提起公益诉讼,大致有四种考量标准:利害程度、公正程度、兴趣大小、能力强弱。就国家机关而言,优势是公正度高、能力最强,劣势是利害关系不密切、兴趣不足。就公民个人而言,利害关系最密切,兴趣最强,但公正度低、能力较弱。就社会组织而言,利害程度、公正程度、兴趣大小和能力强弱均较为适中。以此四种标准衡量国家机关、社会组织和公民个人提起公益诉讼的优劣,可以说是各有利弊。
从国外的司法实践来看,公益诉讼的主体并不是无限的。以美国的公民诉讼为例,尽管美国法院的判例已将“利害关系”的概念解释得越来越宽泛,不仅包括人身损害、财产损害,还包括视觉美感、娱乐享受等公共利益,使原告资格更为广泛,但“利害关系”仍然要受“事实上的损害”约束,典型的是1972年美国联邦最高法院审理的塞拉俱乐部诉莫顿一案。美国联邦最高法院认为,仅指出“一般性利益”受到了损害,尚不构成“事实上的损害”,环保团体仅以经常关心环境事务、保护公共的环境利益为名义主张原告资格是不够的,其必须提出其成员的利益受到了“事实上的损害”。
尽管“事实上的损害”范围比较广泛,但毕竟是对原告资格的限制,可以将不符合“时间”、“地域”和其他要求的原告挡在门外,如成员都是一个州的环境保护组织去起诉遥远的其他州政府的内湖水质保护行为,其起诉权因为利益没有受到任何实质性的损害就不会得到法院的认可。
三、公益诉讼主体的选择与确定
根据新修订的《民事诉讼法》第五十五条的规定,有权提起公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织。根据该规定可知:第一,有权提起公益诉讼的主体须是法律规定的机关,也就是说,国家机关提起公益诉讼需取得法律的明确授权,没有法律明确授权,国家机关不具有公益诉讼主体资格;第二,社会组织提起公益诉讼需符合“有关性”这一条件限制;第三,公民个人不具有公益诉讼主体资格。
(一)国家机关的选择与确定
从我国现行法律规定来看,只有行政诉讼法和海洋环境保护法对提起公益诉讼的主体作了规定,且是以“损害国家利益”的名义出现的,这无疑制约了公益诉讼的发展,需要对“法律规定的机关”作扩展性解释。
确定国家机关的公益诉讼主体资格,首先需要考虑的是国家机关的职能分工。我国的国家机关种类繁多,包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等,有权提起公益诉讼的国家机关须具有相关职能,负有相关职责。根据其职能分工,立法机关、审判机关、军事机关显然不具有公益诉讼主体资格,公益诉讼主体只能是行政机关和检察机关。
具体由哪个行政机关或者检察机关提起公益诉讼,需要根据其职能、级别、管辖区域确定。提起公益诉讼的行政机关需负有相应的行政管理职能,我们可以称之为职能相关性原则,例如,提起环境公益诉讼的主体只能是履行环境监管职责的行政机关,而不能由其他行政机关提起。这在我国现行法律规定中也得到了印证,《海洋环境保护法》第九十条第二款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”检察机关提起公益诉讼需与其法律监督的职能定位相符,不能遇到公益诉讼案件,就冲到前面,与行政机关和社会组织“抢案件”。检察机关提起公益诉讼的情形应当限定在行政管理的“边缘地带”,或者行政机关怠于起诉,检察机关启用法律监督手段,督促行政机关起诉未果的情况下。关于有权提起公益诉讼的国家机关的级别,由于公共利益涉及的范围较广,诉讼问题较为复杂,有权提起公益诉讼的行政机关最低应为县级以上国家机关。
关于国家机关提起公益诉讼的管辖地域划分,应当根据公共利益涉及的范围而定,在单个行政区域的,由该行政区域的相关国家机关起诉;跨行政区域的,由公共利益涉及的行政区域的共同上级行政机关起诉。
(二)有关组织的选择与确定
我国社会组织的数量众多,按类型化分,包括社会团体(约25万个)、民办非企业单位(约20万个)、基金会(约2000个)三种。但并不是所有社会组织都有资格提起公益诉讼,有资格提起公益诉讼的社会组织需具有“相关性”。至于何为“相关性”,这需要作进一步分析,具体而言,主要包括宗旨相关、事业相关、地域相关,即诉讼事项符合该社会组织的宗旨和成立目的,属于该社会组织的事业范围,且符合该社会组织的活动区域要求。值得研究的是,我国公益诉讼是否需要引入美国公民诉讼中“事实上的损害”这一限制。“事实上的损害”要求该社会组织的成员遭受损害,符合起诉条件时,该社会组织才有资格提起公民诉讼,如果该社会组织仅以关心公共利益为名提起公益诉讼是不行的。本文主张,我国公益诉讼主体资格的确定,没有必要采用“事实上的损害”这一条件限制,原因在于:第一,从新修订的《民事诉讼法》的规定来看,仅规定了“相关性”,并没有作出其他限制;第二,新修订的《民事诉讼法》规定的公益诉讼主体本身就窄,没有赋予公民个人起诉资格,如果对公益诉讼主体进一步限定,势必影响公益诉讼的发展;第三,从世界范围来看,放宽公益诉讼主体资格是大势所趋。
(三)公民个人维护公共利益的路径。
尽管我国现行法律赋予了公民个人对损害公共利益的行为检举、控告权,但此检举、控告权显然不包括公益诉讼起诉权。以环境保护为例,我国《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”“控告”虽然包括向人民法院提起民事诉讼,但从司法实践来看,公民个人提起民事诉讼仍然要受具有“直接利害关系”的限制,并不能以此为根据认为公民个人有公益诉讼主体资格。
新修订的《民事诉讼法》同样没有赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格,原因在于尽管公民个人对公益诉讼具有关注度高、兴趣强的优点,但考虑到公益诉讼的复杂性,对公民个人诉讼能力有很高的要求,且我国的公益诉讼制度处于建立的初始阶段,对司法实践具有一定的挑战性,立法机关审慎为之,对公益诉讼主体给予适当限制,未尝不是明智之举。
虽然公民个人不具有公益诉讼主体资格,但这并不意味着公民个人对公益诉讼完全无所作为。对于损害公共利益的行为,公民个人可以通过向有关国家机关和社会组织反映,由国家机关和社会组织提起公益诉讼。
四、公益诉讼主体的关系协调
由于新修订的《民事诉讼法》对公益诉讼主体规定的较为简单。在司法实践中,除了选择和确定公益诉讼主体外,还要正确处理有关公益诉讼主体的几个关系:第一,有权提起公益诉讼的主体间的关系如何协调?第二,公益诉讼主体与直接利害关系人之间的关系如何协调?第三,国家机关行政管理权与民事公益诉权的关系如何协调?
(一)公益诉讼主体间的关系协调
公益诉讼主体广泛,如何协调公益诉讼主体之间的关系是司法实践中的难题。关于公益诉讼主体之间的关系协调,主要涉及三方面的问题:第一,国家机关之间的关系协调问题;第二,社会组织之间的关系协调问题;第三,国家机关与社会组织之间的关系协调问题。关于国家机关之间的关系协调,本文“国家机关的选择与确定”部分已经有详尽分析,对此不再赘述。关于社会组织之间以及国家机关与社会组织之间的关系协调问题,有两种解决办法:第一,明确公益诉讼主体的诉权先后顺序。规定国家机关为第一顺位诉权主体,社会组织为第二顺位诉权主体。社会组织起诉前,需申请相关国家机关提起公益诉讼,国家机关在接到申请后法定期限内不起诉的,社会组织才能起诉;国家机关在法定期限内起诉的,社会组织不能另行起诉。第二,不规定公益诉讼主体的诉权行使先后顺序,各公益诉讼主体之间均可以直接提起公益诉讼。为防止重复起诉,法院受理起诉后,应当发出提起公益诉讼的公告,有资格提起公益诉讼的主体应当在公告规定的期限内起诉,法院将提起公益诉讼的主体例为共同原告。在公告规定的期限内未起诉的主体另行起诉的,法院裁定适用已作出的判决、裁定,无须另行裁判。
(二)公益诉讼主体与直接利害关系人的关系协调
公共利益与私人利益并非泾渭分明,二者存在交叉之处。公共利益分为扩散性利益和集合性利益。扩散性利益的诉讼属于私益诉讼与公益诉讼的交叉,是可以上升为公益保护的私益诉讼的类型。
由于新修订的《民事诉讼法》没有赋予直接利害关系人公益诉讼主体资格,因此,在公共利益与私人利益交叉之处,直接利害关系人不能既提起私益诉讼又提起公益诉讼,公益诉讼主体与直接利害关系人只能分别提起公益诉讼和私益诉讼。在这里,需要明确的是公益诉讼与私益诉讼是两种地位平等、并行不悖的诉讼制度;公益诉讼并不能替代、排挤、压制私益诉讼,除非公益诉讼主体得到直接利害关系人的明确授权,否则,公益诉讼主体不能代替直接利害关系人起诉,特别是代替直接利害关系人提出赔偿请求。
(三)国家机关行政管理权与民事公益诉权的关系协调
在西方法治发达国家,除具有准司法权的行政机关外,其他行政机关往往不具有实体处罚权,对于损害公共利益或者分散利益的违法行为,行政机关只能通过提起诉讼的方式,请求法院进行处罚或者发布禁令。而我国是行政主导型国家,行政机关处于强势地位,普遍享有行政管理权和行政处罚权,那么,为什么还要授予行政机关公益诉讼主体资格呢?
行政管理权与民事公益诉权是否相冲突呢?实际上,赋予我国行政机关民事公益诉权的主要原因仍是行政管理的不足。以环保机关为例,据学者的考证,环保机关存在主管范围的不足、执法启动条件上的不足、执法手段的不足、执法功能的不足等问题,“即使其依法行政、勤勉执法、恪守中立,杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行为———也难以实现对环境利益的充分和有效保护”。因此,应当赋予行政机关民事公益诉讼主体资格,但行政机关提起民事公益诉讼也应当受到严格限制:第一,应当符合维护公共利益的正当目的;第二,应当穷尽行政管理手段,行政机关提起公益诉讼需在使用行政管理手段不能维护公共利益的情况下进行;第三,应当符合民事诉讼的属性,即行政机关以民事主体身份提起诉讼,采用民事手段维护公共利益。
新修订的《民事诉讼法》对公益诉讼制度的规定是我国公益诉讼发展的重大突破。结合新修订的《民事诉讼法》的规定,立足我国的司法实践,深入研究公益诉讼制度,特别是公益诉讼的具体操作具有重大实践意义。公益诉讼主体制度是公益诉讼制度的重要方面,深入把握公益诉讼主体的发展趋势,合理确定我国的公益诉讼主体,对我国公益诉讼的正确运行有重要导向作用。不仅如此,研究公益诉讼主体制度,还要正确处理公益诉讼主体间的关系、公益诉讼主体与直接利害关系人的关系、国家机关行政管理权与民事公益诉权的关系。
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